新媒体推动公共服务供给转向合作治理模式研究——基于网络社区的形成和功能的分析，本文主要内容关键词为：公共服务论文,模式论文,功能论文,媒体论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1000-5455(2015)03-0117-05 一、新媒体应对公共服务合作治理模式面临的挑战 在公共服务供给的政府机制、市场机制和志愿机制都存在着利弊的情形下，奥斯特罗姆提出公私部门合作供给是众多的公共服务提供模式的最佳选择，这就是多中心的合作治理(Networked governance)模式。这是一种保持着公共机构价值的治理，它既能够负责任地提供公共服务，又能像营利企业那样具有竞争性和风险管理能力。①与政府单中心的科层制治理模式和市场化的自由契约式治理模式不同，合作治理在构成要素上是包含了多种组织类型、运用不同治理工具，以一种平等协同的机制运行的全新治理模式，其特征表现为三个方面。(1)治理主体的多元平等性。当今的公共管理实践证明，无论是政府组织，还是非营利组织和私人企业，都不是独自解决公共服务供给问题的万能钥匙。多元主体基于平等地位的协商就是最佳选择。根据合作治理理论，治理网络系统的主体是由政府、私人部门(包括非营利组织和营利性企业)，甚至公民个人构成的多元单位构成的。(2)治理工具的民主协商性。协商民主是网络治理的又一理论依据，既然合作中多元主体的地位是平等的，那么治理网络中的各主体，包括政府都应该放弃传统组织管理中的强制性工具，并进而采取民主协商的沟通方式。良好的沟通协商不仅能够整合建立网络中多方主体的共同价值和利益，而且能够做到各主体间的取长补短、资源互补，从而形成网络组织中各主体既相互配合又独立运作的良好关系。(3)治理机制的柔和性。与传统科层制治理的刚性不同，网络治理的主体多元平等性和协商民主方式都是建立在相应的信任机制、互动机制和调适机制上的。信任机制能够使网络中各主体化解分歧，建立合作共识；互动机制则能使网络各主体做到资源共享，实现网络治理目标；调适机制又增加了网络主体行动的灵活性，使网络治理能在变化的公共服务环境中得以不断改进。 以合作治理模式提供公共服务的有效性已得到理论研究的证实，但是这一理论的理想在实践中仍然面临着一些挑战，主要表现为以下几点。 第一，合作治理中各主体的合作伙伴关系面临挑战。合作治理构成要素的特征决定了网络中多元主体应构成平等协商的“公私合作伙伴关系(PPPs)”，但是政府在单中心治理模式中形成的权力运行惯性和先天的优势资源禀赋特征，决定了它仍然扮演着“元治理”的角色，在网络运行中经常自觉或不自觉地发挥着主导作用，这无疑会损害网络中主体的平等伙伴关系，直至影响网络治理工具和机制作用的发挥。 第二，非政府组织的网络治理主体地位和功能受到挤压。现实中，很多非政府组织的权能并不强大，加之受政府主导作用的影响，使其在现实社会中的聚合和行为能力有限，在公共服务合作治理中的实际主体地位和发挥的功能受到影响。 第三，合作治理的具体运行方式过于刚性。合作治理是在公共服务供给的民营化、市场化背景下进行的，其工具主要有合同外包、特许经营、补贴、凭证等等。受上述两个问题的影响，这些工具的过于刚性的运行方式，降低了合作治理应有的柔性机制，影响了公共服务效果，更可能将一些非政府部门排除在公共服务大门之外。 公共服务合作供给在现实中遇到挑战的原因，除了存在着各治理主体认识偏差的主观原因外，更多的是因为治理工具和机制的运行缺乏现实的客观条件，也就是说，合作治理需要在一个适当的平台上进行。合作治理本身是社会治理创新的模式，它也需要探索和尝试运用新的技术和手段。随着信息技术在现代社会的普及发展，以互联网为依托的新媒体能够为网络治理面临的实践困境带来转机。 第一，创建网络虚拟社区。随着WEB2.0时代的到来，互联网用户能够创造网络传播内容，这种特质导致所谓的“使用者生产”的状态。公共服务内容不仅由各种现实社会中生产者提供，而且能在互联网社区中被创造。因此，新媒体能将现实社会中具有公共服务功能的公众社区组织移植到互联网上，形成数量更多、规模更大的网络虚拟公共组织，即网络社区。 第二，构筑公共服务合作供给的沟通平台。新媒体是分众化的传播工具，其强化的互动性、传播特性，既能够为合作治理主体提供开放、平等的表现机会，更能为这些多元主体构筑打破时空限制的沟通、交流、合作平台，如公众和社会组织可以通过电子政务平台了解公共政策、办理政府许可事项等。