美国基础研究管理体系分析，本文主要内容关键词为：美国论文,管理体系论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础研究是国家科学技术发展的重要组成部分，关系到国家安全、经济和社会的长远发展。从人类社会近代历史发展的角度来看，大国崛起的背后必然有强大的基础研究支撑，而如果缺乏对基础研究的突破和有效的管理，那么就很难摆脱落后的命运。日本曾经在20世纪70时年代忽视了对基础研究的投入，满足于“偷取”美国等西方发达国家基础研究的成果，成为美国基础研究成果的产业化国家，虽然短期内经济取得了较快增长，但也使其经济出现疲软之后，很长时间不能复苏[1]。
基础研究的重要性已经得到世界各国的广泛重视，但基础研究领域、学科的特点，使得对基础研究的管理十分复杂，其中的许多问题至今仍然没有得到有效解决。美国作为当今世界头号强国，其基础研究及其管理体系经历了不断改革、发展的历程，其中的经验与教训值得我们重视，并应加以分析和借鉴。
1 基础研究的特点
基础研究与应用研究和开发研究有很大的不同。按照《Science and Engineering Indicators 2004》[2]的定义：基础研究的目的是对所从事研究的内容获得更广泛的知识或理解，而不需要有特别的应用目的。在工业界，基础研究被定义为提升科学知识的研究，而不一定具有特别的、即刻的商业目标，尽管这种研究具有现实的、潜在的商业利益。因此，基础研究的第一个特点就是：目标性模糊。基础研究是一切科学技术活动的最前端，很难让人直接看清楚它实际的用途。这样就使基础研究具有了第二个特点：高风险性。美国基础研究项目的成功率也很低，往往巨大的资金投入进去，成果甚微，即使有了结果，也不一定能够给研究部门带来商业利益。这就决定了基础研究的第三个特点：高回报性。基础研究一旦有了突破，对整个社会、经济来说，将是革命性的，小到学科大到科技界都会产生意想不到的影响和辐射效益，即基础研究具有社会高回报性。第四，基础研究既然很难开花结果，又十分重要，那么它需要长期投入。第五，基础研究成果具有高共享性。基础研究往往以论文和专利为主要成果形式，随着网络的发展，搜寻最新基础研究成果越来越容易。
2 美国的基础研究管理及特点
美国是一个三权鼎立的国家，国家权力分散在联邦政府(行政管理机构)、国会(立法机构)和最高法院(司法机构)。在美国基础研究管理方面，主要由联邦政府和国会发挥着各自的作用。
2．1 联邦政府的领导作用
在瓦·布什1945年二战末期递交给罗斯福总统的报告《科学——永无止境的前沿》中，就已经明确指出联邦政府在科学研究中的作用：长期稳定的投入者，不计较即刻的、实用目标。在该报告中，布什从很多方面阐述了基础研究的重要性，强调了政府对于基础研究的重要性，并指出联邦政府的功能：协调和广泛支持与国家利益相关的彼此冲突的项目。
联邦政府目前涉及科技政策制定的具体办公部门有三个：国家科学技术委员会(NSTC)、白宫科技政策办公室、行政管理与预算局(OMB)。对于科技计划的制定，联邦政府采取“自下而上”和“自上而下”的综合方式进行[3]。“自下而上”的范式是：研究人员达成共识，将其提交给对应的政府部门机构整合成部门机构科技计划；科技计划呈交白宫科技政策办公室，该办公室与行政管理与预算局(OMB)等会商后，制定联邦政府科技计划，提交总统批准；总统会把整个计划做成年度预算法案的一部分提请国会审议[4]。“自上而下”的方式是：联邦政府根据科技服务于国家最根本的利益和目标，把抽象的目标细化成科技政策指南，报请国会批准。美国到目前为止也没有全国统一的科技规划，但却有跨部门的国家优先发展领域的计划，如《国家纳米技术计划》(NNI)等。国家科学技术委员会(NSTC)曾制定《国家安全科学技术战略》等。另外还有单个部门的科技发展战略，如国防部的《国防科学技术战略》。此外还有一系列总统科技政策办公室(OSTP)发布的政策报告，如《国家关键技术》报告(1991年，1995年)、《塑造21世纪的科学技术》(1997年)等[5]。这些文件都会影响、指导科学家、各部门机构在制定相关科技项目时，使个人和部门机构的研究兴趣和重点自觉地符合国家科技政策。当然，真正的科技政策制定过程中，这两个方向并不是泾渭分明，而是相互交织，互为作用的。
