西藏农地制度的完善与创新，本文主要内容关键词为：农地论文,西藏论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地是农业的基础和根本，农地制度创新是农业微观经营组织创新的关键环节。合理地配置农地资源，是市场经济条件下优化资源配置结构的题中应有之义。
（一）现阶段西藏农地制度安排
1、农地家庭经营制度的所有权安排。“两个长期不变”政策的前提是坚持土地、市场、森林公有制。农地公有制不是国有制、而保留了农地集体所有制、只是在农地所有制的结构、内容等方面有较大创新。这种农地创新的所有权安排主要体现是农地所有权主体的变迁。传统的农地集体所有制的主体是“两级所有、队为基础”，即：农地作为最重要的集体资产，归人民公社和生产队两级所有。内地是“三级所有”，在人民公社与生产队之间有一个大队。相同的都是以“队为基础”。变革后、农地集体所有制在变革过渡时是在人民公社体制下的农户家庭承包，逐步实行较为定型的“两个长期不变”的农地家庭经营制度。随后在1984年开始的撤社建乡工作，使农地集体所有制主体转到乡和村（指行政村）集体。
2、农地家庭经营制度的使用权安排。西藏目前农地家庭经营制度，其使用权安排基本上是在变革人民公社体制的过程中，以行政命令逐步推行。农户对农地使用权的取得依据当时农民及其家庭生存区域和在人民公社体制下从事农业生产劳动的集体，即社区性合作经济组织。农户取得农地使用权基本上是无偿的。这是与内地家庭联产承包责任制的一个显著区别。也就是说，农地使用权安排过程中，除与内地同样体现了农地的福利保障作用—即考虑农地的远近肥沃水源等各种条件之外，对农户的家庭人员构成不加区分地平分农地。一方面体现了集体内各成员一律平等，另一方面也侵蚀了集体产权，集体层次丧失了对农地的调控权。“农地归户使用”，准确地说是归当时的农区、半农牧区人均等使用，只是因为农户与城镇居民家庭不一样的是农户是生产经营单位，又是消费单位，这种组织形式代替或代理了农地使用权。
3、农地家庭经营制度的经营权安排。使用权和经营权是两个不同的概念。在农地制度问题上，使用权体现了福利色彩，而经营权则主要体现在利润上。这就是为什么土地制度成为中国改革焦点的缘故。划清这两个概念很有必要而且有意义。西藏农地经营权的安排是在使用权平均分配于农区、半农、半牧区人口之后，自然形成“归户使用”的基础上，农户家庭“自主经营”，变人民公社体制下的农户化消费单位而为生产经营与消费相统一的单位，即农户“企业”。
4、农地家庭经营制度的收益权安排。在西藏农地制度安排中，收益权的安排是完善的。农地所有权的安排本身是不十分明确的，而且在安排使用权的过程中侵蚀了所有权，因而所有权主体对农地所有权收益一直空缺，即所有权没有很好体现。农地使用权的收益当与经营权或部分使用权相分离时，有的地方体现得不明显或错位，收益权与其他权利的不配套，很明显是不完善的农地制度造成的。
（二）西藏现行农地制度的运行趋势与缺陷
1、农地制度运行的主流倡导。1984年西藏实行的“土地归户使用，自主经营，长期不变”政策，是对农地制度的一次重大变革，确立了农地家庭经营的主导地位。这在当时被认为是农村改革一步到位，是一种最彻底的改革。经过若干年实践发现，实践与预期存在着相当大的差距。面对农地家庭经营的状况，许多人开出了两剂良方：一是建立健全统分结合的双层经营体制是完善家庭自主经营机制的必然选择，二是建立健全农业（农村）社会化服务体系。如江孜县在1984年农地归户时，顶着“统一经营是左的产物，不允许任何人干涉农牧民生产经营活动”等压力，提出了统分结合、“五统一”、“五保证”等措施。1988年开始，在“一江两河”流域和其他一些地方接受了江孜的经验，逐步摸索出统和分的内容，进一步明确了统与分、放与管的关系。现在统多少、分什么虽然各地叫法不同，但与初期纯粹的分户经营大大前进了一步，并通过乡规民约等多种形式固定下来。而乃东等县为了有利于农田水利的合理使用和管理，实施机耕机播、农田模式化栽培，在不改变家庭经营的基础上，把原来作为归户界线的田埂去掉，另设其他界线标志，使分割的小块农地连成大片，在同一地块上推广“三个统一”的丰产田栽培技术，被称之为“服务型农业适度规模经营”。
