简评冷战后美国对台湾政策的调整，本文主要内容关键词为：简评论文,台湾论文,美国论文,战后论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
台湾问题是中美关系中的核心问题，也是最敏感的问题。1995年6月后，中美关系跌落到两国建交以来的最低点，即是因美国政府准许李登辉到康奈尔大学“访问”引发的，究其根本原因则是冷战结束后，美国对华政策一度背离了6届总统所共同遵守的基本方针而失去重心、剧烈摇摆所造成的后果。这一摇摆的重要标志是1993年至1994年间克林顿政府进行的“台湾政策审议”。本文试就审议的背景及后果做简要的评析。
一
1991年底，前苏联骤然解体，使二战后形成的两大军事集团对峙的国际格局随之坍塌。世界各国都面对着一个它们必需重新认识、重新为自己定位，因而重新调整外交政策的崭新世界。美国前国务卿基辛格认为，对美国来说，“这个正在浮现的国际秩序的崭新之处在于，美国有史以来第一次既不能从这个世界上撤退，也不能控制它。”[①]正是由于这种进退维谷的境遇，美国外交政策的调整一时之间众说纷纭、杂乱无章。“有人主张美国减少它承担的国际义务，以便致力于解决国内问题。有人主张展开神圣斗争，把民主和市场经济体制带入那些仍然实行极权主义和计划经济的国家。有人提议建立世界新秩序，美国将在这种秩序中建立起遏制侵略、保护环境、维持全球繁荣的多边机构。还有人鼓吹制定新的重商主义战略，美国按照这一战略重新制定对外政策，以促进繁荣，确保美国经济的竞争力。”[②]在这种情况下，美国要对其对华政策立即做出理性的和周全的调整显然是十分困难的。加之，在这历史性的变化时期，1992年底美国政府更迭，民主党在睽违白宫12年后重新当政，克林顿政府一时缺乏外交巨擘人才，这就增加了对华政策调整的难度。在政府内部，一段时间内，对华政策可以说是政出多门。国务院的政策主控能力因为政府内外对外交政策的激烈争论和国务卿克里斯托弗低姿态的领导作风而减弱。除国家安全委员会有着不容争议的发言权之外，商业部也因克林顿总统曾把“经济安全”列为外交政策优先目标而发挥了过去少有的作用。已故的前商业部长布朗和他的副部长加顿（现任耶鲁大学管理学院院长）提出了把包括中国在内的10大“新兴市场”作为优先开展“经济外交”的国家和地区。他们在促使克林顿政府把对华最惠国待遇和所谓的中国“人权”状况脱钩的政策改变上起了重要作用。加顿曾在《纽约时报》上著文指出：“美国和中国将是未来几个世代中的两个全球性巨人。把美中贸易置于我们全球利益的中心，将使我们比我们一百年前的先辈更好地为下一个世纪做好准备。”贸易代表办公室，也因中美贸易逆差、“知识产权”等问题，以及贸易代表坎特和克林顿有着密切的私人关系而在对华政策上增加了参与的力度。在华盛顿，一时曾有对华政策主导权从国务院转移到经济部门之说。
这一时期美国对华政策的混乱与争论，特别是在对待台湾问题上，更突出地表现在政府和国会的对立和分歧上。美国学者哈里·哈丁认为，美中关系是40年代末和50年代共和党和民主党争论最多的问题之一，但后来为了同北京建立一种比较合作的关系，两党的意见逐渐取得了一致。1972年尼克松首次访华，表明共和党愿意放弃过去的反华政策，转而和北京缓和关系。同样，里根总统1982年就美国向台湾出售武器问题发表的公报表明共和党人终于同意减少美国与台北的关系。他随后于1984年对中国的访问表明，就连一个保守的共和党人也被说服，支持同中国建立一种稳定而广泛的关系[③]。但这种两党一致，在1989年北京发生政治风波和前苏联解体之后，受到了严重的影响。“政府和具有影响力的国会看法，在何谓适当的美国对台政策上，存在着重大的分歧。这些分歧阻碍了有效地执行国家的政策，并使它处于持续的不稳定和不连续状态。”