美国把科学研究大体分为基础研究、应用研究和开发研究。联邦政府、各部门机构和科学家群体都清楚基础研究的地位和拨款情况。基础研究并不单独作为一项申报计划，而是与应用研究和开发研究共同合成一个计划，而每年的基础研究、应用研究和开发研究的比率在联邦政府、部门机构中变化不大。从1987年至1998年，美国的基础研究经费占总的R&D经费的比例在14％-19％之间变动，呈现略微上升的趋势[6]。2003年的比例为19.1∶23.9∶57.1[2]。
在这三种研究中，美国联邦政府一直是基础研究经费主要的提供者。1958年为60.28％，1978年上升至74.96％。2003年，政府、企业、高等院校、其他非盈利部门对基础研究投入比例为60.5∶16.7∶10.2∶9.2。1993年至2003年，联邦政府对基础研究投入占整个国家对基础研究投入的比率在52.5％(1977年值)到60.5％(2003年值)之间变化。
美国政府还通过“点、面”结合的方式解决基础研究的高风险性问题。因为不知道基础研究的突破会在哪个领域、在什么时候发生，所以美国就在与国家目标和利益紧密相关的所有学科领域都进行投入，实现其要在几乎所有主要科技领域处于世界先进水平的目标。当然，即使是财大气粗的美国，也不可能面面俱到，其一直调整的优先发展领域和目标与当时的国际环境、科学技术水平、国家经济实力等的变化紧密相关[4]。20世纪60年代，美国以发展航天技术为主，主要是为了与前苏联开展太空竞赛。70年代，以发展能源技术为重点，这与当时的全球性能源危机有关。80年代的星球大战计划，又使美国在太空领域的基础研究投入大幅度增加。到了90年代，美国关注到科技的重大创新——纳米和信息等领域，随即制定了《国家纳米技术计划》(NNI)、《网络与信息技术研发计划》(NITRD)等。当然这些计划还具有跨学科、跨部门的特点，也只有政府才能够出面组织这样需要综合各方力量的科技活动。
根据上述分析，我们可以看出美国联邦政府管理基础研究的特点：1)通过“自下而上”和“自上而下”的方式，制定国家科技政策。在这两个互动过程中，彼此冲突的科技思想，部门机构间的经费争夺，各种利益集团、压力集团、咨询机构的声音等，得到不同程度的反映，使最终的科技政策成为尽量满足各方利益平衡的产品，还使与国家目标和利益紧密结合的科学技术得到具体化，政府与普通科学家达成了某种共识。2)保持基础研究与应用研究和开发研究稳定的投入比率，承担基础研究主要投入者的角色。3)通过“点、面”结合的方式解决基础研究的高风险性，也体现了联邦政府管理的连续性和灵活性。
2．2 国会的保障监督作用
国会与联邦政府不同，更多考虑所代表的选民利益，更关心纳税人的钱投到哪里去了；联邦政府主要考虑“干什么”，怎样的科技政策、计划能够满足国家的利益，不太计较成本；国会则主要考虑“怎么干”，首先关注成本。
与科技政策有关的国会部门有两类：各种委员会和决策支持机构。委员会包括参议院的商务、科学和交通委员会，众议院的科学、空间和技术委员会，环境资源委员会等。它们主要负责召开一系列的公开听证会，批准、修订甚至否决科技计划建议，然后将计划建议送交参、众两院大会作公开辩论并最后投票，再把结果报请总统签署，这样才形成《年度科技计划拨款授权案》。该法案在正式生效后执行。这其中，国会预算局、总审计局和国会研究服务部都会参与到其中的咨询建议、款项的审核等[4]。
国会的作用还体现在对《年度科技计划拨款授权案》的执行监督上。1972年，美国正式通过《技术评估法》，在国会设立了技术评估的专门机构——技术评估办公室(OTA)[7]。该机构虽在1995年被撤销，但美国对科技的评估从没有停止，而且人们越来越发现只对结果评估所带来的弊病，于是1993年美国国会颁布《政府绩效与结果法案》(GPRA)，并于1993年成立全国绩效评监委员会(NPR)。按照GPRA的规定，几乎所有联邦机构都要提供3份文件：至少5年期的战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告。
但是对于具有强烈不确定性的基础研究，如果过分强调计划、过分强调研究结果，影响将会是灾难性的。如果一个项目计划完整漂亮，就一定失去了原创性；如果看重结果，科学家都会选择“安全的”渐进式的基础研究项目。如果有时间限制，科学家就容易产生短视行为，不会从事艰苦的、长期的、结果不明的基础研究。如果与应用研究和开发研究联系在一起，那么创新的思想就会受到束缚，科学家甚至会放弃基础研究，从事容易获得效益的应用、开发研究。