以上统分结合模式和服务型模式是倡导并在农地制度创新中占主流的模式。但这两种模式有一个核心：为农户服务；同时有一个焦点；有偿或无偿，财力从何而来，这就是为什么至今没有解决农地经营问题的根本之所在，而双层经营和社会化服务的方向也没有错。因此，问题必须回到产生问题的根源；农地制度的本身。
2、现行农地家庭经营制度的弊端。西藏农地归户使用，自主经营，在一定程度上促进了农业和农村经济的发展，但有必要辩证地认识“两个长期不变”政策条件下的农地家庭经营制度。
(1)农地归户使用，实际是农地的分配，按人头分摊优劣地块的平均占有。在“地权均占”和土地福利、好坏平等的思想支配下，土地分得过于零碎，农户经营的农地规模过于狭小零散，不便于耕种，影响了现代农业技术的应用，影响了农业生产率的提高。
(2)农地按人平均分配，劳多人少的农户农地不够种，人多劳少的农户通常是粗放耕作，甚至休耕、搁荒，助长了农地资源的浪费。助长了一部分人乱占滥用农地，用耕地打砖建房或移作他用，甚至出现了把不属自己所有的农地献给寺庙的现象。
(3)随着人口的增长和农户的变迁，农村无农地人口增加。据对拉孜县调查，无地人口占总人口的5%左右。
(4)缺乏农地流动集中机制，农地很难向种田能手集中并形成与经营能力相适应规模经营，不利于农区、半农、半牧区农业剩余劳动力的动移，有碍于农村产业分工和结构调整。
(5)农地产权主体、产权关系不明确。这一点西藏的情况与全国基本上差不多。农地的所有权主体是集体，在理论与法律上是明确的。但法律的规定反映了认识上的混乱：在《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而在《民法通则》中集体被界定为乡（镇）、村两级，在《农业基本法》中又是指村委会或地区性合作经济组织。农地产权主体缺位，没有法人代表。在西藏土地归户使用时，明确土地属集体所有。但是，1985年撤社建乡后，原有的生产队已不复存在，由两个或两个以上的生产队合并的行政村代替。新的农地产权关系至今没有明确。从一开始，集体就没有农地的支配权，没有农地的收益分配权，也就不可能很好地行使管理权。地权层次混乱，职责不清，必然导致农地管理不严，农地产出率不高。
3、农地归户经营后农地制度创新的几种趋向。随着农民群众的实践，对事物的认识逐步加深，他们的首创精神得到了发挥。特别是1988年以后，西藏各地从实际出发，因地制宜，涌出了不少农地制度创新的新趋向，具有代表性的主要有家庭农场、增量农地的承包制、集体农场、自愿互助合作的集体统一经营、土地出租、雇工经营等。
从以上几种具有代表性的农地制度创新趋向，我们可以看出：(1)有经营能力的农户具有扩大农地规模的内在冲动和愿望；(2)有非农经营能力的农户具有放弃农地经营的想法，视非农收入的多少和稳定性，不同程度地依赖于对农地的福利保障作用；(3)对农地流转供给与需求同时存在，尽管这种流转市场发育可能是缓慢的；(4)农地归户使用的无偿与新垦荒地的有偿承包揭示了新的动态；(5)集体农地所有制有所体现。所有这些发展趋势，印证了邓小平同志的“两个飞跃”理论，这些做法正是在完善农地家庭经营制度，把“发展适度规模经营”和“发展集体经济”有机结合，为实现“第二次飞跃”有机结合起来创造条件。
（三）构造适应社会主义市场经济的西藏农地制度
我们提出的总体思路是：完善现行的农地制度，强化和健全农地的集体所有制，探索和创新集体所有制的实现形式；建立农地财产的代理组织，进一步明确农地所有者与农地使用者之间的权利义务关系；促进农地流转机制的形成，逐步向专业化、商品化和规模经营目标迈进。
1、明确所有权主体，促进所有权权能完整化
