我国地方教育政策执行异形病理探究，本文主要内容关键词为：病理论文,异形论文,我国论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
教育政策执行是教育政策研究过程中的一个必经阶段。虽然教育政策从现实问题上升到政府议案，直至教育政策终结的评估和反馈之后的改进、完善或终止等是连续统一的过程，但为方便教育政策的理性研究，国内外学者已普遍认可和接受这种阶段性划分研究，以追求实践过程中教育政策的科学性价值。教育政策执行是指政策的执行者依据政策指示和要求，为实现政策目标、取得预期效果，不断采取积极措施的行动过程。[1] 从这个定义可以得出，教育政策执行过程本身给地方教育执行组织留有很大的自由裁量权的空间。
事实上，英国学者米切尔·黑尧(Michael Hill)认为：“政策执行过程实际上与政策制定过程一样，是一个充满着连续不断的交易、谈判和政治互动的复杂过程。”[2] 从这个角度来说，从“国家教育政策推行”到地方“街道官僚”的“教育政策调适”的现象，是不可避免的。但是，这个留给地方教育政策执行主体的自由空间，根据袁振国定义的界定，目的是在执行互动中不违背原则性的因地制宜，以达到“预期目标”的目的。而在中国特有的文化传统环境中，文化中的“潜文化”① 的土壤养育下，教育政策“土政策”化后异行背离预期政策目标，最终导致“欺上瞒下”现象的发生。教育政策的执行与最初的政策愿景相差甚远，以至于出现教育改革中的“改革反弹复原”而难以达到改革的预期目的。从这种意义上来说，不仅仅是教育政策的失败，而且是中国式改革的“流产”现象的发生。本文试从我国传统文化② 中的“潜文化”现象切入，用政治潜文化、权力潜文化、官本潜文化和小农潜文化四个维度，分析我国教育政策执行后的“土政策”化现象发生的病理所在。
二、我国教育政策执行过程的病理四维度分析
(一)传统政治文化中的“政治潜文化”环境的存在：教育政策执行异形滋生的温床
任何领域政策的执行，从某种意义上都是一种政治行为。因此，米切尔·黑尧认为，政党政治纲领中的一些允诺比其他政策更容易执行，我们同样可以说议会的一些法案比其他政策更容易执行。[3] 这就是政策执行模式中的“自上而下”的执行模式。与之对应的是，有学者从民主的角度提出了“自下而上”的政策执行模式。“无疑，一些学者之所以有热情卷入有关自上而下模式和自下而上模式的这场争论之中，主要是对中央政府和地方政府在确定政策过程中各自的地位和作用，他们有各自的看法。”[4] 显然，在中国这样的政治历史环境条件下的中央集权体制中，“自上而下”的执行模式是政治环境决定的。当然，我们不能简单地说，哪一种执行模式更有效，或者说，评价哪种执行模式更好。这是由历史传统和文化差异造成的。但是，我们不能因此就可以容忍或忽略传统政治文化中的“劣根性”，即“政治潜文化”的严重侵蚀性。在我国地方教育行政组织的政治关系中，地方教育行政组织存在两种政治关系。一是领导与被领导的同级政府与自身的行政关系；二是指导与被指导的业务往来的上级教育行政组织与自身的业务关系。在这样的政治体制环境下，便产生了“政治潜文化”机制的根源。这种病理根源的产生表现在两个方面。
一方面，“理性政策”的推行与基层教育官僚组织的规范管理失衡。上级教育行政组织制定出的“理性教育政策”，在下级教育行政组织执行主体推行时，下级教育行政组织不得不顾及和考虑地方政府的某种政治利益和政治需要的管制与束缚。由于地方教育行政组织主体要绝对服从地方政府的政治利益，才能够保证地方教育行政组织主体的政治地位，才能够得到地方政府的有力的支持。这就出现了地方教育行政组织主体对同级政府的绝对“忠诚”而不怕冒风险对付上级教育行政组织的业务指导与监督。即使上级教育行政组织督导地方化，也要与地方政府结合，以至于出现让步和妥协的现象。这样，就使地方教育行政组织主体拥有政治文化中的“潜文化”规则的保护神。只要地方教育行政组织的“土政策”符合地方同级政府的政治利益或政治“嗜好”，就能够得到地方同级政府的绝对保护。这样的结果，就是地方教育行政组织主体的“欺上瞒下”行动的产生。也只有这样，他们才能在特有的“政治潜文化”环境中生存。这种利益和“嗜好”往往带有短期政府利益的目标，使政策执行出现异形现象。在这样的环境下，我们对现行的地方教育政策执行的备审制度，流于形式而无实质价值也就见怪不怪了。
