苏南乡镇企业改制后村级治理的变迁——以昆山市庙村为个案，本文主要内容关键词为：苏南论文,昆山市论文,个案论文,村级论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
苏南乡镇企业从上个世纪70年代末发轫，蓬勃发展于80年代，其对苏南农村工业化和现代化的发展起着不可替代的重要作用，创造了名噪一时的“苏南模式”。但到了90年代中后期，随着市场经济的进一步发展，苏南乡镇企业产权模糊、政企不分的弊端日益暴露出来，成为制约乡镇企业进一步发展的主要障碍。到了1996年，苏南乡镇企业的发展已经跌入了谷底。自1997年开始，苏南各地进行了产权制度改革。随着乡镇企业的改制，村级组织不再是村办集体企业事实上的老板，其可控制的资源大大减少，也导致了村级组织权威的降低[1]。这样，韦伯所说的两种控制——依仗占有财产、资源进行控制和依仗权威强制命令进行控制——在这儿同时弱化，村级组织已难以像改制以前那样对农村进行强有力的整合[2]；同时，乡镇企业改制后，由于私营企业的迅速发展，使私营企业主在村庄中的地位日益显赫，这也改变着村庄的权力结构，决定着村级治理的趋向。本文选择昆山市的庙村为个案（注：因为村中有一座历史达几百年之久的太娘庙，故笔者依照学术惯例称其为庙村。），运用文献法、访谈法、比较法等研究方法对乡镇企业改制后村级治理的变迁及其管理模式进行初步探索。
一、村办集体企业的发展历程
本文所调查的庙村位于昆山市北郊，毗邻昆山老城区，地理位置优越，水陆交通便捷，村级工业发达。全村现有16个村民小组，530户，户籍人口1654人，其中党员53名。自改革开放以来，村级集体经济得到了快速的发展。2002年，全村完成工业产值8510.46万元，销售6507.08万元，利税566.68万元，人均GDP47683元，人均纯收入达8368元。随着村级经济的不断发展，农民的生活水平逐步提高，村民电话普及率达90%以上，全市第一家建成村级光缆有线电视系统，通户率达80%，农民合作医疗参户率达95%，改水改厕率达100%。目前庙村形成一个集生产、生活、娱乐为一体的多功能小区，并已初具集镇规模。近年来，庙村先后获江苏省卫生村、江苏省文明村、苏州市农村现代化示范村、苏州市双文明村、昆山市双文明先进村等荣誉称号。
庙村的村办集体企业起步于上个世纪80年代中期，在改制前有盘簧厂、沪泾丝织厂等8家村办企业，到1990年，全村工业产值1450万元，占工农业总产值1667万元的86.98%，村办企业居全镇第二位。1996年10月，为提高市场竞争力，村里组建了江苏省庙村集团，拥有总资产1.19亿元，集团主营工业项目的引进、开发、企业原辅材料的采购和产品销售[3]。
在村集体经济的发展、壮大过程中，以村党支部为核心的村级组织起着不可替代的作用。在计划经济一统天下的条件下，任何个人都无法满足企业发展所需要的原料、技术、资金和管理等要件。在个人无法承担制度变迁的风险与成本的时候，只有村级组织尤其是村党组织才能担当此一重任，承担着推动乡镇企业发展的组织推动职能。企业发展所需的原料、资金、技术、劳动力和市场，各个环节问题的解决都离不开村级组织的主导作用。这就使村级组织在村办企业发展过程中成为决定性影响变量，其不仅扮演了村办企业发展的动力来源，而且在改革过程中形成了一种以发展取向为最大利益取向的经济主体，快速地推动农村的工业化进程。反过来，庙村集体经济的发达，使村级组织可控的经济资派日益丰富，从而使得村治的运作和社区的公共服务、公益建设得到了集体经济能力的有力支撑。据现任经济合作社社长PL介绍，“改制前村里的企业每月都要向村里上交资金，这部分资金一部分用来支付村里管理人员的工资与奖金、公务招待费用以及对农业发展的补助资金等，另外一部分就是用于村里的公共建设和村里的公共福利等”。庙村集体村办企业的发展历程在苏南具有一定的代表性。