[④]安德鲁·内森和罗伯特·罗斯在他们的新著《长城与空城》中进一步指出，美国国会之所以热衷于介入对华政策，实际上包含着某些利益集团意欲使对华政策“泛政治化”的图谋。“确实，中国看来比任何其他国家都更吸引美国利益集团的注意力。”这些集团包括了形形色色的“人权”组织、顽固的反共组织、企业和工会中的保护主义派别、环境保护组织、反核游说集团等等，不一而足。一些国会议员提出的法案或向白宫施加压力则“是为了使（政府）采取迎合他们各自选区利益的对华政策……近年来，国会中批评对华政策的阵容包括了从共和党右翼的赫尔姆斯，到共和党温和派的众议员吉尔曼，到像众议员兰托斯和参议员爱德华·肯尼迪这样的民主党人权自由派。加利福尼亚的民主党众议员佩洛西看到，在一些人权问题上，她可以附和她的某些华裔选民，民主党的参议员佩尔和前众议员索拉兹因为维护台湾的利益而得到台湾裔的选民支持。共和党的参议员克兰斯顿倡导西藏利益是因为受到好莱坞娱乐圈的支持。这些议员通过采取批评中国的立场，既可显示他们处理国际问题的能力，又可在几乎不付选票代价的情况下，支持咄咄逼人的反共外交政策。”[⑤]美国国会和利益集团这种运作弊端，是美国政治中争论不休的问题，但它们已是美国政治制度中固有的部分。一些学者甚至认为：“利益集团不是政治体系中被取缔的集团。重要的是不仅承认它们所造成的问题，而且要承认它们的贡献。”[⑥]
美国对华政策被泛政治化还表现在中国问题成了共和、民主两党以及两党内派系用来进行相互倾轧的替罪羊。今年4月初，《国际先驱论坛报》刊登的一篇文章指出：“对华政策再次像50年代那样成为美国国内激烈辩论的问题，结果很可能是有害的。这次不仅是右翼和左翼之间的意识形态的分歧……双方内部都有分歧。左翼的一些人和右翼的一些人结成了少见的联盟，前者要求把人权作为确定如何与中国打交道的因素，伴以各种经济和政治制裁；后者把中国视为经济、政治和军事威胁。”[⑦]《商业日报》的一篇文章更进一步指出：“共和党右翼中的一些人曾设法阻止（众议长）金里奇访问中国并极力诽谤（副总统）戈尔。他们力图在民主党人和共和党人之间划上一条界限：民主党人同中国人打交道，共和党人则不同中国打交道。与此同时，民主党左翼中的一些人也有他们自己所中意的向戈尔挑战的候选人。他们竭力用‘对中国太软’的指责来诋毁这位副总统。这两派的目的都是要给1998年的国会竞选以及其后两年的总统选举造成一些争论。”[⑧]美国参议院目前就莫须有的“中共政治献金案”所举行的听证会，更是共和党右翼某些人项庄舞剑，意在诋毁民主党，只是他们选错了题目，手法也颇为拙劣而已。这场围绕对华政策进行的党对党、派对派的钩心斗角，经媒体的曝光和炒作，使人们回想起40年代末在美国发生的那场“谁失去了中国”的辩论和50年代麦卡锡主义时期对在中国问题上持客观、正直立场人士的迫害。“那时的情形与当前辩论的状况有惊人的相似之处。”[⑨]
美国国会在中国问题上受到偏狭选区利益的驱动，以及利益、党派集团把对华政策“泛政治化”的结果，为台湾院外集团的游说活动提供了翻云覆雨的机会。据美国报刊披露，台湾不惜花费重金游说国会议员和各种利益集团。估计有20余亿美元的“国民党党营资产”是进行这种活动的重要资金来源。1991年仅在美国司法部登记为台湾游说的公关公司就有51家，代理费用达510万美元。近年来因游说活动而引起各方注意的“台湾综合研究院”，为促成李登辉访问美国，在3年的时间内共付给美国“卡西迪”公关公司450万美元游说费。“康奈尔大学在接受两笔台湾捐款后，邀请李先生访问。然后台湾成功地使美国国会要求白宫发出签证。”[⑩]“台湾还雇佣许多其他说客，并懂得利用合法手段讨得国会有影响议员的欢心。例如1993年，台湾为一个基金会捐款25万美元。该基金会支持建造宣传北卡罗来纳州共和党人、参院外委会主席杰西·赫尔姆斯生平的博物馆。”(11)1996年头9个月，美国有20名国会议员和124名议员助手应邀到台湾作“免费之旅”，台湾为此花费了50多万美元。台湾的游说活动加剧了政府和国会在台湾问题上的分歧和矛盾。《纽约时报》在今年4月14日发表的一篇题为“台湾因素”的社论中指出：“1995年至1996年间美中关系危机，明显地与台湾有关。”“那些为李登辉获取签证而努力者知道，他们的成果会妨害美国和中国的关系。”社论还提出“要遏制台湾的外交冒险主义”。
