“法定支出”在中国：现状、成因及对策，本文主要内容关键词为：成因论文,中国论文,支出论文,对策论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前我国法定支出的现状分析
“法定支出”这一术语是财政管理中的习惯概念，一般指有关法律法规对某一特定项目规定的支出比例或增长幅度，在我国甚至还包括上级政府无经费式的指令和决定，例如中央政府为地方公务员设定统一的工资水平及增减档次。而这些特定项目通常涉及到教育、农业、科、宣传文化、医疗以及环境保护等等，换句话说，依照有关规定各级政府在编制预算时必须首先保证这些事业发展所须的资金来源，有相当一部分法律还明确了年度之间的增长幅度。表1对我国政府预算支出编制中需遵循的法律法规做了一番考察。
除此之外，近年来各级政府为了保障基本养老所需资金的供应，也同时规定执行中超预算计划的收入除保证法定支出外，全部用于社会保障补助资金。
从表1中可以看出，总计有十多项法律、部门法规、政府文件和各种形式的“达标”决定，规定着各级政府或财政部门必须将其财政资金的一定比例专项用于特定的支出项目，其中这些“指标”有些是定性的，有些又是定量的，而且几乎都是在上个世纪九十年代陆续出台的，在特定的历史时期，法律法规规定农业、教育、科技、文化宣传、医疗卫生和环保等相关方面的支出占财政支出一定比例，或者规定增长高于财政经常性收入增长幅度，再或者规定占国内生产总值的一定比例，应该说对于保障这类事业发展有必要的经费投入，从而促进相关事业发展具有重要意义。实践证明，正是由于有了相应的经费保障，农业、教育和科技等相关事业才得到了较长足的发展。但是，由于大量的预算资金被预先指定了用途，无论财政经济形势怎么样，也无论国库里还有多少银子，特定的利益集团要按照预定的份额享有资金，财政部门不能根据需要灵活调度，以便在各支出项目之间取长补短，统筹安排，最大限度的发挥公共资金的整体效益，因此对预算的规划与调度造成极大的冲击。更重要的是，由于定性指标和目标性定量支出过多过滥，而且每一项法定支出背后都有一把“尚方宝剑”，要求财政部门必须遵守执行，以至在预算规划和调度过程中，财政部门处于无所适从的境地。
表1 各级政府在预算编制中需考虑的法律法规一览表
资料来源：《中国：改进公共支出管理，提高资金使用效益》，世界银行，2000年。
事实上从理性角度来分析，政府预算过程的选择必然会导致不同部门之间、项目之间以及受益人之间的相互竞争，正是由于存在着这样的竞争机制，公共资金才能优化配置。如果一些部门为了减少或者避免这种竞争，寻求预算之外的各种法律法规途径，硬性规定每年投入增长的幅度百分比，必定会形成对整个政府预算的制约，从而给经济社会发展特别是对地方财政发展带来的不容忽视的问题。
二、法定支出带来的一系列主要问题
1.法定支出规定是对财政预算管理职能的严重侵蚀
财政部门是国家公共资金分配的唯一主体，其中政府预算是其主要的计划手段。法定支出的出现其实是肢解了政府预算资金的分配权限，实质上变成了各部门争夺财政收入的行为。况且，即使确实需要这方面规定，也只能由财政性法律法规来实现。这应该是一条最基本的法理，应作为一条最基本的条文性规定，《预算法》及其条例也体现了这一精神。但是实践中得不到相应的体现，法定支出就是这样严重其实侵蚀了财政预算管理职能。
2.法定支出规定最终给地方政府造成了政治上和经济上的压力
在我国预算管理体制不完善的情况下，法定支出更多的是制约着地方财政，越是基层地区，越是欠发达地区，法定支出比重就越大。据调查，上级各项法律法规及配套等新增支出，在有些地方是当年可用财力增加额的200%以上。在一些省每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上。更何况还存在众多次中央政府无经费式的指令，各级政府有限的财力和众多的法定支出之间的存在着矛盾。地方政府面对这些刚性支出要求，处于两难境地。执行预算法，坚持收支平衡，很多法律、政策规定的支出要求不能到位；执行其他法律、政策，收支平衡又不能保证，预算法的要求不能落实，不但人大通不过，而且政府必须承担违法责任，政府或财政部门领导人作为法定代表人就有可能站在被告席上。客观上造成“有法无法依”的尴尬局面。