另一方面，地方政治决定教育行政组织主体的专业化，即政治关系决定政策质量。也就是说，政治力量占主导，专业力量占支配地位。这就形成了决策不专业，专业不决策的怪现象。有学者也提出，多数情况下，教育决策者没有理论研究的背景和经验，更大程度地钟爱行动取向，决策行为主要凭借个人经历、生活常识和媒体观点。此外，他们缺乏更多时间参加实际研究，理解研究价值，而是经常迫于时间压力作出紧急决定，集中于短期行为而非长远利益。[5] 在这种“政治潜文化”的控制下，“理性教育政策”的长远利益往往与地方政治团体的短期利益相违背。因此，地方教育行政组织主体甚至可以抛却“理性教育政策”的规范，迎合“政治潜文化”中的团体利益而实现“暗箱操作”，从而阻碍了教育行政系统的长远规划与发展。这不仅赋予了地方教育行政组织成员的“官僚性格”，而且也给地方教育政策客体带来了扭曲化的群体特征。因此，“政治潜文化”包庇和鼓励了地方教育行政组织中的政策的非专业化的发展，也抵制了地方教育行政组织成员中的专业化群体力量的衍生与繁荣发展。而米切尔·黑尧认为，在任何一个履行着复杂任务的组织运作中，专业化基本上都是在层级组织的较低层级上存在着。[6] 从这种意义上来说，我国现存的“政治潜文化”，严重阻滞了上级教育行政组织的“理性教育政策”的推行而异形。这也无疑完全违背了教育事业管理的和谐与科学的发展。
(二)地方教育行政组织成员的“权力潜文化”，权力本位的存在：地方教育政策执行异形的根源
在上面的“政治潜文化”分析中，存在的根源所在是“权力潜文化”的存在。在中国传统权力文化认同中，形成了这样的“权力潜文化”，即权力就是一切的扭曲的权力观念。正如学者指出的，无论如何，教育决策者在目前的教育发展过程中依旧占有不可轻易的“霸权”地位，这与“官本位”之无形掌握密切相关。亦因如此，教育理论、决策和实践的三者“互动”沦为教育决策的“单方独裁”，严重干扰并阻碍了教育理论和实践在教育事业发展中的互动与制衡。[7] 在这样的“权力潜文化”关系中，地方教育行政组织所表现出的特征，是为了追求自身的权力地位，这必然导致权力的泛滥化。
在现实中，权力的互相制衡才是有效运行的机制。正如学者指出的，关键的问题，并不在于迫使三者的一致，而是权威专家、掌权领导人以及执行人员必须彼此制约各自的权力，避免极端化和霸权式的理论界之“书生气”、决策人之“官本位”和执行者“土政策”。教育发展是教育理论、决策和实践三方互动合作制衡，绝非单方独裁。在互动中制衡，是教育理论、决策和实践的本真关系。[8] 然而，在中国地方教育行政组织所处的权力关系中，地方同级政府的权力占主导，上级业务指导处于次要地位，即地方教育行政组织的权力地位取决于地方政府的授权。美国学者丹尼斯·朗认为，权力关系总意味着服从权力的人们做某些不愿意做的事，但是这不需要是或看起来违反他们意愿或利益的事。[9] 从这种意义上来说，权力是地方教育行政组织的根本所在，他只有绝对服从同级政府，而不去执行上级业务指导违背地方政府利益的事情。因此，在我国教育行政组织存在的权力关系中，与其说是地方教育行政组织在执行上级业务部门的“理性政策”的任务，倒不如说是在同级政府授权的基础上捍卫地方政府的政治利益。如果上级业务部门的精神巧合了地方政府的政治需要，便易于推行。但因“理性政策”的框架特征，往往与地方政府的短期利益不相符，而最终导致地方教育行政组织在政策推行中的“非理性化”政策推行的恶化。