这种以集体经济为主体、乡镇工业为支柱的苏南模式在村社区建设上的历史优点（社区政府公司化），同时也是其企业发展的缺点所在[4]。另外再加上其所有制结构及投资主体单一等原因，使其在上个世纪90年代随着社会主义市场经济体制的日趋完善而逐渐失去了竞争力，出现发展缓慢、效益下降，甚至亏损的现象。针对集体企业发展的困境，苏南各市于1997年开始进行产权制度的改革。改革的基本要求是建立产权明晰、权责明确、政企分开和管理科学的现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束与自我发展的法人实体和市场主体。正是在这种形势下，庙村在上个世纪90年代中后期，所有村级企业都完成了转制，除了丝织厂和纸箱厂两家较大的实行股份制以外，其余的六家村办企业全部改制为私营企业。企业产权制度的改革使农村原有的组织结构和治理方式发生了深刻的变化。
二、乡镇企业改制后村级组织体系和公共管理方式的变化
在乡镇企业改制前，庙村依靠发达的集体经济，村庄社区的权力组织结构呈复合金字塔型，村党支部及其主要载体村企业集团处于塔尖的位置，自上而下地对村庄的经济、政治以及社会生活等领域实施治理。改制后，除了保持原有的村党支部委员会、村民委员会等组织以外，又产生了许多新的社区组织。
（一）私营企业联合工会。在村办集体企业改制前，庙村村党支部和村委会通过企业对村民进行有效的整合；改制后，村两委会没有组织化的渠道去对企业里工作的村民进行管理，同时在村域内的私营企业、外资企业中经常出现劳资矛盾，村民们也需要一个保障其权益的组织。针对这种情况，2002年12月庙村成立了私营企业联合工会。2002年12月10日，庙村举行了私企联合工会第一次代表大会。私企联合工会由私企联合工委、经费审查委员会、女职工委员会三个委员会构成。村社长PL、村会计LJY、村妇女主任GJZ分别被选举为工会主席、经审主任、女职工委员会主任。各委员会的委员基本上由参加选举大会的其他代表担任。从委员组成名单看，主要由私营企业的老板与村级组织主要干部联合组成，而没有一名普通职工。按照村经济合作社社长PL的解释，“企业里出现的问题主要靠与私营老板协商解决，而工会的经费也得靠私营老板赞助，所以工会委员里基本上没有普通职工代表”。
（二）物业管理公司。2002年12月，庙村物业管理中心正式成立，有员工5名，内设物业工程队。物业管理公司的经理由村经济合作社社长PL兼任。物业管理的主要职能有：房屋售后维修服务，公共设施的维护，绿化养护，小区卫生管理，人员进出，车辆停放及住户的安保服务，水、电费代缴及协助处理住户与物业部门的有关纷争等事宜。乡镇企业改制后，庙村的社区组织已经切身感觉到原有的提供公共物品的方式已经难以满足社区发展的需求，他们有意识地把原来村两委所承担的公共职能转由物业管理公司来承担。物业管理公司经理PL认为：“我们公司成立的目的就是盈利，对村居民点的管理完全是按照市场规则，如果我们管理得不好，外面的管理公司就会进来，以后我们公司发展好的话甚至可以到上海去竞标。”
（三）非正式群体及其组织。改制后，庙村还出现了一些非正式群体，如本村村民自发形成的村护队和外来人口中基于血缘、地缘形成的一些亚文化群体等。庙村私营经济的发展和外资企业的大量涌入，再加上庙村地处城乡结合部，外来人口从1995年的345名急剧增长到2003年的8000多名。外来人口的快速增长，促进了庙村的房租经济，但同时也给村庄社区的治安带来隐患。为此，由村委会牵头，村民主动参加的护村队成立了。护村队属志愿组织，不隶属于村委会，其建立所需费用完全是通过集体、企业、个人赞助的。其成员主要是退休的村干部、党员、村民小组长等。由于涌入庙村的外来人口日益增多，为了减少开支，加强自我保护的能力，他们形成了特殊身份、地缘、语言的群体。在松散的非正式组织的人群中，甚至还出现了一些不良群体或团伙组织。例如，在1997年，庙村抓获了一个其成员来自贵州的盗窃团伙。他们在庙村专门租了房子，夜间在庙村内外实施偷窃，甚至拦路抢劫，严重影响了当地村民的社会生活和社会治安。
从庙村的实际来看，乡镇企业改制后，农村的社会组织体系发生了很大的变化，原有的以村党支部为核心、呈自上而下金字塔型的组织体系正在解体，由乡镇企业改制而转变过来的私营企业群体获得了独立的法人主体地位，各种新兴的组织和某些传统组织也获得了更大的生存与发展的空间，社区组织结构开始进行重新分化与整合。具体表现在以下几个方面：