针对基础研究的这些特点，美国科学工程和公共政策委员会(COSEPUP)通过探索，于1999年2月发表《评估联邦研究项目：研究与政府绩效与结果法案》[8]，规定对基础研究评估采取“专家评议”的方式。所谓专家评议就是从质量、相关性和领先程度三个标准，对一个项目的前期、中期、后期三个阶段进行专家评议。质量评议就是传统上的同行评议，相关评议就是基础研究方向与部门机构的目标的相关性分析，领先评议主要以基准方式来要求所有项目必须处于世界前沿。
对承担项目的科学家则实行绩效考核，这种考核方式不注重研究的结果，而注重工作表现，比如是否产生了新知识、提高了研究的质量、领先性、丰富了人类资源等[8]。美国在这里采取的绩效考核是一种“尺度考核”，只要科学家的努力程度达到了尺度要求，即使他的尝试失败了，也不会受到批评。
采用专家评议的方式，是希望使项目的构成内容更广泛、更具创新性。如果项目确实不会产生什么新东西，那么在“专家评议”中就能够及时停止。它还能够提供新点子，使得原来不太明确的创意更加清晰。此外，美国在评议和考核时强调基础研究的纯粹性[9]，即在从事基础研究时，不能考虑过多的实用性。
总之，美国国会在基础研究管理中主要是起保障监督的作用。其管理特点是：1)通过听证会、辩论会，让议员代表选民参与科技管理。通过这两会，迫使从科技专家、部门机构到政府的科技主管都与非专业的国会议员们直接面对面，这些科技专家就必须要让议员们弄懂他们所将从事的科技活动，这样才可能得到拨款。2)通过“专家评议”和“绩效考核”的方式，管理项目和科学家。
2．3 高等院校的关键作用
再好的政府管理和国会监督，最终也要落实到具体做事的人身上。美国每年都投入大量金钱在基础研究之中(按照1996年货币常数，1995年投入近302亿美元，2003年则超过482亿)[2]，肯定希望钱投在最值得的科学家身上，并且希望科学家能够不断发挥自己的聪明才智。早在瓦·布什的报告《科学——永无止境的前沿》中就已经明确指出，美国的高等院校应该是基础研究的主要承担者。美国政府也一直遵从这样的指导原则，1970年至2000年，基础研究在高等院校整体研发活动中所占的份额一直保持在59.1％-75.7％之间[10]。首先，这可以节约国家对科学家们的薪水、福利支出——从院校里的教学任务中得到的收入会部分支持科学家们的生活；并且，院校还会配备相应助手。其次，高等院校自由的学术气氛，利于创新的产生——高等院校离实际社会生活较远，能够保证科学家不必受应用研究和开发研究的困扰。第三，还有利于未来科学家、工程师的培养[11]。第四，为了获得项目的资金，甚至会出现“匹配基金”，从而补充了政府对基础研究的进一步投入[12]。
关于经费分配问题，美国政府采取了项目管理的方式，即美国政府把与国家目标和利益紧密相关的基础研究计划最后细化为具体的各个基础研究项目，直接由项目负责人负责，而与负责人所在的机构、部门、院校不发生直接关系，这样就保证最合适的人才进行最合适的研究，把非常抽象的国家目标和利益变成了由非常具体的人去负责。政府拨款最后落实到具体的科学家手中。而选择方式主要采取了“专家评议”，通过各方面“专家”公正、公平的评议，帮助政府选出最合适的科学家从事最符合国家利益的基础研究内容。
怎样保证科学家的研究积极性呢?通过“绩效考核”的方式，保证科学家工作的热情。通过中期的“专家评议”，保证项目的顺利实施。通过后期的“专家评议”，明确基础研究可能带来的实际用途。
由此可见，高等院校在基础研究管理中的特点就是：1)通过“项目管理”方式，细化基础研究的政策、计划。2)通过“专家评议”(竞争)方式，使科学家们获得项目。3)通过“绩效考核”和“专家评议”，保持科学家的积极性和项目的有效性。
2．4 基础研究结果的推广
在美国，基础研究的结果形式主要有两种：论文和专利。对于具体从事基础研究的科学家来说，只有通过发表论文和申请专利，才能够建立学术地位，以期获得更多的基础研究经费。而科学家所在的高等院校和研究部门的学术地位，也只能以总体获得研究经费数量和发表论文专利数量来取得学术声誉，吸引更多的优秀科学家们加盟。美国从事基础研究的科学家和他们所在的研究机构并不需要关心基础研究结果的推广和应用。而美国政府也曾一度任由基础研究结果以“副产品”的方式进入应用与开发领域。
随着网络技术的发展，基础研究的共享性特点越来越突出，所以美国这种以自生自灭态度对待基础研究结果的方式，也使美国的经济得到发展。但是20世纪80年代的“美国出点子，日本出产品”的局面，确实让美国人看到自己在解决基础研究“高回报”方面做得不够，逐渐承认由基础研究向产品转化是需要成本和管理的。