而政府同样可以通过开放的网络社区了解民意、输出公共信息等公共服务内容。这就是新媒体平台上的公共服务合作生产模式。② 二、新媒体促使网络公共领域的形成和网络社区的公共服务优势 新媒体推动公共服务合作供给模式的首要表现就是促成公共领域的再次结构转型，形成包括网络社区在内的网络公共领域。这种网络社区在公共服务供给中具有独特的优势。 (一)公共领域的结构转型和基于新媒体的网络社区的形成 哈贝马斯所谓之公共领域是既在公共权力之外，也不受传统等级制度制约的一个公共讨论空间。它是由具有共同利益、自愿的、有一定规模的个体集成的公众构成，经过理性讨论，通过某个媒介或场所，表达着公众舆论。在公众、舆论和媒介这三大要素中，媒介是公共领域形成的基础和平台。随着媒介技术的发展，媒体也在公共领域的结构转型中扮演重要角色。 1.纸媒体引发公共领域的第一次结构转型：现代公共领域的形成 哈贝马斯认为，最典型的公共领域表现形式是十七八世纪法国社会的各种社交沙龙。沙龙原本具有文学批评功能，而后，“在法国大革命的冲击下，与本以文学和艺术批评为特征的公共领域渐趋政治化了”③。“它以公众舆论为媒介对国家和社会的需求加以调解。”④公共领域具有的特殊重要性在于它将经济市民变为国家公民，均衡了他们的利益，使他们的利益获得普遍有效性。这是公共⑤领域的第一次结构转型，即文学公共领域转变为政治公共领域，也标志着我们现在所说的公共领域的诞生。可见，早在资本主义社会早起，独立于国家公权力和市场力量之外，就存在一个自发的公共领域，对政府和社会公共事务产生影响，尽管这种影响随着国家力量在社会和经济生活中所占的份量不同而有所不同。这一时期，也是报纸、书籍等传统纸媒体传播兴起和产生重要影响的时期，纸媒体和有形的议事沙龙一起促成了现代公共领域的形成。 2.传统电子媒体引发公共领域的第二次结构转型：公共领域的独立性和公共价值丧失 哈贝马斯认为公共领域的第二次结构转型归因于大众传媒的发展壮大，纸质传媒使受众面扩大，并造就了专业的受众群体，而传统电子媒体的出现加速了这一趋势。在传统电子媒体时代，“随着商业化和交往网络的密集，随着资本的不断投入和宣传机构组织程度的提高，交往渠道增强了，进入公共交往的机会则面临着日趋加强的选择压力。……具有操纵力量的传媒剥夺了公众性原则的中立特征。大众传媒影响了公共领域的结构。同时又统领了公共领域”。自此，公共领域真正的公权力丧失，表面是上通过某种媒体议题来影响舆论和政治，但它的背后一定站着某个政治势力或经济集团，这意味着由传统电子媒体构建的公共领域失去了它的独立性和公共价值。这也使非政府组织和营利企业丧失了一个表达公共利益，影响公共政策的场所。 3.新媒体引发公共领域的再次转型：网络公共领域的形成和公共价值的回归 新媒体(New Media)一词出现于上世纪中期，随着数字技术、通信技术以及计算机技术的发展，以报纸、广播、电视为代表的传统媒体基于技术进步的推动，不断融合渗透，新媒体即是这种媒介融合下的产物。新媒体不仅具有传统媒体的一般传播特点和公共产品属性，而且具有新的传播特性：(1)高度数字化。互联网的出现对于传播媒体的发展有着划时代的影响⑥，其中数字化是新媒体最显著的特征，数字技术使得新媒体能够以多样形式和多种渠道实现传播目的，对人们的社会行为和生活方式产生更为深刻的影响。(2)分众化的传播方式。新媒体的分众化传播方式使受众可以选择性地接收信息，甚至能改变信息的内容和形式，极大地提高了受众的媒介接近权。因此，新媒体是能对大众同时提供个性化需求内容的媒体，是将信息传播者和接收者融汇成对等的交流者，而众多的交流者相互间又可以同时进行个性化交流的媒体。新媒体导致了公共服务消费者偏好的改变，受众可以根据自己的需要选择感兴趣或者对自己有益的信息。(3)强大的互动性。以Web2.0、3G、4G等为代表的新媒体技术，从根本上转变了受众的角色，受众不仅仅是信息的接收者，而且参与了信息的内容制作，实现了话语权的平民化，使网络平台的人际传播更具有平等性。在新媒体中，大众不仅享有很大的主控权，可以决定接收媒体信息和服务的时间和内容，而且还能够随时反馈他们的态度，他们可以通过发送手机短信、撰写播客日志、发起网络群聊等方式，在任何时候、任何地点，对任何人进行“大众传播”，突破传统媒体的话语权壁垒。 