第一，改制后的企业获得了独立的法人主体地位。政企或党企的分离，产权的清晰，使改制后的企业不再是村级组织下属机构。私营企业的老板只需对自己的股东负责并对国家依法纳税即可，而村级组织对企业再进行过多的干预已经失去了法理上的依据。村委会主任WXP感慨道：“没改制前，厂里的用工名额都是村两委根据‘一户一工’的原则决定的，厂里一般都是服从的。但现在一些村民还来村里要工作时，我们只能去和那些私营企业的老板或外企商量，看他们能不能看在租用村里厂房的情分上照顾一下，实际上是我们在求那些老板。”
第二，村党支部与村民委员会角色发生了转换。改制后，村两委会的角色发生了转换，对企业不再发布行政指令，而是为企业提供良好的公共设施与公共服务，同时来谋求自己的收益。以党支部为核心的村级组织把自己的职能定位在制定村社区的长远发展规划，给企业的发展提供完善的厂房等公用设施，营造良好的社会秩序，以便能吸引更多的外资企业和私营企业来村里投资发展。在这里我们看到，村级组织和村社区内的企业已经是平等互利的关系了。村级组织之所以卖力地为企业提供各种公共服务，维持良好的社会秩序，其目的是为了把村里盖的厂房出租出去，以便获取村社区公共建设所需的资金。对于企业来说，村级组织扮演的不是主人的角色，而是以服务者的身份出现，两者已经是经济上的利益互动关系，而不是以前的行政隶属关系了。
第三，原有的集体企业的地位和作用下降，村民委员会的地位和作用有所上升。根据法律制度的规定，村民委员会是农村基层群众自治组织，它在党的领导下开展群众性自治活动，管理村内的公共事务，是村庄治理的主要组织载体。然而，在经济和村民实现了工业化和再集体化的乡镇企业时期，村民委员会的功能不同程度地被集体企业所取代，村民委员会在村治中的地位和作用并不重要，而村办集体企业成为村级治理的重要组织载体，在社区组织体系中居于显要地位，扮演着重要角色。这一状况，现在已发生了重大的变化。与此同时，村庄社区组织方式也发生了重大的变化，社区和村民不再以村庄的集体企业为基础得以再组织，而按传统的地域或村民小组为单位了，村民委员会的地位和作用也相应地得以上升。
第四，非正式组织开始兴起。在传统中国的基层治理中，民间组织发挥着重要作用。新中国成立后，随着国家权力向乡村社会的渗透，原有的民间组织都被取缔或衰落。在苏南农村由于实行乡镇企业体制，虽然政府和村级组织对农村的控制有所松动，但村社区组织几乎控制着所有的经济资源、政治资源、文化资源、社会资源等，所以民间组织的发育情况如何就看是否能得到村社区的认可和支持。乡镇企业改制后，村级组织减弱了对村庄的行政控制，村庄生活具有了相当的自主空间。村级组织也不再对村庄进行过多的干预与控制，而更多地体现为指导与服务的职能。而这恰恰构成了村社区非正式组织得以产生并参与村庄事务的政治环境。各种非正式组织重新兴起，在村民自治的背景下成为村治中的重要力量。
村级组织体系的变化对公共管理的方式产生了重要影响，改制前后公共管理的方式大致可以分为动员教育、报偿奖励、制裁惩罚等类型。然而，不同时期对三种公共管理方式的选择和偏好有着较为明显的差别。
改制前后动员教育管理方式都发挥着重要的作用，不过依据的侧重点有所不同。改制前侧重于思想政治教育，而改制后更多的是在村民中进行法律知识的学习和宣传。改制前，党支部有企业里的党小组、共青团等下属的或外围的组织，其组织动员能力是非常强大的，能够通过思想政治教育来对村民进行有效的管理。改制后村民之间的利益分化比较严重，村民与村民之间、干群之间、普通村民与私营老板之间的利益冲突变得频繁起来，单纯对村民进行思想政治教育已经难以达到预期的管理目的，村级组织对村民的教育也逐渐以法律教育为主，并且要求主要领导应具有“依法治理当参谋，调解纠纷当‘包公’，法律服务当使者，宣传法律当讲师，综合治理当战士，廉洁自律当公仆”的过硬素质，以便能够及时、准确地调解村民之间的纠纷。