美国围绕台湾问题所进行的对华政策大辩论，也可以从代表不同政治倾向的学者们的论述中看出清晰的脉络。主张提高或加强与台湾关系的，主要提出下列三方面“论据”：
（一）中国在美国全球战略中的地位改变。89年北京的政治风波和冷战的结束，使自72年尼克松访华以来，美国对华政策的两大支柱不复存在。其一，“为阻止苏联在亚洲和其他地区扩张而结成心照不宣的联盟，先由于苏联在戈尔巴乔夫领导下改变对外政策而遭到破坏，后来又由于东欧共产主义的垮台及随之而来的苏联解体而被彻底摧毁”。其二，“美国参与中国的经济发展与政治改革也由于两国在双边贸易和投资问题上发生争执而受到削弱，由于中国在‘人权’和武器销售方面的记录而进一步受到削弱，随后又由于1989年的‘天安门危机’而遭到彻底破坏”(12)。这种看法，在相当一段时间内是美国政治和学术界具有代表性的看法，今天仍有人乐论此而不疲。就是说，冷战时期的中、美、苏“大三角”关系不复存在，中国在美国全球战略中易位。而89年北京的政治风波又使美国通过“参与中国的经济发展和政治改革”而“和平演变”中国的战略落空。于是，“美国人对中国的看法从一贯正确变为一贯错误，”(13)庶几“遏制中国”论一时甚嚣尘上。为此而献策者中，有的提出打“台湾牌”：“作为反对好战的苏联共产主义敌人筹码的‘中国牌’不再需要了……现在是拿出一张新牌来打的时候了，一张新的中国牌，‘另一个中国牌’——‘自由中国牌’。”(14)有的鼓吹武装台湾：“美国继续给予台湾防卫手段是非常重要的，因为这是（台湾）海峡的稳定平衡器。”(15)有的则毫不掩饰地要重新掌控“不沉的航空母舰”：“台湾对美国具有长久的地缘战略价值，因为它地处台湾海峡和巴士海峡之间。这两个海峡是连接东北亚和东南亚及中东的两条关键海上交通要道（SLOC[，s]）。一个强大友好的台湾政府如若帮助保持这些SLOC[，s]的畅通将符合美国利益。台北已经悄悄地向美国表示，在发生重大地区危机时，向美国提供其军事设施。在失去了菲律宾的克拉克空军基地和苏比克湾的海军基地之后，台湾作为美国在西太平洋的潜在作战基地，是美国军事计划制定者所不应丢弃的战略资产。”(16)
（二）可以利用台湾作为“和平演变”中国大陆的工具。“具有最长远意义的可能是台湾在中华人民共和国帮助培养企业家阶级的作用。随着企业家阶级在大陆的成长，其价值观和影响力将继续侵蚀共产党对这个国家的经济和政治生活的控制……通过加强和‘中华民国’的接触，美国在这一过程中可发挥关键性的作用。”(17)“改革的决策必需来自中华人民共和国的内部，但是存在一个成功的改革模式对美国是有利的。‘新台湾’就是这样一个模式。”(18)台湾证明“一党制的儒教社会可以转变为多党‘民主’……”(19)。
（三）台湾对美国有着重要的经贸利益。自80年代末以来，台湾采取一系列措施减少和美国的经贸摩擦，迎合美国的要求。“为减少其和美国的贸易顺差（1987年高达170亿美元），台湾屡派‘采购团’到美国；加强了对美国书籍、软件和其他知识产权的保护；让新台币升值使台湾对美出口更为昂贵、从美进口更为便宜；改革了银行和保险体制，准许美国更多地参与其中……到1994年美国对台贸易逆差减少了一多半，仅为96亿美元。”“台湾投资遍布美国。它把它的大部分外汇储备存放在美国。在它90年代进行的耗资2200亿美元的6年基础设施建设计划中，将许多项目承包给美国的公司。”(20)据美国贸易代表办公室今年公布的报告，台湾去年是美国第7大出口市场，1995年，美国在台投资44亿美元，比1994年增加了13.2%。