新媒体的诞生和发展不仅仅是传播史上的又一次伟大飞跃，其传播形式、传播内容、传播理念和传播效果在我们的社会生活中所产生的巨大影响，更是前所未有的。虽然哈贝马斯没有谈及新媒体形式的网络公共领域，但是如果分析当今网络虚拟社区特征的话，可以看到公共领域又一次发生了结构转型。在数字技术、通信技术以及互联网技术发展的推动下，报纸、广播、电视等传统媒体不断与网络新媒体相互融合，形成了新媒体蓬勃发展的势头，这些新媒体包括搜索引擎、网络报纸、博客、新闻网站、社交网站、网络社区、数字广播电视、手机报纸、手机电视、楼宇电视等。与传统媒体相比，新媒体能够满足受众接收和发布信息的及时性、时间选择性、主动性和个性化需求，以网络社区为代表的新媒体成为新型的公共领域，即网络公共领域形成的标志，公共利益重新找到表达的平台，这也意味着公共领域的公共价值回归了。 因此，在互联网时代，新媒体直接形成了虚拟的网络社区组织，为公共服务合作供给创造了新的机会。这种新的公共服务供给形式的典型性在于：公民发现他们共处一处，伴生于因特网中，成为某一种公共服务的现实和潜在的需求者和供给者。 (二)基于新媒体平台的网络社区公共服务优势 网络社区是基于新媒体平台建立起来的，在公共服务的合作治理中，借助新媒体强大的传播和沟通优势，网络社区比实在的社区组织的影响力更大。 1.网络社区的公共服务特征 网络社区(Network Community)也称虚拟社区，是一种以互联网技术为基础的新型网络媒体，是包括社交网站、论坛、贴吧、公告栏、群组讨论、个人空间，以及微信、微博等形式在内的网上交流空间。其基于新媒体传播的特点表现为：(1)网络社区容量大而广泛。理论上讲，互联网能够通达的地方就是某个网络社区的边界，只要具备上网条件和意愿，任何一个人都可以加入网络社区。(2)网络社区形成便捷。与实在的聚会相比，网络世界不受时空影响，且成本较低。(3)网络社区具有一定程度的匿名性和较高的意见真实性。相比实在场所的真实身份，匿名的网友较少有表达真实意见的顾虑，能够更好地维护个人立场和利益。(4)网络社区内的团体依赖性强。网络社区的维系是基于每一个个体形成的共同志趣和立场以及某种现实需要，因此能形成较强的内在依赖性。(5)网络社区受外界的干预影响小。受新媒体技术的影响，网络社区的运行自由度大，多种形式的公共空间很难被某一种外部力量控制住。 由此可见，网络社区不仅具有更强大的舆论传播优势，而且扭转了传统电子媒体时代公共领域被侵蚀的局面。因此，网络社区等虚拟网络组织完全符合哈贝马斯定义的政治公共领域的特征。它以相同志趣、政治观点和现实需要等因素为纽带，在可能素未谋面且远隔千万里的人们之间建立联系，形成平等互助，又能对社会和公共政策产生影响的公共领域，在这个意义上，网络社区本身就具有显著的公共产品属性和公共服务特征。 2.网络社区的公共服务优势 上述特征表明，网络社区能在很宽广的空间和很短的时间内，集聚大量的具有一定组织凝聚力的成员加入，不仅增加组织的权能，而且能够保持组织的相对独立性，这为网络社区参与公共服务的合作治理提供了条件由于社会情景的变迁和网络平台的不同，现代的网络公共领域对国家和社会事务产生的影响比“沙龙时代”要强大得多。 (1)网络社区比实在社区的范围大得多。它不受地域限制，也不需要交通工具就可以把遥远距离的人们聚集在一起；甚至“在全球层面，网络公共领域日趋重塑全球治理形态：主权国家治理走向全球治理，跨国治理组织不断出现”⑦。这意味着公共服务的范围和种类在网络社区被放大和增加了。 (2)网络社区的边界比实在社区模糊。在特定时空中，与议事沙龙相比，网络社区的参加者不固定并随时都有人进出，他们讨论的议题不需固定不变，特别是产生的影响力也会超越现实社区的界线，因而能够提供更有深度的公共服务产品。 (3)网络社区比实在社区的效率高。借助先进的传播和沟通平台，网络社区可以在短时间内集聚大量的信息和意见，并实时统计分析，效果可以做到“立竿见影”，同时提升了网络社区的公共服务质量。 三、基于新媒体的网络社区公共服务供给功能和实践 在合作治理的背景下，多元主体加入公共服务的生产已经成为现实需要。实践证明，互联网和信息技术进步带来的新媒体，不仅直接引发了网络社区这样的网络公共领域的形成，而且使它们发挥出更加强大的公共服务供给功能。