有学者把权力的来源分为三类：神授权、传统权和合法权。而传统权在我国传统的权力中有着无法阻挡的生命力。在这样的权力文化中的“权力潜文化”观念作用下，便由来已久地形成权力本位下的“人治”环境。这种“权力潜文化”运作的结果是，地方教育行政组织只要维护同级政府的政治需求和掩盖上级业务部门的耳目，就可以肆意践踏教育政策客体的意志和利益，而不顾上级业务部门的“理性政策”的束缚，最终导致“理性政策”流于形式，而在推行过程中产生预期之外的非理性行为现象，从而导致“理性政策”异形的出现。
(三)传统“官本位”中的“官本潜文化”，即官僚体制的缺陷：体制病理探究
在合理的体制框架中，最有效的应该是对“官僚”的权力进行很好的约束。因此，有学者提出理想的体制效用，即制衡，本意是“牵制与平衡”，指政治权力系统中任何一种力量无法达到绝对控制对方的地位，各自在与其他力量的牵制中形成相对的权力平衡。[10] 然而，在我国特有的权力文化中的“权力潜文化”获得社会资源的奇特功效的作用下，在我国传统的官僚与权力的“完美”结合的环境下，便形成了根深蒂固的“普天下莫非王土”的国家观念以及儒家文化的影响下的“学而优则仕”的几千年以来的“官本位”的文化传统观念。于是，“官本潜文化”得以形成，即人的成功与否，很大程度取决于仕途的成功与否的官僚群体扭曲的文化心态。造成这样的病态的文化现象，以致最终在地方教育行政组织中的成员，存在着“官本位”占主导地位，而非“专业人”占主导地位的中国特色的组织文化心理。在这样的环境中，地方教育政策的“地方化”也因“官本潜文化”的作用，而最终使地方教育政策走向畸形的发展道路。也就是说，在这样的地方教育政策执行主体的作用下，地方教育政策的异形也就理所当然了。
另外，由于人们在“官本潜文化”的作用下，便产生历史性的“政府依赖性”的群体社会心理特征。这种“政府依赖性”导致社会群体民主意识的弱化，这势必使地方教育政策执行客体处于尴尬的境遇中而难以觉醒，更难产生“自下而上”推行环境的存在。这种地方教育政策执行客体的畸形群体心态，使地方教育政策执行主体在执行过程中的“自由裁量权”因监督反馈机制流于形式，而使教育政策的执行异形更加恶化。“理想的做法是，文官应该仅仅是‘管理者’，或者仅仅关注‘手段’。”[11] 还有学者认为，一个社会的进步，需要依靠学者、官员和实业家共同引领。同样，教育事业的发展也离不开搭构理论的研究者、制定蓝图的决策者、落实政策的执行者三方互动合作。[12] 但是，在我国“官本潜文化”的场力作用下，地方教育政策的地方化的过程中，更是困难重重，难以实现或接近这种合理的理想状态。因此，地方教育政策在地方化过程中，很难实现民主性的地方化的政策过程，更难适时恰当的引入市场机制，产生专业化的活力，这样就阻滞了地方教育政策的理性化发展。这个侧面说明了地方教育政策“非理性化”发展的严重的病理根源。
(四)“小农”意识中的“小农潜文化”现象的存在：公平觉悟的瓶颈
公民参与是现代民主的重要表现形式之一，它是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为，是现代民主政治最主要的特征之一。[13] 因此，从实践的角度来看，公民参与是地方政府实现良好治理的重要途径，在地方政府公共政策制定的科学化、民主化进程中具有举足轻重的作用。[14] 从理论的角度来看，科恩指出，民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员能直接或间接地参与或可以影响全体成员的决策。[15] 从公民理解政策的角度，即公众与政府组织之间的相互理解与交流的层面上来分析，正如戴维·赫尔德所认为的，在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制，公私之间的联系由此将得到较好的理解。