困惑与问题：党代会常任制试点为何难以实现新突破——对雅安市县级党代会常任制试点的调研与思考，本文主要内容关键词为：党代会论文,雅安市论文,试点论文,新突破论文,县级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四川省雅安市所属的7县1区中的雨城区和荥经县，从党的十六大之后被列为县级党代会常任制试点，党的十七大之后又增加了天全县进行试点，因此全市试点总数3个县(区)，试点总体时间已有7年多了。雅安市试点成效主要表现在县级党代表直选、实行代表结构制、党代表任期制以及制定党代会相关制度等方面，得到了中组部领导的肯定。按照党的十七大提出“选择一些县(市、区)试行党代会常任制”的要求，雅安党代会常任制试点继续在进行。但是，随着试点时间的推移和工作的进展，大家感觉到试点地方当初的那种参与热情和改革的勇气逐步减弱，广大党员群众对常任制的兴趣逐渐下降，社会关注的程度也有所淡化，将试点进一步推向深入和体制上进行实质性突破的难度越来越大。试点处于整体推进缓慢状态，有的地方出现停滞不前或进退两难的局面，有的人对常任制试点的前景表示担忧，这样直接影响了试点工作的积极性。为此，课题组就当前试点地方在探索实践和具体操作中面临的困惑和问题以及根源进行了实地专题调查分析，并提出一些对策思考。
一、困惑与问题
第一，存在政治“风险”压力和畏难情绪。党代会常任制的内在指向是重建党内的权力秩序或者党内权力的再分配，其影响触及社会的方方面面，可以说是“牵一发而动全身”。这种“重建”、“再分配”过程中的风险，敢冒吗？能冒吗？这是一种自下而上的改革，再加上缺乏权威性的理论支持和实质性的制度供给，虽然十七大重申了“选择一些县(市、区)试行党代会常任制”，但性质决定了它还是一种试验，面临成功与失败两种命运，若失败怎么办？这种试验又是在高度敏感的政治领域进行，实践中稍微把握不稳，就有可能陷入“无法可依”的尴尬局面。由于存在政治“风险”压力，人们主观上仍然处于“小心求证”心态。有的党代表认为：原来的党内领导格局和组织体系是党的历史形成的产物，它完全能够适应当前发展的需要，没有必要进行常任制，以免影响党的集中和统一；党代会常任制试点已经触及到政治体制改革的“底线”；我们毕竟还处在社会主义初级阶段，国情决定党情，许多基层党员的民主理念都是空白，难以推进试点等等。部分党员干部也毫不讳言，当初自发参与改革的动因就是为了克服官场“潜规则”的弊端，解决多年来难以解决的陋习，但试点进行一段时间后，发现自己面临“作茧自缚”的局面；个别领导干部甚至认为推动试点对党和人民有利，但个人需要付出的代价很大，与个人升迁关系不大；有的领导干部习惯了传统的权力运作模式，自然对此也心怀芥蒂；有的领导干部已经从“铁杆”的支持者、组织者向旁观者、评论者转化。
第二，制度安排及其功能定位上存在差异。在试点中，省、市组织部门坚持把握宏观政治原则，使试点县(区)有较大的自主发展空间，但在现实中，各地明显存在对这项制度安排及其功能定位上的差异。有的地方制度安排定位较为清晰，站在新时期加强党的执政能力和党内民主建设的高度，将其纳入党的制度建设的根本性任务，从完善地方党代会制度出发，把发扬党内民主与政治体制改革相结合，注重整体推进；有的地方则侧重发挥党代表联系党员群众的作用，注重广泛征集意见和建议的功能，将其定位于党委的“耳目”与“参谋”；有的地方注重党代表日常履职行权，而对最重要、最关键的党代会年会制度及其功能定位不重视，走过场和形式主义的现象比较普遍；有的地方把党的作风建设等同于常任制；有的地方找不到感觉或找不准常任制的功效，逐渐失去了试点的热情。从总体上看，试点仍然回旋在现有体制框架范围内的小心探索，精力集中在党内民主制度中的一些枝节的制度完善，回避了党内根深蒂固、影响党内民主进程的党内权力过分集中的制度改革和突破。