新媒体不仅使网络社区集聚了强大的公民力量参与公共服务的生产，而且让政府开始运用网络社区建立起与公众和公共服务使用者之间良好的沟通关系，提高了公共服务生产的效率，提升了民众对政府的信任，进一步改善了合作治理中的公私合作伙伴关系。 (一)网络社区参与公共服务合作治理的决策 公共服务供给的合作治理模式是各参与公共服务的组织间的互动。如果把公共服务的供给视为一个公共政策过程的话，合作治理主要聚焦于政策周期的第一阶段，即决策。⑧在民主管理和目标管理的诉求下，公民和非政府组织参与决策是必然过程。公共服务网络治理的实现是平衡各方利益相关者诉求的过程⑨，在合作治理的决策阶段，需要吸纳公共服务使用者参与，与公众从深度和广度上沟通意见，提升公共决策的公共价值，尽可能达到令公共服务供需双方都满意的目标。 在新媒体环境下，具有共同志趣和利益诉求的公众通过建立网络社区来沟通信息、充分讨论，甚至达成行动共识。此外，公众和公共服务使用者在新媒体上参与公共服务决策的途径除了存在于自发的网络社区中外，还通过政府建立的网络平台参政议政。近些年在我国兴起的“网络问政”就是政府部门运用新媒体进行决策创新的成功事例。“网络问政是政府部门通过互联网与民众进行沟通交流，以体察民情、收集建议，为民主执政、科学执政提供有力支持。”⑩目前政府部门采用的网络问政的主要方式有在线对话、网上留言板、电子信箱、政务微博、电子政务平台、政府网上新闻发言人等，这些新媒体方式不仅能解决传统政府调查研究方式的覆盖面窄、程序繁复、缺乏及时反馈等问题，而且以其便捷、成本低、一定程度的匿名参与等优势调动了广大公众参政议政的热情和积极性。 (二)网络社区推动着“服务型社会管理”的创新 社会管理是政府部门和社会组织对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域、社会发展的各环节进行的管理，其目标是化解社会矛盾、规范社会行为、提供公共服务、促进社会自治。在社会管理创新的背景下，管理主体特别强调是由社会成员组成的专门机构组成，即合作共治，充分发挥政府、市场和社会各种组织的优势，形成社会管理协商共治的模式。“社会管理创新的重点是引导规范各种社会组织的发展，培育新时代公民；重构政府和社会的关系，利用既有组织资源，刺激集体行动的发生。”(11)实现社会管理创新的途径包括加强基层社区建设、建设公民社会、扩大民主参与、发展协商民主等。有学者提出“服务型社会管理”的概念，认为“社会管理创新的一个基本战略就是创新社会管理方式，寓管理于服务之中，构建与服务型政府相适应的社会管理体制机制。”(12) 网络社区即是创新社区管理和服务模式、完善社会组织和公众参与公共服务生产和社会管理、形成科学有效的公共利益表达和协调机制的有效手段和平台。首先，作为当今社会管理的主要主体之一，由社区网络等形式构成的新媒体发挥着信息处理、舆论引导、社会动员、利益协调等重要作用。如今人们不仅通过门户网站了解新闻动态，更从微信圈和网络论坛掌握最新的和个性化的信息。网络媒体按照新闻传播内容编排的显著性模式和优先性模式编辑其网页，起到了议程设置、引导舆论的作用，如“新浪微博首页为用户推送‘热门话题’榜单，以时间(‘24小时’‘一周’‘一月’)和话题类别(如全国热点、区域热点、明星人物、行业、公益、生活等)两个维度向用户推荐微博平台上的热议话题。”(13)其次，在引导舆论的同时，新媒体更能够以其强大的传播效力直接进行社会动员，如“微博公关”应对危机和网络评选行业优秀人士从两个方向对社会产生巨大影响。再次，化解各种社会矛盾是服务型社会管理的重要内容，新媒体能够凭借信息流通的快速和便捷，以及沟通交流的双向互通特征，快速反应社会矛盾的本质，疏通矛盾症结，以天涯社区、人人网为代表的网络社区就发挥着这样的作用。 (三)网络社区直接供给公共服务和产品 公共服务的类型和具体内容除了包含与社会经济发展相适应的基本公共服务外，还有一些具有一定共性的小众服务种类。公共服务的合作治理除了能够弥补政府供给的不足，还可以通过非政府组织和公众来满足各种特殊的公共服务需求。 在中国，社会公益和志愿活动的重要意义之一就是提供基本公共服务，而新媒体对推动公益志愿活动起到了积极作用。“新媒体既是公益活动开展的平台，又是公益理念传播的渠道，借助互联网等新媒体，越来越多的人通过活动参与和信息分享对公益有了新的认识，并身体力行。”