[16] 新公共服务理论倡导公民不能是顾客和消费者的角色，而是国家的公民和主人，所以公民的公共精神就要求公民的参与。而在我国几千年的农业社会化进程中，形成了完备的“小农”文化传统观念，其中也蕴涵着“小农”意识的劣根性，即“小农潜文化”现象。在我国的历史过程中，农民长期受压迫和奴役的历史，最终在农民的“潜文化”中产生了“奴婢”的观念，从而导致了社会过程中的种种的公平、公正的觉悟追求的流失，公民参与的内在需求也转化为潜在的因素而无法起到应有的作用。从而地方教育政策的异形就变得无法无天，而难以形成健全合理的“理性政策”发展的机制。
三、结语
通过对地方教育政策执行异形病理根源的四个方面的分析，可得出以下两方面的结论。
首先，我们可以看出，中国文化虽然源远流长，但是文化中存在的劣根性，即文化中的“潜文化”的消极方面的长期作用，使地方教育政策执行理性化和专业化方向发展困难重重。事实上，有两种力量在左右政策的运作，一种是公开的规章制度，另一种则是只可意会不可言传的“潜文化”，它对组织成员发挥着强有力的内化作用，破坏了组织文化的内生性环境。因此，组织文化建设的关键在于剔除组织中的“潜文化”，培育良好的组织文化的内生性环境。[17] 所以，在地方教育行政组织中，要想克服“潜文化”的消极方面，就要积极培育适宜于“潜文化”的积极方面生存的内生性环境，才能够从根本上引导地方教育政策执行的科学合理性发展。同时，在中国文明进程中，“潜文化”作为一种“文化原型”，充当了沟通人们心态和行为的特殊角色，传达着某种特定的历史文化信息，具有不可忽视的重要作用。[18] 因此，在地方教育行政组织内部，要着力培育“潜文化”的内生性的积极方面，才能够推动地方教育行政组织的健康、稳固的发展。
其次，学者指出一元化的传统社会通讯格局缺乏相对独立的舆论表达渠道，相关的政治制度设计也缺乏公开性和透明性，因而在现实的社会通讯中形成表面的主流意识形态和实质性的主流意识形态的脱节，或显文化与潜文化的背离。[19] 因此，教育政策执行过程中“潜文化”的消极方面的长期作用的根源之一，是教育政策执行主、客体之间的交流平台的缺失。所以，我们只有从体制机理的根基中重建，才能够阻止文化中隐藏的“潜文化”的消极方面发生，从而采取合理的政策导向机制和配套的社会发展机制，最终正确引导和发挥“潜文化”中的积极方面的效用。亚文化是已经调整了文化与现实的差距的一套价值观和行为方式，它为面临相似问题的群体提供一揽子的富于可行性的解决方案。[20] 不同社会群体的存在是多样化的亚文化存在的基础，现代社会中广泛存在的阶级和阶层、职业群体、年龄群体、方言地域群体、宗教群体、民族群体创造了丰富多彩的亚文化，例如中国现有的官场文化、农民文化、企业文化、老年/青年文化、校园文化，不同的地域文化、宗教文化、少数民族的文化，等等。[21] 正因“潜文化”的广阔生存空间的存在和其特有的两面性，我们更应该以积极的姿态面对教育政策执行过程中的“潜文化”现象，这样才能使中国式的各项教育改革和教育发展消除病理根源，使地方教育政策的执行走上科学合理性的发展轨道。
注释：
①在1997(4)人大复印资料中的高丙中的《主文化、亚文化、反文化与中国文化的变迁》的论文中提出的“潜文化”更侧重于从文化的积极方面论述，同时指出亚文化又被称为次文化、副文化、潜文化，是“subculture”的汉译，在使用上尚未形成差别(而本文笔者更倾向于使用“潜文化”一词)；而在2006(17)《探索》期刊中的孙健，花军委，周云昌.《组织中的潜文化剖析》这篇论文中把“潜文化”更侧重于文化的消极方面，而本文笔者认为“潜文化”存在积极和消极两方面的性质特征，但是，本文笔者是在“潜文化”的消极方面使用的，本文称之为文化的劣根性.
②这里的文化是中性词，是指文化的全部，既有精华又指糟粕.