二
由于上述的复杂背景，克林顿政府在1993年至1994年间进行了所谓的“台湾政策审议”。1994年9月7日，负责亚太事务的助理国务卿洛德，在新闻发布会上谈到了这次“审议”的结果。他说：“美国政府为了适应中国和台湾不断变化的情况，研究了美台非官方关系的做法。其目的是在充实我们政策的同时，做些必要的调整，以便在情况变化的情况下促进美国的利益。”根据他宣布的内容，经克林顿总统批准的对台政策调整包括：（a）在“美国在台协会”主办下同台湾进行仅次于内阁部长级经济对话。允许来自经济和技术机构的美国政府高级官员访问台湾。（b）美国高级领导人，或者没有担任经济、商业或技术方面的部长职务的高级官员将不访台。不允许台湾高级领导人访问美国，但将允许他们必要时路过美国。（c）不支持台湾进入联合国，但承认台湾在一些国际问题上可以“合法地”发挥作用。（d）将“北美事务协调委员会”更名为“台北驻美国经济文化代表处”(21)。
虽然洛德一再表示，“恪守一个中国政策仍然符合美国在海峡两岸的主要利益”，但事实已经证明，这次“审议”是美国对华政策从美中三个联合公报立场上的一次倒退，并导致美国政府背弃它对中国政府多次的承诺和“审议”刚刚作出的“不允许台湾高级领导人访问美国”的结论，同意李登辉访美，造成了极其严重的后果。自中美建交以来，中国政府首次召回其驻华盛顿大使“述职”，中美间确定的重要双边往来与合作项目被迫中止。克林顿政府在对华政策上的这次倒退行为，除了和上述的复杂政治背景有着直接关系外，它的对外政策理念，也起了重要作用。
美国的外交政策历来是在“现实主义”和“理想主义”的斗争和统合中开展的。现实主义认为，一个国家在处理国际关系时，最主要的追求目标是国家的利益和权力。国家利益决定了为取得这些利益而采用的任何手段都是合理的，即法王路易13的宰相黎塞留的所谓“国家之理”(22)。现实主义者把国际政治视为权力政治，因而从国家间力量对比的变化来分析国际形势，并依据均势原则来制定外交政策。而理想主义者则主要从意识形态出发看待国际关系，把维护其价值观所认同的正义、民主、人权等作为对外政策的主要目标。伍德罗·威尔逊总统在第一次世界大战时提出的“威尔逊主义”可以说是集美国“理想主义”之大成。基辛格指出：“威尔逊主义外交政策的出发点肯定是美国无与伦比论（Exceptionalism）。”“威尔逊主义认为，美国具有无与伦比的本质，这表现在其无与匹敌的道义和实力。美国对它的力量和目标的正义性是如此之自信，以致它不惜为它（信奉）的道义在全球一战。”(23)也就是说，美国是用它的价值观所决定的是非标准来衡量其他国家的政治制度和内外政策，并自认为有义务把美国式的民主推广到全世界。这种理念用于外交实践即形成了威尔逊主义的对外政策：“集体安全；使竞争对手皈依美国方式；建立用司法的方式裁断争端的国际体系；毫无保留地支持种族自决。”(24)克林顿总统在竞选期间和入主白宫后所做的对外政策的宣示，都带有明显的威尔逊主义的色彩。他把经济安全、扩展民主和军事实力作为美国外交政策的三大支柱，在执政初期尤为强调扩展民主。1993年9月，克林顿在联合国发表演说时表示：“在一个风险和机会并存的新时代，我们压倒一切的目标必需是扩展由以市场为基础的民主国家所组成的国际社会。冷战时期，我们努力遏制了对自由机构生存的一个威胁。现在，我们努力扩展生存在这些自由机构之下的国家的范围，因为我们梦寐以求的是，有一天世界上每个人的见解和能力都能在这样的一个世界里充分表达：蓬勃发展的民主国家相互合作、和平生活。”