混沌理论与公共行政，本文主要内容关键词为：混沌论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建科学理论是包括公共行政学在内的社会科学的重大目标之一。然而，这个“科学”，通常以自然科学（或广义的物理学）为基本的典范，其方法论完全立足于以牛顿物理学为基本教义的科学观之上。而20世纪自然科学研究的三大成果，即爱因斯坦(A.Einstein)的“相对论”、海森堡(W.Haisenburg)的“量子力学”以及普里高津(I.Prigogine)“混沌理论”，使整个自然科学发生了库恩意义上的范式革命。以前人们视为“公理”的一些研究前提，如确定性、线性因果关系、规律等，现在已被广泛怀疑。自然科学范式革命，激励并启发我们要用新的视角、方法和框架来全面审视传统公共行政的研究成果。本文试运用混沌理论的观点来分析公共行政，目的是探讨混沌理论应用于公共行政的必要性和可能性。
一、混沌理论及其与公共行政的关联
混沌理论主要研究系统的非线性特征。该理论认为，系统可以分为线性系统和非线性系统。其中，线性系统的内部关系是严格呈比例的；非线性系统内部关系的呈现，则并非按照比例规则。而混沌，就“是非线性系统的普遍行为或通有运动机制”[1]。这种非线性特征要求我们在分析和研究事物时，警惕那种简单和直观的“如果——则是”式的线性思维模式，从大尺度的标准来看待复杂性、变迁性、偶然性和非周期性等客观事物的常态表现。
在理论界，“混沌”(chaos)一词最早由数学家李天岩(T.Y.Li)和约克(J.Yorke)提出[2]。1977年，比利时化学家普里高津因对混沌理论的杰出贡献而获得诺贝尔化学奖，他将混沌理论的影响扩及到整个社会科学的范围。当今，混沌理论“已被用于描述和解释各种自然和人为现象，如气候模式、股票价格、心律不齐和交通堵塞等”[3]。
上述影响，自然也波及到公共行政学。在近20年中，行政学界出现了一些用混沌理论的理念来处理公共行政问题的文献。1989年，美国的《公共行政评论》发表了基尔(Kiel)所写的文章“非均衡理论及其在公共行政中的应用”[4]，就如果将混沌理论运用于公共行政研究提出了很好的建议。但是，正如奥佛曼(Overman)所指出的，“早期的那些有关行政的混沌文献，其缺陷在于它们对非线性数学的简单而试验性的应用，和使用混沌概念之隐喻时的过度引申”[5]。确实，在一个传统的研究领域中引进一种全新的观念和方法并非轻而易举之事，远非简单地拷贝和对号入座就能完事。要将混沌理论真正引入公共行政学之中，必须首先审视混沌理论在公共行政中的适用性；或者说，混沌理论研究的混沌现象在公共行政之中是否存在？
要回答这个问题，首先必须明确公共行政学的研究对象。事实上，这个问题在公共行政当中一直没有得到很好的解决，本文在此也无意对之进行深入探讨。从学科发展的历史来看，公共行政学的研究定向一直与公共组织（尤其是政府组织）有关。无论是行政体制、机关管理，还是其政府的目标、“业务”，以及行政法律规范、政府的责任和角色、作用，都与公共组织密不可分，都以公共组织的管理为前提和核心[6]。因而，可以简单地说，公共行政学以公共组织为基本的研究对象。
接下来的问题是，公共组织是不是一个非线性系统？主流行政学对此的回答是截然否定的。主流行政学素来假定，公共组织是按线性系统的原理来设计、运行和控制的。具体地说，(1)在体制的设计上，公共组织的成立和权责分配以组织的目标为基础。而目标的确定又按照减法的原则，在先确定整个组织目标的基础上，通过层层分解的方式，将目标细化、具体化，落实到各个部门、岗位。(2)在运行的程序上，公共组织将整个运行过程分解为各个细小的环节和活动，每个部门、岗位只承担一个或两三个环节。整个组织的流程依靠各部门和岗位依时间顺序合作完成。(3)在管理控制上，主流行政学强调公共组织管理的目标在于维持组织秩序，或者说在于创造和维持各部门与岗位之间的明确而简洁的关系。统一指挥、权力链条、责任归属、连续性、稳定性和一致性等，都是公共管理的金科玉律。因而，在主流行政学那里，混沌理论是找不到立足之地的。