一是农地所有权主体或代表明确化。市场经济的发育发展要求有明确的资产所有人或代理人。在西藏理论界和政策界，对谁是集体农地的代表者也存在分岐。一种意见认为是社区性的村合作经济组织；一种意见认为是村民自治组织，即村民委员会或村民小组；还有一种意见认为应由村民选举的董事会代表村民拥有和管理农地。我们认为，农地的集体所有权主体，可以适度多样化，以上所述的几种形式都可以试验。鉴于西藏社区合作经济组织发育不够的实际，村民委员会有与合作经济组织合而为一的趋向，为了保证政策的连续性、群众生产生活习惯性和依赖性以及国家对农地使用的监督性和指导性，农地所有权主体选择的主流应该是行政村的村民委员会。
二是集体农地权属的具体化，即将现行的农地经营权形式具体落实到每一农地上。“土地归户使用，自主经营”，说明农地的使用权、经营权归户，但在权证上没有明确。农地资产经营权有多种层次，使用权具有福利保障作用。为给农地制度创新创造条件，需进一步明确农地使用权，将农地地块与农户的使用权对接起来，授予使用权证书或备案。
三是集体农地所有权权能相对完整化。农地的集体所有单位（主要指行政村），除应拥有比较完整的农地占有权、使用权和收益权之外，还应拥有比较完整的农地处分权，即出卖、出租、出包、入股、抵押等权能。集体对农地的所有权今后要逐步通过财产关系来体现，农户使用集体农地要缴纳使用费，尽管一开始这种费用可能是象征性的。以使集体所有制的农地所有权权能能够比较充分地实现。同时，也为农地的合理流动和集中创造了条件。
此外，要建立一套相应的监督（制约）机制，集体所有的农地要真正体现集体内全体成员的意志，反映集体所有农地的本质。
2、建立西藏农地流转机制的设计与政策
基本思路是：以农地的集体所有权（主要指村级所有权）为基础，保证所有权的实现，完善农地家庭经营（使用）权，对以往平均分配农地和低效利用的缺点进行修正，构建“三级市场、多种方式”的运行机制，促进农地市场的发育。这里所提的市场，一是叙述上的方便，二是体现建设的目标，在西藏现阶段，只能“仿市场模式”运行。
(1)农地流转的三级市场
农地流转的一级市场：即农地所有权流转市场。主要表现为农地集体所有制转换为国家所有，如目前国家有偿或无偿征地；或国家所有土地转换为集体农业用地；也不排除农地甲集体所有转换为乙集体所有。所有权的变化，有可能改变农地用途即非农化，也可能不改变农地用途。
农地流转二级市场：农地使用权出让市场，即农地所有者将农地使用权长期或在一定期限内无偿或有偿出让给农地使用者所形成的市场。农地供给方是村集体，即村民委员会，需求方是农户或其它经济组织，主体是农户。今后，对存量农地可继续实行“两个长期不变”政策，但要由出让方逐步收取农地使用费；对增量农地要坚决按有偿承包等其它方式出让，以促进农地流转制度的形成。这一级市场，在村集体内部其交易体现和反映农地福利保障作用，即“土著居民”享有生存权和发展权。今后，农地使用权出让对象将多样化，除当地农户外，也可向外地农户、个体私营企业、集体企业或国有企业出让。这种出让基本是有偿的，出让价格由市场决定。
农地流转的三级市场：农地使用权转让市场，或说农地经营权出让市场。即农地使用者将农地使用权再转移给其他农地使用者所形成的市场。农户既是农地供给方，又是农地需求方。随着二级市场的发展，农地供给方和需求方也将实现多元化。农地使用权转让方式也会复杂化，应允许转让流转，但必须有相应的规范措施和政策。
(2)农地流转的多种运作方式
农地流转的“三级市场、多种方式”，其实质是农地所有权与农地使用权、农地使用权与农地经营权相分离。其具体方式可采用以下几种：出让、转包、出租、转租、发包、入股、转让、抵押、出售、拍卖、交换、赠予等。至于具体采用何种方式，原则上要体现平等、自愿、公开、公平的原则，但在一级市场中，国家处于主导地位，在二级市场中农地所有者居于垄断地位，在三级市场中，流转环节不易太多。
(3)国家或政府要对农地流转进行宏观调控。主要是从严控制农地的非农化，通过地籍调查、土地登记、土地统计、土地评价来反映和监督土地位置、数量、质量、权属、用途、变更等，搞好流转基础性工作和跟踪管理。试办农地使用权交易市场，为满足农户因人口变动或就业转移需要相互转让农地使用权的要求，在县一级建立公开的交易市场，完善具有法律效力的交易规章，使之形成制度。