(25)在这种倾向下，美国决策者易于对台湾发生的多党选举等“民主化”演变，产生理想主义的认同，而在“民主”、“人权”等问题上增加了和中国大陆的摩擦和冲突。这对美国处理台湾问题自然造成负面影响。另一方面，克林顿政府反复强调的对华政策基本点是要把中国纳入按“美国方式”建立的世界新秩序之中。“在今后的年月里，中国走向何方将是决定下个世纪是一个冲突的世纪还是合作的世纪的最重要因素之一。中国成为稳定、开放、不侵略、实行政治多元化、遵守国际行为准则并和我们一起努力建立安全的国际秩序的大国——中国成为这样一个国家是非常符合美国利益的。”(26)这种自视“无与伦比”的威尔逊主义外交思维，使美国自觉不自觉地选择了一条坎坷不平的外交路程，也使美中关系的发展不可能一帆风顺。
然而，“风雨急而不辍其音”。中美关系1995年6月后的跌落和震荡，也使美国当局更清醒地看到了维护和发展美中关系的重要性。前国务卿克里斯托弗指出：“一些人认为，由于冷战结束，美中关系的战略重要性消失了，我认为正好相反。当一个新世纪开始时，加强美中关系的重要性与日俱增……我们两个伟大国家具有一项共同责任，作为核大国、联合国安理会常任理事国和世界上最大的经济大国，我们必需进行领导。我们在建立和维护一个促进全球和平与繁荣的国际体系方面有共同利益。在促进地区和全球目标的能力上，最终有赖于一个强大的美中关系。在世纪之交，我们两国面临建立一个新时代的广阔和持久关系的机会。”(27)克林顿总统1996年11月24日在APEC马尼拉会议期间会晤江泽民主席时表示：“美方愿意看到一个强大、稳定和安全的中国，我们在许多问题上有着共同的战略利益。我们很高兴地看到，美中两国最近在许多问题上取得进展，我们愿意同中国建立起一个良好的合作伙伴关系。”(28)国务卿奥尔布赖特也申明：“克林顿政府已经断定，我们与像中国这样一个幅员辽阔且重要的国家建立多方面的关系是绝对必要的。”(29)在台湾问题上，美国政府领导人所宣示的政策可概括为：（a）不改变“一个中国”的政策；（b）不支持“两个中国”或“一中一台”；（c）不支持台湾加入联合国；（d）不邀请台湾高级领导人访美，从美国“过境”，按“不经常的（Rare）”个案处理。自马尼拉江克会晤以来，美国副总统戈尔、众议长金里奇、国务卿奥尔布赖特、参谋长联席会议主席沙利卡什维利将军等，以及60余名议员相继访华。中美双方已经宣布，今秋江泽民主席将正式访问美国，明年上半年克林顿总统将回访。美中关系已走出低谷，逐步改善。很明显，克林顿总统在其第二任期开始后，已经把对华政策放置在较为务实和更为健康的基础之上。奥尔布赖特主掌国务院以来，对外交政策的主控能力明显有所加强。由于奥在任卡特总统的国家安全委员会成员时曾负责和国会的联系，因此白宫、国务院和国会的关系比过去也有所改善。这些都有利于中美关系的稳定与发展。
三
作为最大发展中国家的中国，在冷战后，特别是在下个世纪的世界政治、经济新格局中具有不容忽视和日益重要的战略地位。美国认知到，维持和发展美中关系对美国的利益至关重要；台湾问题高度敏感，应慎重对待以免因小失大；遏制或孤立中国将使美国在加速多极化的世界中失去纵横捭阖的重要空间，也得不到亚洲国家和世界大国的支持，无异于自我孤立。这是美国愿意维护和发展美中关系的基础。同时，还必需看到，冷战结束后，美国成为世界唯一超级大国的现实和美国认为是它“赢得”了冷战所带来的自信（其实，正如萧伯纳所言：“生活中有两个悲剧。一是失去了你心之所欲，二是你得到了它。”），使威尔逊主义的幽灵在美国外交政策制定者们的头上低空回荡。不管谁是白宫的主人，当他们企图在本世纪中第三次主导建立新的世界秩序时，都难以摆脱美国“无与伦比”观念的捉弄。美国对中国倡导的两国“增加信任，减少麻烦，发展合作，不搞对抗”的行为原则，至今没有作出充分的回应。中美关系因此不可避免地要在曲折中发展，在磨擦中改善。美国也难以避免在气候适宜时，会因台湾的“民主”、市场和“不沉的航空母舰”的战略地位等因素而一叶障目，使中美关系遭际困难。在中国统一前，台湾仍将是中美关系中的重要不稳定因素。但美国必需清醒地认识到，台湾问题关系到中国的主权和领土完整，牵动着全体中华民族的感情。“寸寸山河寸寸金。”中国只有一个，台湾是中国不可分割的一部分，在这个问题上中国没有退让的余地，也不会惧怕任何挑战。