然而，现实中的公共组织并不象主流公共行政所假定的那样。公共行政的实践者通常发现：(1)公共行政组织并不是按照主流理论设计的那样具有加和性。部门目标的实现，并不意味着整个组织目标会自动实现。相反，组织整体目标通常会由于各个部门和岗位对自己目标的强调甚至推崇而被忽视，从而发生组织“目标错位”。(2)无论怎样努力，政府组织和部门之间的职能和权限范围都不能完全划分清楚，权责交叉、重复、冲突、空白的现象长期存在。(3)组织的资源输入和产出并不是正相关；相反，人员过多、权力过大只会带来组织的低效。而且，无论怎样努力，都不能消除公共组织的X无效率现象。(4)用人惟庸的机制和组织离心力使得公共行政的管理效率递减成为一个基本的现象[7]。(5)虽然可运用各种手段（如分工，专业化，标准化，制度化，计划等）来消除公共行政的不确定性，但是依然不能控制公共行政的产出。组织内外的任何细小的偶然的变化，都可能使得整个组织的工作转向不可预料的方向，产生不可控制的结果。“计划跟不上变化”，行政工作常处于被动状态。(6)常任制与常设制、法律控制、程序化并不能阻止公共组织的发展与变迁；即使成功地做到这一点，那么也会因为跟不上社会发展的需要而被谴责和抛弃。显然，与主流公共行政相比较，公共组织的实际更加符合混沌理论的假设。这使得混沌理论在公共行政中的应用成为可能。
二、混沌理论视角下的公共行政
将混沌理论运用于公共行政，我们会发现，平时非常熟悉的公共行政，在混沌理论的透视下，出现了一些非常新鲜的面貌。对此，美国学者摩根(Gareth Morgan)曾运用比喻的方式作了描述。摩根根据组织理论的发展，得出了组织的八个比喻形象，其中与混沌有关的有三个[8]：
流动式组织。这种组织比喻将组织本身视为一个生态系统，其内部各个子系统、因素之间存在着复杂的有关（非线性）联系。组织内部任何一个子系统、因素的变化，都会引起其他子系统和因素的反应，从而使组织产生质变，演化成一个新的组织。因而，组织是自组织的。它无时不在变动当中，并不会由于外在的控制而长期保持某一个状态。
全国象组织(holographic organization)。有时又被称为大脑式组织，或译为全息组织。它来源于美国心理学家卡尔·拉斯利做过的有趣实验。卡尔·拉斯利发现，即使将小白鼠90%的大脑皮质切除，也不会影响它们在迷宫中寻找出路的能力。这个结果表明，生物组织各个部门之间并非严格按照功能分工的原则进行组织的，功能重叠是有机组织的根本组织原则。这种组织比机械组织具有更强的自我调节能力和信息处理能力。作为生态系统的公共组织，也应抛弃原有的分工、专业化的原则，按照大脑组织的模式来重新设计。
裂变式组织(schismatic organization)。该比喻是指在组织变迁过程中出现的组分之间的对立和矛盾所引发的组分自主化倾向。公共组织的组分之间既有合作又有竞争。在组织系统的稳定期间，这种竞争不断试图打乱组织的既有秩序，将组织引向不稳定状态。而当外界的负熵值小于组织的熵值，或组分之间的竞争得到强大的正反馈时，组分就会从原来的组织中分裂出来，形成新的组织系统。因而，稳定与秩序只是组织的一种暂时状态，不稳定和分裂才是组织的常态。
上述比喻，不仅有助于我们更加深入地理解公共组织的真实面貌，也为公共组织的设计和管理提供了基本思路。具体地说，主要是要树立以下观念：
（一）重视公共行政的过程。混沌理论表明，公共组织是在不断演化的。公共组织演化的起始条件、偶然事件、演化系统和过程将导致独特的演化结果。传统公共行政的那种将公共组织的结构合理化作为公共行政问题的“最佳解决方案”的做法，那种试图通过制度化、分工、专业化、程序和层级控制来消除公共行政中的不确定性的努力，其结果只能是徒劳无功，甚至带来负面影响。因而，公共行政应该将注意力集中在过程上，而不是结构上。诚如拉茨罗所言，“演化的范式揭示，首要的不是去询问‘事情究竟是什么’（这是古典范式的做法），而是要去探讨‘事情（或人，事件）是如何变成现在的样子’”[9]。这要求公共行政的实践者充分了解本组织的历史，分析本组织演化的独特初始条件和过程，探讨并预测未来变化的独特性质，以在公共行政的变迁中去满足公民和社会的需求。
（二）重现公共行政的不平衡性。传统的公共行政（尤其是行为学派）认为公共行政就像牛顿物理学视野中的自然一样，具有正态分布的规律。因而，目前的公共行政，尤其强调统计分析的重要性（统计学是西方公共行政及相关学科的必修课程）。显然，这种观点与混沌理论的非线性观大相径庭。从现实来看，行政人员的行为更像混沌理论所认为的那样既不呈正态分布，也不具有统计规律性。公共行政的实践者也很少注意学者们的统计数据，更不会刻意迎合学者们从数据中发现的“规律”。不平衡性是公共组织的典型特征，也是公共行政发展的关键因素。正是有了不平衡性，才有可能使公共组织及其人员打破既有的结构、程序和思维倾向，在处理偶然事件中创造新的反应模式，推动公共组织的变革与发展。