(14)“免费午餐”是产生重大社会影响和效益的公益项目，它在运作中综合运用了微博、网络论坛等网络社区的宣示和动员作用，降低了公益团体本身和公众参与公益活动的门槛，通过与公众的深度互动赢得了项目的公信力。2011年曾经在几个月内募得公益款项1833万元，这些善款都被直接用于给贫困地区学校的学生提供免费的午餐。在一些国家，发达的市场经济和成熟的公民社会为非政府部门进入公共服务供给领域创造了社会经济条件，互联网和新媒体也成为公民自治的主要平台之一。在西方发达国家的一些城市，有由政府辅助、公民自发建立的事业服务网站，用人机构，志愿人士和失业者共同制定网站内发帖、回复等沟通交流规则，分享职场工作经验，发布就业信息；其服务质量也在网站注册人员的不断反馈中得以改善。(15) 公共服务供给的合作治理模式，除了强调破除政府单中心模式的传统，引进市场和社会力量参与，建立合作网络中的公私伙伴关系外，其更为重大的意义在于肯定了公民的社会自治。虽然它的运行遇到了一些瓶颈，但却是社会治理的发展方向和趋势。网络公共领域的形成和网络社区在公共服务供给中发挥的作用表明，新媒体在这种治理转型中应该也能够成为一种巨大的推动力量。 ①Albert Jacob Meijer.Networked Coproduction of Public Services in Virtual Communities:From a Covernment-Centric to a Community Approach to Public Service Support.Public Administration Review,July August.2011:598. ②Albert Jacob Meijer.Networked Coproduction of Public Services in Virtual Communities:From a Government-Centric to a Community Approach to Public Service Support.Public Administration Review,July August 2011:601. ③④⑤[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，第3，35.15页，曹卫东等译，学林出版社1999年版。 ⑥陈海：《新兴媒体语境下的内容监管政策与原则》，载《新闻大学》2013年第5期。 ⑦汪波：《中国网络监督与政府治理创新》，第93页，北京师范大学出版社2013年版。 ⑧⑨Albert Jacob Meijer.Networked Coproduction of Public Services in Virtual Communities:From a Government-Centric to a Community Approach to Public Service Support.Public Administration Review,July August 2011:600.600. ⑩黄河：《新媒体发展与社会管理》，第101页，中国传媒大学出版社2013年版 (11)(12)刘旺洪：《社会管理创新：概念界定总体思路和体系建构》，载《江海学刊》2011年第5期。 (13)(14)黄河：《新媒体发展与社会管理》，第46，203页，中国传媒大学出版社2013年版。 (15)Albert Jacob Meijer.Networked Coproduction of Public Services in Virtual Communities:From a Government-Centric to a Community Approach to Public Service Support,Public Administration Review，July August 2011:600.标签：公共领域论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 新媒体论文; 沟通管理论文; 信息发展论文; 社会网络论文; 政府治理论文; 社区功能论文; 功能分析论文;