3.法定支出使用结构严重不合理
主要表现在：一是人员经费占事业发展经费的比例太高。设定法定支出的出发点是为了发展某一方面的事业，但因过多的用于人头费的开支，从而偏离了加快事业发展的目的；二是部门公用经费严重超支，为了弥补公用经费的不足，挤占法定支出中的事业经费。如2000年教育部门挤占挪用、欠拨滞留的基础教育经费占该项经费拨款收入的0.8%，主要用于基建、行政开支、经商办企业、发放奖金补助等；三是各种类型的法定支出一般是以专款的形式拨付的，而且量小面宽，加上实践中随机性较强，不可避免地出现“跑部（厅、局）钱进”现象，客观上助长了腐败之风。
三、从国际比较来看，我国法定支出的设定成因
借鉴发达国家预算管理的经验，或许可以寻求到我国众多法定支出产生的深层次原因。首先国外政府的公共资金的分配权统一在总统预算办公室或各级财政部门，支出拨款一般都需受到各级国会（议会）的监督，与各职能部门发展有关的法律法规绝对无权要求其预算资金占多大的份额或者每年增长多少比例，所需的事业发展资金只能依据上年度执行情况、财政收支、经济增长和通货膨胀等测算确定。
其次在国际上，虽然有类似法定支出的先例，但其内涵意义与目前我国的预算操作过程却有着本质的不同。如在大多数的工业化国家，最大的法定支出就是社会保障、债务清偿和司法系统开支，有的国家称之为刚性预算或者赋权型预算，着重为符合要求的个人、公司或者政府部门的特定项目提供发展资金。在美国，有些赋权项目，如养老金、失业救济金或基本的医疗保障被认为是公民的一种权利，因此在政府预算决策中必须位于优先地位。上世纪末期美国联邦财政刚性开支大约占整个预算支出的67%，其中社会安全保障占23%，政府债券利息15%，医疗照顾计划占12%，医疗补助占6%，其他占11%，这些比例是根据法律规定的计算因素和计算公式而得出的，每年都根据实际情况予以调整。除此之外的其它项目，一律采用科学的预算编制方法，在议会的监督下按优先次序安排财源（或大多数财源），并且能够以其认为最有效益的生产方法和投入组合提供教育、科技、医疗保健和环保等公共服务，根本不存在关于其每年增长比例的特殊法律条文。
在严格的法制背景和有效运用科学的预算方法的条件下，发达国家预算实践中强调政府收入预算的准确性和可靠性，提交预算时，通常对影响税收收入的各种因素作出全面、充分的评估和测算，这样，预算年度内出现大幅度超收的可能性不大。因此，预算安排的各事业发展经费的比例不会由于财政超收而有所改变。每年编制预算时，实际上只能在有限的范围内讨价还价，也就是说这种微调无论如何变化，都不会对整个预算的可行性产生大的影响。更重要的一点是，近年来西方各国纷纷改进预算管理办法，预算除了控制和分配资源的功能外，越来越被作为改善管理和提高项目有效性的一项手段。如在英国，提倡“为结果而预算”的方法，支出部门必须对选择合适的度量方法，采集业绩数据、公布部门业绩报告等负有比从前更大的责任，这样将注意力更多的集中在产出而非投入上，从而将财政投入成本与效益联系起来，提高预算资金的使用效率，也从制度上杜绝了各部门争夺财政资金的现象。
相比较而言，我国政府预算决策机制则面临着巨大的挑战。一方面，政府资金的分配权相对分散。且不说游离于体制外庞大的预算外和制度外收入，即使对于预算内收入的支配权，财政部门也只能在有限的职权范围内运作，如基本建设支出、科研经费投入和行政经费预算分别由计委、科技部门和国家机关事物管理局负责，这样预算管理职能被支解，众多的法定支出项目便对预算决策形成了强大的制约。