（三）创造复杂性。复杂性是公共组织的固有特征，也是其成长源泉。传统公共行政的一个倾向是将公共组织尽量简单化和明确化。公共组织的非线性观告诉我们，这不仅不可能，而且会产生负面的结果。而要增加复杂性，就必须放松规制，公开政务，加强行政决策的民主性，允许和鼓励更多的民众和一线行政人员参与行政决策。
（四）重视组织的学习能力。学习型组织是当今公共行政学界的时髦话题，而混沌理论的演化观、不平衡观和复杂性观正是学习型组织的理论基础。当然，传统的公共行政也注意到学习的重要性。所不同的是，它所重视的是既有的经验和知识储备，以维持现有的组织形态；而混沌理论强调的是组织和个人学习能力的开发，以加强对变动组织和环境的适应性。
三、一站式服务：混沌理论在公共行政中的运用实例
混沌理论在公共行政中的应用不仅仅是演绎的产物，当前各国公共行政改革中出现的许多创新举措（如放松规制、行政民主化、组织弹性化、学习性组织等），都可从混沌理论那里找到依据。为探讨混沌行政理论的适用性，这里特别介绍一个混沌理论在公共行政中应用的典型例子——英国的一站式服务。
所谓“一站式”(one-shop station)服务，就是让公民在政府机关办理有关事务时，只要在一个机关或窗口交件，就能完成所有的程序，获得所需的全部服务，毋需奔走于众多的机关或窗口之间。凡是去政府办事的人恐怕都有这样的感受：一件事情不仅要得到多个政府部门的批准，而且要按严格程序完成许多审批环节，时间大量浪费在交通和排队上面。而一站式服务可以省却这些麻烦，不仅极大地方便了群众，而且有利于政府树立良好的形象。因而，自撒切尔夫人上台后，英国就竭力推行行政改革，在行政机关实行一站式服务。
但是，要真正地推广一站式服务，却并不容易。首要的问题是，目前的政府组织是按照分权、分工和分层的原则建立起来的；而一站式服务要求我们打破这些原则，使每一个机关或窗口都能独立完成一项完整的服务。打个比方说，以前的政府机关像一条生产流水线，必须分别完成若干依严格的先后次序排列的环节，才能得到最终产品；而一站式服务则要求政府机关像球队一样组织，各球员虽有大致的分工，但决不能拘泥于固定的位置，而是根据球场的变化，随机应变，必要时承担带球、突破、传球、掩护、接球、进攻得分等整个球队的全部功能。显然，传统行政组织是按照线性的组织观来设计的，而一站式服务则要求我们抛弃这种方式，寻求政府组织设计的新的理论基础。这个新的理论基础，我们可以在混沌理论中寻找。
读者们不难发现，一站式服务所要求的政府组织模式，实际上就是前面论及的全图象组织。接下来的问题是，应该如何设计全图象式的政府组织？对此，前面提及的美国管理学家摩根已经作了卓有成效的研究。现将其主要观点介绍如下[10]：
摩根指出，全图象组织主要有三个特征：一是全息性。组织的各个部分拥有整个组织的全部信息，可以利用部分再造整个组织；二是信息的分权化和分散化；三是功能的全方位性。虽然各个组成部分存在着高度分工，但每个部分又都拥有其他部分乃至整个组织的功能，“形成既专化又普化的特征”[11]。而要设计全图象式组织，应遵循五项原则：
一是将整体移植入所有部分。具体方法包括：利用组织文化的作用，将整个组织的愿望(vision)、价值与目标内化于每一位成员；利用电子化技术，建立全方位的信息网络系统，达成组织成员的信息共享；通过自组织的自我复制的方式，由下而上建立弹性的组织结构，保持组织单元功能的完整性；以任务为中心，建立自我管理的工作团队等等。
二是保持组分的功能重叠。功能重叠并不是在原有的职能部门之外再建立一套承担相同职能的后备组织，以应付偶然和意外；而是让每个部门在改造自己的职能外，额外承担一些职能（即“工作丰富化”），以适应变化与危机。
三是在组织内部保持必要的多样性。要运用多元化的标准设计和运行组织机构，保持组织应付复杂需求的能力。
四是建立原则性的规范。规范是维持组织的必要工具。但规范制定得过于严格和细化，就会束缚员工的手脚，使其失去应变的能力。因而，全图象组织要求规范保持在原则性的层次，给各部门和人员留下足够的创造空间。
五是学习如何学习。即强化组织和人员的学习能力。
摩根相信，按照上述原则和方法建立起来的组织，就一定能够完成多方面职责。英国的行政改革实践也证明了这一点。
四、结语
综上所述，不难看出，将混沌理论应用于公共行政当中，不仅是可能的，而且是必要的。它不仅为我们更加全面深入地了解公共行政提供了一种有益的分析框架，也为我们界定公共行政的真问题、寻求有效的解决方案提供了可参考的途径。混沌理论在公共行政学中将大有可为。当然，在传统行政观念于研究者和实践者头脑中依然根深蒂固而混沌行政理论又无突出研究成果的情况下，混沌理论想在公共行政学当中完全立足尚需时日。就此意义上讲，学者们的努力就很有必要了。