公共行政的新思维——后现代公共行政理论的理论贡献，本文主要内容关键词为：新思维论文,理论论文,行政论文,后现代论文,贡献论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1005-460X(2006)03-0005-03
后现代公共行政理论是后工业时代公共管理理论的先锋派，其代表作是福克斯和米勒合著的《后现代公共行政——话语指向》。后现代公共行政理论采用后现代解构主义的方法对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面的解构，并在此基础上提出了自己的建立在真实、真诚、诚实和坦诚的对话基础上的话语理论。
一、后现代公共行政理论对传统公共行政理论的批判
(一)对传统公共行政所主张的实证研究方法的批判。传统公共行政理论认为，公共行政科学的研究和其他社会科学的研究一样，要依赖于实证主义的研究方法。由于实证主义方法论认为，社会科学能够利用自然科学领域所运用的实证方法来加以认识，社会生活的事实因素能够与价值因素分开，科学研究的重点应该是对事实因素的分析，而事实因素是可以被观察和测量的，因而科学研究的指标也应该是可以被观察和测量的。在后现代公共行政学者看来，这种对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非人格化的倾向。同时，仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观有最充分和最完备的认识。[1] (P38)也就是说，这种研究方法不可避免地将公共行政的研究范畴限制在了可以测度的行政效率等狭隘的范围内，而把民主、公正等价值因素排除在了公共行政的研究范畴之外。为了矫正这种研究方法的缺陷，后现代公共行政提出要用一种新的研究方法来代替实证主义的研究方法，这种新的方法就是知识获得的解释方法，这种方法“更加关注价值(而不只是关注事实)，更加关注主观的人类意义(而不是只关注客观的行为)，并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”。[1] (P38)因为，我们从“外部”观察人类行为所得到的东西要少于我们对人类行为意义的认识，在很多情况下，价值对于认识人类行为的意义要比事实更为重要。以这种解释方法为基础，“后现代公共行政理论家主张信奉‘对话’的理念，信奉公共问题通过对话要比通过‘客观’测量或理性分析更有可能解决的观念”。[2] 后现代公共行政理论这种对价值因素和话语权的关注，就自然地将民主、公正这些公共行政本身就应该蕴涵着的价值理念植入了公共行政的研究范围之内，而不再是单纯的效率追求。
(二)对传统公共行政所认为的绝对权威的挑战。后现代公共行政认为现代社会已经是一个多元化的社会，而这种多元化趋势在后现代社会中将更加明显，因此，指导人们行为的价值观也必将呈现出多元化的景象。在这样的社会里，绝对的权威(如政府的权威)和意识形态(如反映某一优势集团主要是政府意志的意识形态)，甚至政府所提供的标准化的公共服务都与这种多元化的要求相去甚远。传统公共行政模式所主张的那种“民主代表负责制的反馈循环民主模式”：即人民通过投票来选择最能代表他们意志的代表——代表制定并颁布代表人们意志的法律——具有专业知识的官僚高效地执行这些法律——政治代表对执行结果进行监督的政策模式，在后现代的多元化语境下是无法真正反映公民意愿的，因而也是无法发挥出其民主作用的。因为，这一循环模式蕴涵着的如下假定：[3] (P15-16)(1)民众对他们的需要和愿望了如指掌；(2)入阁的候选人(或政党)——政治野心家——提供各种可选择的能以特定方式获得满足的需要和愿望；(3)人民通过投票来选择看来最能满足他们的喜好的代表；(4)获胜的政治家联盟颁布反映人们意愿的法律；(5)较有觉悟的民众会对选举过程和结果加以关注，来判断哪些候选者可能获胜或是他们所需要的；(6)如果他们对结果满意，他们会投在任者的票，如果他们对结果不满意，他们会选择新的候选人来满足他们的愿望，在后现代公共学者看来都是绝对的和不真实的，“那种民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。程序民主理论——它开始于个人倾向，然后集中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估——缺少可信性。……声名狼藉的政治——行政二分法的政治方面并不能有机地服务于民主。那种试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为来实现民众主权的愿望因反馈循环的失调而被引入歧途。这对于基层的人们来说，也是非民主的”。[3] (P5)也就是说，后现代公共行政学者既不相信民选代表一定能满足公民的喜好，也不相信行政机关一定能严格执行民选代表的意图，更不相信官僚精英能制定出符合公民利益的公共政策，因此，公共事务的治理尤其是公共政策只能是在政府与公民的互动中，在公开、坦诚的基础上通过反复协商和对话而达成，而且真理和价值观在不同的时空中也会有不同的意义。不仅如此，后现代公共行政还对现代语境下的几乎所有科学的权威性提出了挑战，在他们看来“不仅一些过去看起来似乎有效的‘科学解释’而且以前被人民所持有的所有‘世界观’都已经表明具有致命的缺陷，这些缺陷多数都与下面这个事实有关：即这些解释是特定地点和特定时间的产物，它们只能够从那种基本上是独有的立场来看待世界”。[1] (P39)所以，根本不存在什么客观的、绝对中立的科学，所有的解释或科学都不过是特定形态下某种意识愿望的投射，这些所谓的真理和价值都是相对的，没有什么绝对主义的东西包括原有的环式民主模式和政府的权威。