注释：
① (22) (23) (24)Henry Kissinger 《Diplomacy》(Simon & Schuster)P.19、P.810、P.809、P.810.
② ③ (12)哈里·哈丁《美中关系的现状与前景》（新化出版社）第114、113—114、112页。
④ (19)Managing the Taiwan Issue:Key Is Better Relations with China:Report of an Independent Task Force (New York:Council on Foreign Relations,1995)P.22、P.11.
⑤ (20)Andrew J·Nathan & Robert S·Ross"The Great Wall and the Empty Fortress-China's Search for Security"(W·W·Norton & Company,1997)P.71、P220.
⑥威廉·基夫《美国的民主》（1983年版）第267、268页。
⑦《国际先驱论坛报》1997年4月7日。
⑧ ⑨美国《商业日报》1997年4月7日。
⑩ (11)《纽约时报》1997年4月14日、3月17日。
(13)美国参议员佩尔，《远东经济评论》1993年9月23日。
(14)Dana Rohrbacher:"What Cards Remaining in the China Deck?Dealing a hand to the ROC"(The Washington Times,May 24,1994).
(15)James Lilley:"U.S.-Sino Relations and the Prospect for PolicalReform in China."(Speech to Women's National Democratic Club.Federal News Service,May 31,1994).
(16)Martin L.Lasater:"U.S.Interests in the New Taiwan."ORBIS Spring 1993,P.247.U.S.Strategic Interests.
(18)Brett Lippencott:"Taiwan should be Allowed to Join the World Community."Heritage Foundation Reports,August 24,1994.Backgrounder No.132.
(21)据美国新闻署华盛顿1995年9月8日英文电。
(25)克林顿总统1997年9月27日在联合国大会的演说：“面对一个更广阔世界的挑战”。
(26)美国总统国家安全事务委员会顾问塞缪尔·伯杰在“对外关系委员会”的讲话：“在对华问题上取得新一致”。美国新闻署纽约1997年6月6日英文电。
(27)克里斯托弗1996年11月21日在上海复旦大学的演说，美驻华使馆新闻公报11月22日。
(28)《人民日报》1996年11月24日电。
(29)奥尔布赖特1997年1月8日在参议院外交委员会对其任命听证会上的讲话，新华社同日电。