第三，制度之间的矛盾冲突明显。党代会常任制的思想基石是党员的主体权利，体现党员(党代表)的地位和作用，强调代表大会是最高领导机关，这同我们长期施行的组织本位法则存在明显冲突，能解决这种冲突吗？传统机制的基石是组织本位，强调的是组织意图，突出的是常委会的中心地位。两种思维的冲突导致实践中制度的矛盾，甚至出现权力的博弈，很难接轨。现行的制度并没有围绕党代会这个最高领导机关制度来设计运行，这就使得试点中，对党代会的重视程度、制度安排、领导机制乃至操作程序和党代会发挥作用等都存在着不同程度的制约。比如对干部的提拔使用方面，选举党内领导班子并向国家机构推荐重要干部，是《党章》和法律赋予党代会的权利，但《党章》第十三条又明确规定，在党代会闭会期间，“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”；现行干部管理体制也是上一级党组织管理下一级干部，这就使得试点地方的干部任免不一定经过党代会的程序，党的最高领导机关和监督机关在使用和监督干部方面出现形同虚设的问题。同时，党代表直接选举与上级党的全委会票决干部也存在冲突。试点地方都制定了《县(区)党代表大会常任制工作试行办法》，规定县(市、区)“两委”委员一般应为党代表。如果不能当选党代表，也就失去了当选“两委”委员的资格。党代表拥有选举、增补和罢免“两委”委员的权利。但按干部管理权限，县(区)委常委是市管干部，党委书记更是省市共管的干部，本级党代会和党代表没有办法真正行使权利。有的试点地方的县(区)委书记已换多任，从来没有经过党代会，使得常任的党代会和党代表“很没面子”。
第四，制度设计中存在缺陷。据调查，雨城区接连出台了“1+8”制度体系，荥经县也形成了“一纲三版”格局，出台相关制度文件已超过20个，但制度设计仍然存在缺陷，其中最大缺陷就是党代表大会制度的缺陷。因为它是一项最重要、最关键的制度，党代表必须通过这个平台实现党代会的最大好处，发挥最高领导机关和最高监督机关的作用。在调查中发现，现在，每年的年会只仅仅解决了“一次性代表资格”的问题，会议的过程仍然是把每年的党委会工作报告讨论、审议一下，最后都通过，仅此而已。制度规定了党代表会议期间的职权，至于参会期间讨论的积极程度和发言内容的深度，是不作任何要求的，会后的履职也是无法考量。因而有的党代表认为，“形式和程序变得复杂了，实质的内容和解决问题的方式却还没有根本性的变化”；有的形容党代表会议是“一年一次会，会上发点言，开会划个圈，会后就靠边”。
党代表大会制度设计上至少存在三方面的缺陷。一是怎么实现代表大会根本价值的问题，也就是“代表大会最大的好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”(《邓小平文选》第1卷，第233页)，而其中代表大会的主体(党代表)的地位、权力怎么样才能真正到位，这方面规定仍然模糊不清，经常采用的代表听取、审议、检查、表决等形式，是否就能够体现代表的权力？如何能够真正防止出现组织意志决定代表行为的现象？二是会议听取、审议、表决、通过的报告内容大多数是已经决策和实施的重大事项，只不过让代表们现在来认可而已，那么这个党内最高决策机关和监督机关的作用如何充分体现呢？三是目前制度规定了代表大会的最高领导机关地位，但这个最高领导机关只是一个会议性制度，没有类似于人大常委会那样的常设运行机构，而现有的党代会闭会期间的常设机关设置及作用含混，有关事务一般由党代表联络办公室负责，而党联办仅是挂靠在组织部门的一个科级服务机构，只能组织党代表在闭会期间起一些“信息员”、“宣传员”、“调研员”的作用，达不到组织代表“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”(《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第233页)的作用。
第五，党代表的质量问题。党代表是常任制的主体，党代表的质量直接关系到常任制的效果。常任制对党代表个人与集体提出了更高的要求，既要体现代表性，又要能够承担“常任”的重任。调查显示，认为党代表“素质高，能做好代表工作”和“素质较高，能适应工作需要”的占59.41％；认为本届党代表与往届党代表相比，“责任意识更强了、对党员的意见更认真反映了、作用更大了、工作比以前实在了”的占66.37％；有的代表形容自己的最大感受是“光荣、责任、迷茫”。当前普遍存在党代表的政治素质、文化水平和工作能力参差不齐的现象，真正了解和熟悉党内事务，尤其是具备一定党建理论基础的，更是少之又少。党代表提出的提案建议多数与人大、政协提案雷同，有较高水平和价值的提案不多。能够提出提案的，基本上是领导干部，一般党代表很少参与提案。有的党代表事前没有办法也不可能进行充分的、必要的准备，会上发言很难有质量保证。在党代表的名额比例方面，如雨城区159人中，科级以上领导干部代表108人，占68％；生产工作一线党员代表51人，占32％；女党员代表41人，占25.7％；私营企业主和农村专业户党员代表共16人，占10％。党代表的主体成分是各级领导干部，其次是社会各界的党员先进分子。这样的结构表明，占党员数量最多的普通党员和基层党员干部代表比例低，很多与人大代表在身份、工作方式、目标任务上都有重叠。