(三)对传统公共行政独白式对话的批判。后现代公共行政认为传统公共行政理论中公共政策的达成，基本上是官僚们自说自话的过程，即使有公民的参与，这种参与也无法对公共政策发挥实质性影响。因为在传统的公共行政模式中，政府及其官僚垄断了话语霸权，他们用一些令人迷惑不解的符号取代它们源自的“现实”，并且构成社会所共享的唯一的文化，公民基本上被这种话语所支配，因而不可能提出与政府政策不一致的对抗性政策建议，即使有这种建议，也没有正常表达的渠道，因而也就进入不了政策的对话过程。后现代公共行政就把这种对话称为“独白式的对话”，而“当信息交流的主要方式是独白式的而不是公共的或对话的交流时，对抗性的紧张关系就消失了。这一辩证法的最初时刻是说话者/受听者的角色的转换或一分为二。接着，单向度的语言日益以无处不在的霸权方式存在，它一点不受直接反驳的可能性的钳制”。因为，在这种独白式的交流中，实际上根本没有对话，参与者也没有机会表达对抗性的紧张关系、没有机会进行口头争论以界定一个问题并决定怎么做，公共对话得以进行的符号系统已经成为自我指涉和副现象化了，这就不可避免地使公共对话的张力让位于单向度的独白，因此，公共政策和公共行政日益独断专行。很显然，在这种独白式的对话基础上产生的公共政策，只能是政府和官僚精英的政策偏好，而不是公民的政策偏好，同样，这种独白式的对话从根本上来说，也是和民主不相容的。这种政策对话所导致的是“一种伪政治，在那里，野心勃勃的政治家专于抽象的政治符号假象而非业绩”，[3] (P7)而公民则被这种假象和由这种假象所标榜的业绩而役使。
无论从上述后现代公共行政对传统公共管理模式的批评来看，还是从当今公共管理领域正在流行的各种理论及改革实践来看，毫无疑问，形成于西方现代化进程之中，建基于威尔逊的政治与行政二分和韦伯官僚制理论基础上的传统公共管理模式显然已经无法适应以碎片化、多元论和相对主义等为特征的后现代的语境需要。而作为传统公共管理模式的两种主要替代模式——宪政主义和社群主义又怎样呢？在后现代公共行政看来，制度主义“是将公共行政合法化的较为软弱无力的尝试，其策略包括承袭与传统的、进步论的公共行政有联系的官僚体制病理学”。[3] (P6)所以，宪政主义或制度主义实际上是在强化传统的政治与行政二分法，而这种方式显然已无法服务于后现代的管理。所谓的社群主义，虽然“通过直接与公民的接触而打破了环式民主的结构，公民参与、公民主义以及公共行政文化中类似倾向代表了取代传统治理模式的一个强有力的竞争者”，但“从当前的情况看来，社群主义的理想遥不可及，不具有可操作性”。[3] (P6)因此，这两种替代模式都无法带领公共行政走出理论的困境，后现代公共行政要想走出这种理论困境，就必须构建新的理论框架，而且这个理论框架还必须背负起双重历史使命：一是它能承受后现代的状况；二是它能提出与民主理想相一致的主张。而在后现代公共行政学者看来，他们提出的话语理论就是这两者的结合。
二、后现代公共行政的话语理论
后现代公共行政的话语理论是利用后现代的现象学、构成主义、结构理论以及能量场等概念建构的。在后现代公共行政学者看来，我们制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场，“能量场描述一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场/目前，并非指钟表或日历上的某个特殊时刻或时段。目前作为一种扩展的在场是在此情景中谋划未来的积淀性行为的集合。能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的”。[3] (P103)这个公共能量场中有足够的目标和意图，每个目标和意图就犹如一个太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来，燃烧产生的能量以波的形式向外传导，进而作为一个整体影响到整个领域，也影响到其他潜在的火焰点，社会对话和公共政策的形成就是在不同目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的，在这个政策形成过程中，没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。但由于话语的准入是免费的，任何人都有权进入政策对话的公共能量场，人们也无法剥夺那些想讲假话的人自由说话的权利，所以，为了保证对话不至于在众多相互作用的言说包括假话作用下陷入无政府主义状态而无法形成有意义的公共政策，后现代公共行政引入了哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论，对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出了严格的限定，以确保把那些违背基本的真实话语规则的人限制在对话之外。