于是，美国联邦政府和国会都参与到基础研究的推广工作中。1980年以来，美国联邦政府和国会出台了一系列政策法规，从技术转移实体、技术和技术流等多方面引导基础研究向经济效益的转化[13][14]。1980年的Bayh-Dole法案，使得个人和小型商业组织可以利用联邦资金获得发明专利，这就使科学家个人和小型商业机构有积极性寻找基础研究结果的市场出路。1980年的Stevenson-Wydler法案特别要求联邦实验室成立专门的技术转移部门，探索与政府、公司、企业的技术合作方式，并且应当为技术转移预留专用资金。1984年的合作研究法规，正式宣布企业、大学、联邦实验室等可以进行任何形式的联合，形成所谓的“官、产、学、研”，共同搞基础研究及其结果的开发。1991年和1993年的国防授权法规，推动了军民两用技术的研发，使很多国防研究机构中的基础研究部分，大量转移至商业开发。
总结美国对基础研究成果的推广特点，就是充分调动各方面的积极性。1)通过专利和许可证的授予，调动从事基础研究的科学家和高等院校的积极性。出现了许多依托于院校的孵化器、科技园和产业带。2)通过拨款管理，强行规定联邦实验室进行技术转移工作。美国联邦实验室建立的目的之一，就是通过各种实验确定基础研究结果可能存在的技术机会，向社会推广。3)通过合作研究法规，使“官、产、学、研”在基础研究结果开发上联合起来。这项法规，规定了“软件”方面的互换，即知识产权、专业技术和数据等的互换，以及“硬件”方面的互换，即人员、设备、设施、资源等的互换，使基础研究与国家利益最终挂起钩来。4)通过立法，强力推行军民两用技术的研发，尽量以民用产品为技术标准，促使军用基础研究能够转化成民用应用研究与开发研究。
3 对我国的借鉴意义
从基础研究到国家利益，这是一个十分漫长复杂的链条，这些环节必须完整、配套、流畅，才能够最终实现国家投入基础研究的回报。美国一系列的管理特点对我们有相当多的启示。
第一，政府必须肩负起基础研究的重任。1)这首先应该体现在稳定的基础研究投入和符合我国国情的基础研究、应用研究、开发研究比率方面。无论怎样，政府都应该是基础研究的主要投入者。2)政府必须制定宏观的科技政策，并使政策制定过程成为科学家与科学管理者、法律制定者、民众等各方了解参与沟通的过程。我们国家一直有统一的科技规划传统，这是美国人不足的地方，但我们在修订中长期科技发展规划的时候，还是可以借鉴美国“自下而上”和“自上而下”结合的方式和“点”、“面”结合的方式。在确立我们的“点、面”时，笔者建议，采取“面”上跟踪为主、“点”上解决实际问题的方针。在“面上”，由于基础研究具有共享性，因此，我们就应该利用我们的基础研究投入去跟踪、学习最前沿的研究结果，做渐进式的后续研究，并进行深入的应用研究和开发研究，使他国的基础研究结果为我所用。在“点”上，要突出我国国情，就像2000年我国制订《国家重点基础研究规划》[6]一样，突出解决我国的实际问题，不攀比，不照搬。3)对于国家的重点、跨部门项目，比如863计划、攀登计划等，必须突出政府的协调作用，平衡各方面的利益，这样才能够推进基础研究工作。
第二，有关科技的立法和监督工作必须加强。1)国家重点科技政策、计划和预算应该通过全国人民代表大会的审议和通过。由于我国到目前还没有明确的关于制定科技发展规划的法律依据，“导致其权威性和约束力没有保证”[4]。实际上，通过人大会，在国家科技政策的制订上，还可以实现与群众的沟通与受监管。2)全国人民代表大会常务委员会应该设有机构参与国家重点规划实施的监督工作，审议各级的绩效报告，提出改进意见。
第三，提高科学家们的积极性。1)基础研究应该逐渐依靠高等院校的科学家。科研院所从事基础研究有几个弊端：一是科学家需要工资、福利等非项目支出；二是科研院所的管理体制容易行政化，从而抑制科学家的创新精神。所以应该让从事基础研究的科研院所逐渐学院化、或者从事应用性基础研究工作。2)完善竞争性的“专家评议”方式，让科学家们能够公平地得到项目，通过“绩效考核”方式，激励科学家努力工作。3)鼓励科学家从基础研究，并且一开始就邀请潜在的使用者参与基础研究项目的研究、开发工作，一方面培养了企业研发需要的人才，这样，一方面追加了基础研究的投入金。
第四，必须重视基础研究成果的推广问题。1)对跨部门、跨学科的重点项目，指定具体负责机构，帮助国家协调其中的基础研究、应用研究和开发研究三方面的内容。2)加强自主创新的同时，要善于学习世界上最先进的基础研究成果。所谓善于学习，就是把他人的研究成果技术化，产品化，甚至是产业化。3)从技术转移实体、技术和技术流等三个环节出台配套政策法规，鼓励“官、产、学、研”的合作。