另一方面，我国众多法定支出中更多的在强调增量分配，如某某事业支出增长要高于财政经常性收入的增幅，而经常性收入的绝大部分是各项税收的总和，按照这样的逻辑，我国每年税收增长得优先满足这些法定支出的增长规定，而不是用来弥补各级政府数目不菲的财政赤字。更值得关注的是，与国外年度之间较稳定的税收不同，近年来我国收入每年以近千亿的幅度增长，且在这部分增长额中，大部分是由于税收收入超预算增长而形成的。的确由于我国经济的长足发展，加上强化税收征管，为财政收入的增长奠定了基础，但如果形成一种连年的、大幅度的超收趋势，则不能不承认我国的收入预测机制存在着缺陷，同时也不无编制收入预算时主观上把“余地”留得太大之虞，毕竟倘若满足了众多法定支出项目所需资金之后，又可以在预算执行中“自主”安排这笔庞大的机动财力，对各级政府来说无疑可谓是两全其美。这样做的结果不但影响了预算的权威性和科学性，而且也造成了年初预算安排中的一些法定支出项目，在预算审批时看起来“合法”，可执行结果却“不合法”，甚至呈现低增长甚至负增长。我们不难看到上述表中教育、科技、农业和环保等事业支出本应在2000年达到的目标，至今仍然还只是努力的方向，法定支出成了一句空话。
最后，我国预算管理手段的粗放性也加剧了部门之间对公共资金的竞争。与国外预算监督中重视绩效、重结果不同，我国更多的项目是缺乏事中和事后的审查和一套追踪问效的机制，客观上造成部门无成本意识，出于政绩考虑，热衷于扩大规模，上“短、平、快”的项目，于是产生了众多的“花架子工程”，不少地方政府出现了“投资饥渴”症，这样浪费了本来就有限的财政资金，而收益慢，成效却高的公共服务类项目（教育、卫生、环保、医疗保障等）为了获得资金规定一系列的所谓的法定支出便不足为怪了。
四、构建弱化众多法定支出的政策建议
1.发展地方经济，壮大地方财源
经济决定财政，两者是根与叶、源与流的关系，根深而叶茂，源远而流长。所以保障各种行业、事业发展的根本措施只有大力加快地方经济的发展速度。经济发展了，地方政府才可能筹集到足够的财政收入，各项事业的发展自然有资金保障，而不必通过法律法规规定相关支出比例。
2.改变预算管理的模式
借鉴西方日渐兴起的绩效预算的管理方法，将预算控制的侧重点从传统控制投入转变为控制产出。也就是说，预算监督的重点并不是各部门的事业发展支出是否达到了法定支出的标准，即其投入资金有没有遵从预算，支出规模有多大。取而代之的是控制产出，即要求各支出部门和机构对预算资源的使用结果——主要是产出负责，关注的焦点则从合规性转向了绩效方面。在产出控制的模式下，为确保最有效的实施政府政策和举措并达到预期的绩效目标，支出部门和机构被赋予足够的灵活性来管理自己的资源，这样就将成本与效益有机的结合起来了，大规模的投入必须保证有高效率，从而对于各公共部门来说，过去一味的争夺财政资金而不考虑业绩的情况就会改变，所谓法定支出规定也可大大减少了。当然，这就要求政府要搜集整理关于规划和绩效方面的信息，短期内建立起科学的评估体系。
3.还原地方政府预算支出自主权
《预算法》明确规定，一级政府一级财政一级预算，但现实情况是却是地方政府预算缺乏相应的自主性，上级政府不仅规定了地方自主筹集收入的权力，而且还规定了地方支出权，如法定支出、配套支出和其他政策性支出等，地方政府仅有的一点财力都被这些刚性支出安排完毕，因此应该解除法定支出的“紧箍咒”，将财政支出权还原给基层政府或财政部门，结合当地事业发展与财力实际，统筹安排各类支出。
4.调整优化法定支出结构
一是改变人员经费、公用经费和项目经费在法定支出中的比重。降低公用经费的支出比重，提高项目支出比重，真正将法定支出用到事业发展上；二是改变公用性、竞争性和营利性支出在法定支出中占的比重。公共性支出必需保障并进一步提高所占比重，竞争性和营利性支出所占比重必须下降最终退出法定支出；三是改变中央、省级、市、县乡等政府支出占法定支出比重。如教育支出，中央与省级的支出特别是中央教育所占比重必须提高，以减轻县乡级财政的压力。
5.取消或修订法律法规中关于法定支出比例的规定
鉴于目前法律之间对某些财政支出规定不衔接，甚至相互冲突的情况，需将这类有关的规定统一归口预算法，加强有关法律、法规与预算法的协调。首先从强化政府预算的法治性着手，改变多头参与政府预算分配的情况，应集预算分配权于财政一身；其次对于有些法规还应进行修正，当初这些规定要么参照国际惯例决定，要么根据我国某一行业的发展实际决定。参照国际惯例的规定不一定切合我国国情，不能强行“移植”。照搬照抄。而且，随着经济社会形势发展变化，这些规定也必须修订。
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