这个真实话语的规则是：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。而要使这些真实话语的规则得以实现，就必须确保每个对话参与者具有：(1)均等的机会来选择并实行言说行为……；(2)承担对话角色的有效均等机会……去提出话语并使之永恒化，去提出问题，制造问题，给出对陈述、说明、解释和判断赞成或反对的理由……；(3)相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令，去反对，允许或禁止等等。[4] 但后现代公共行政理论也认识到“在我们关于公共行政的替代性话语中，话语的修正不一定要导致共同同意的和谐”。[3] (P116)虽然话语的实现不一定必须达到和谐，必须是没有争议的、非主导的普遍同意，但也不能允许独自式的对话产生。为了防止对话陷入官僚制民主模式的独白性言说，作者又引入了汉娜·阿伦特的对抗性的紧张关系的观点，指出：在话语中，我们期望着意义之战，我们期望着争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声，也就是说，参与对话的双方是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。随后，后现代公共行政理论就在哈贝马斯和阿伦特理论的基础上，提出了其话语理论中保证话语正当性必须遵守的规则。即：
第一，真诚。真诚意味着言说者在公众集会上所作的声明是真诚的、热情的、诚实的和真实的。这是真实对话的基础，因为没有一个真诚的公众话语，就不要指望满足公共利益且为此付诸行动。
第二，切合情境的意向性。切合情境的意向性确保了话语是针对特定事件、特定语境下的行为。具有切合情境的意向性的言说者会考虑问题发生的语境，受到语境影响的人们的生活以及公众的利益等。
第三，自主参与。自主参与将使人们自愿去从事争论、去冒险、甚至犯错误。参与精神意味着密切注意那些影响特定政策讨论的事件，同时也意味着在充分尊重他人合理的观点的基础上，实实在在地努力跟上讨论的整个进展。要学会去听和善于听明白，也要学会言说。
第四，具有实质意义的贡献。这个条件使参与者免于容忍跑题者和傻瓜们。一个人对情境的接近，提供一个独特的观点、特殊的专业、普遍的知识、相关的生活经历，或者表达某人所代表的公民群体或阶级的兴趣；或者能够简明扼要的为一个新来的参与者概括争论至今的发展进程或勾勒争论下一步新的发展等，就是具有实质性意义的贡献。
在后现代公共行政学者看来，这种建立在话语正当性规则基础上的话语理论“在后现代状况下有望成为民主的实践模式”。[3] (P109)后现代公共行政理论提出了三种政策对话形式：少数人的对话、多数人的对话和一些人的对话。在这三种对话形式中，少数人的对话代表这样一种政治，即通常是精英理论家在评论，因而容易陷入独白式的操纵。这种对话除了有导致强权的可能性之外，还有可能导致一个更大的问题，即公众的冷漠，而长期的冷漠则可能会导致公众自愿把自己排除在讨论之外。而作为少数人对话的对立面，多数人的对话则容易导致表现主义的无政府状态，因为多数人的对话模式基本上是随机的用词和不确定的闲谈，并没有特定的情景来引导话语，没有意向性的对象，没有下一步该做什么这样的问题，因而多数人的对话不可能产生实质性的贡献，对对话者来说对话本身就是一种目的，公众意见很难一致。因此，只有一些人的对话才为民主话语提供了极强的可能性。因为，一些人的对话中的参与不是一时的讨论，而是持续了一段时间。虽然它限制了参与，因为从理论上来说，话语理论设想的是一个所有人的民主，但在实践中，“只有那些投身于公共事务的人会参与它。所有人，包括公共行政人员，只要接受了授权给他们的真实参与和代表的责任，就可以用他们的参与来加强民主”。[3] (P13)而这里的“一些人”显然就是“那些投身于公共事务的人”。
虽然后现代公共行政理论还刚刚提出不久，它也和一切后现代理论一样存在着语言上的晦涩难懂和企图解构一切的鲁莽和冲动，但它对公共行政理论发展的影响却是震撼性的。后现代公共行政理论的影响，在特里·库珀看来主要有三个方面：[5] 一是公共行政的政治性趋势明显，或者说，行政性政治不可避免；二是在双重角色(公民和公务员)中，行政官员对公民的效忠优先于对代理机构的效忠；三是随着绝对权威和统一价值的崩溃，政府应提供个性化的公共服务和公共产品，而且要综合考虑政府的供给成本和公民的参与成本及消费成本。这些影响与民主化浪潮日益高涨、多元化态势已经形成、公民参与意识也越来越高的后现代行政环境对公共行政的要求也是完全契合的。所以，著名行政学家古德塞尔在《后现代公共行政》这本书的序言中就提出“在公共行政管理领域的研究中，就目前来看，它代表了最高水平”、它“在提高公共行政的民主化和公共政策的质量方面迈出了积极的一步”。特别是它的话语理论，实际上就是后现代语境下的公共政策形成机制，这种建立在真正的、真诚的、广泛对话基础上的公共政策的形成机制，也将为我们思考我们正在进行的以民为本的服务型政府建设中，公民如何有效地参与公共政策的制定提供了借鉴意义。