二、对策思考
1.以改革和创新的精神，坚定试点信心。党代会常任制的最大好处，是使党代会成为最高领导机关和最高监督机关，实现党内权力民主化、科学化。通过党代会常任制这个平台，逐步改变不合时宜的、阻碍党内民主发展的体制和机制，以期实现“一项根本的改革”，“把党的民主生活提高到最高的水平”。虽然试点还存在许多问题，需要在实践中去探索和回答，但其根本是符合党内民主发展的内在要求的，应当坚定信念不动摇。
党代会常任制度的确只是党内制度的增量，没有减少制度的原量，但由于制度结构的调整引起机制的改变，在党内权力关系的天平上，普通党员和基层党员及党代表的分量加重了，有些领导机关和领导干部的权力缩减了或受到限制了，以至利益受损者感觉“已经触及到政治体制改革的底线”。其实，政治体制改革的底线不是领导机关和领导干部权力的大小，而是保证执政党采取的执政方式能够提高执政能力，能够坚持和改善党的领导，稳定党的执政地位。为了实现这样的目的，什么样的体制、机制好，就应该照什么样体制、机制改。常任制比非常任制好，我们何乐而不为呢？至于“违章违规”之说，党代会常任制尚未正式写入《党章》，试点阶段一些做法存在与《党章》具体规定不一致，应属正常，如果拘泥于条文而不与时俱进，党的生机和活力也就停止了。遵守贯彻维护《党章》，重在精神。因此，应坚持从党情出发，充分考量我国的政治现实环境，在有序和法治的轨道上，进一步解放思想，勇于探索，以改革和创新的精神推进党代会常任制试点。
2.不断探索党代会常任制实现形式。党代会常任制既是一种党内民主政治制度，也是一种党内民主政治过程。从环节上看，有两点最重要：第一个是民主选举，第二个是决策与监督。从雅安市试点情况看，我们通常所说的“四个民主”即选举民主、决策民主、管理民主和监督民主中，雅安在选举民主方面突破要多一些，影响要大一些，而在管理民主和监督民主方面的步伐就慢一些，创新就弱一些。在选举党代表上办法多一些，工作细一些，而在党代会闭会期间发挥作用的途径和方式上少一些，工作粗一些，代表年会的效能发挥差一些。和省外试点相比，雅安在协商民主、谈判民主方面也量小质弱，给人耳目一新的案例不多。为此，试点地方应在加强相互借鉴的同时，积极探索新的实现方式，使党代会常任制的效果充分显现出来。
3.在制度创新上下功夫。一是理顺党代会、人代会和政协会的功能界限、互动程序和工作方式。应明确党代会有别于人代会的形式和内容，党委会工作报告有别于政府工作报告，避免两个报告内容的交叉和重复。党委会工作报告重点应放在党内民主建设、党风廉政建设、党的自身建设(包括学习、思想、队伍、纪律方面建设)。每年讨论和审议的重点内容应有所不同，比如一年解决一个中心议题，甚至可以用两三年时间来解决这一问题，直到解决好为止。二是严格执行常任制制度，比如上级党组织对实行常任制的下级党组织的人事任免等重大事项，本级党委职能部门主要负责人的履职情况等，应以法定的形式交由党代会讨论通过，以体现党代会作为最高决策机关和最高监督机关的权威。三是明确规定党代表的提名权、监督权、质询权、罢免权等的具体内容和对象，改变代表们就事论事，很难对具体的人(书记、常委、党委工作部门负责人)提出公开批评及罢免意见的情况。监督方面，不仅仅对党代表的履职和党员领导干部的述职进行监督，还要重点监督党委及其各职能部门的具体工作情况，比如组织部的干部人事安排工作，纪委的反腐倡廉工作等。同时明确党的委员会就是党代会的常设机构，是党代会闭会期间行使职权的组织载体。
4.建立党代会常任制试点的考核评价机制与激励机制。常任制试点能否坚持深入探索并有所突破，建立起好的考核评价与激励机制很重要。在考核评价县(区)委的经济社会发展指标时，有必要把常任制试点进展的指标纳入进来，明确要求试点地方在加快经济社会发展的同时，常任制工作也要不断创新。加大对试点工作的支持、保护与鼓励力度，充分调动积极性，让试点组织者、参与者不吃亏，克服试点地方与非试点地方一个样，试点地方领导对试点工作重视与不重视一个样的现象。
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