改制前后对物质报酬、精神奖励的倚重有所不同。改制前的村民基本实现了再集体化，对于已经通过企业形式被重新组织起来的村民群众，社区公共权力主体依赖其所掌握的丰富的经挤和物质财富，倚重物质报偿，把它作为公共管理的主导方式。随着改制的完成，庙村变成了一个以个体私营经济为主的村，村民的就业地点也超出了村域甚至是镇域。村公共权力主体虽然也掌握着一定的经济和物质资源，但期望通过集体能够给予村民群众的物质报偿来实现有效的控制和管理，显然力不从心。所以，面对个私化和已经完成非农化的村民群众，庙村的公共权力执掌者不再像以前那样选择物质报偿作为社区公共管理的主要方式，而是以为村民提供工作机会、致富途径等方式来换取村民的认同，达到对社区的有效管理。如，富民公司不仅以村民入股的形式帮助他们获得经济收益，而且还同外资企业、私营企业联系，帮助村民就业。
三、乡镇企业改制后村级公共决策和居民参与方式的变化
公共决策是村级治理过程中重要的一环，是社区公共管理的基础，是村级治理效能的决定性因素，决策的好坏对村级政治稳定和经济社会发展有着直接的影响。乡镇企业改制后庙村的公共决策呈现出与改制前不同的特点。改制前村民们由于乡镇企业产权的模糊，他们的利益主体意识并不清晰，没有意识到自己作为村集体企业产权所有者的身份，认为决策还是村领导的责任。改制前村社区内的重大决策主要是村党政企各个组织的主要领导参与，最终的决定权掌握在党支部手中。改制后，村民的利益主体日益清晰，对于村里的决策更多是带有怀疑的眼光。村两委会在作出决策时也感受到这种压力，在关系村民重大利益的决策上更加小心，更加考虑到村民意见。
村级治理是村社区公共权力主体与权力客体的互动过程。它不仅表现为公共权力主体对社区公共事务和公众行为的组织和调控，而且表现为村民群众参与公共生活、影响公共权力运作的过程。作为村治运作过程的一个重要方面，村民公共参与的方式、范围和程度等对村社区的治理发生着重要的影响作用，同时也表明了农村基层社会的政治民主化和现代化水平。特别是在农村基层实行村民自治的制度背景下，村社区的公共事务由村民自我管理，村民的公共参与显得尤其重要。因具体的村治环境的影响和作用，不同时期的村治运作必然会有所不同，村民公共参与作为村治的一个重要方面也不例外。在调查中，我们发现庙村村民公共参与在改制前后存在着诸多差异。
一是村民公共参与的动机和目的不同。改制前的庙村村民，作为村办集体企业的职工和社区的一员，其利益基本来源于村办集体企业的收入分配和社区的公共福利。所以，村民群众的个人利益与社区的集体利益紧密相连，村民群众主要通过或依靠村集体利益的增长和社区的发展来获取或扩大私人利益。正是在这样的经济背景下，村民的公共参与较多地表现为公益性参与。改制后，庙村的村民在不同的社区经济发展模式基础上，实现了多元分层。村民群众的利益开始有了多种来源和渠道，而且已不再主要地依靠村集体和社区发展，村集体能够给予村民的利益在村民总体利益中所占的比重逐渐下降。正因为村民自身的利益与集体和社区的直接关系不密切，客观上影响了村民参与公益性活动的积极性。村民大量的参与行为都是因为涉及村民个人和家庭的切身利益而引发的，基于个人利益的私利性参与相对较为突出。
二是村民从事公共参与的行为态度和方式的不同。乡镇企业时期的庙村，一方面，由于社区集体经济的发展为村公共权力提供了丰富的物质资源和组织资源，村公共权力对村民具有较强的调控和动员能力；另一方面，由于村民的个人和家庭利益与集体息息相关，对村集体和社区具有较强的依赖性，村民的自主性和独立性相对较弱，其公共参与活动以动员式参与为主。改制后的庙村，村民的自我意识和自主意识较浓，公共参与意识较强，对自身的权益较为重视。正是出于维护和扩大自身利益的动机，村民的公共参与大多是自觉自愿的，无需动员和说服。他们要求在村治中有更多的发言权和影响力，由此决定了改制后的村民公共参与以自动式参与为主。即使是三年一次的村级组织换届选举，村民群众也主要地是出于自愿而积极参与，而不是依靠动员和组织。
三是村民公共参与制度化水平的不同。改制前的庙村是一个高度组织化、制度化的农村社区，村民的行为受到较严格的制约，村民的公共参与表现出组织化、有序化和制度化的特征。改制后，庙村再也难以通过以前的乡镇企业将村民有效地组织起来，组织化水平明显要低于改制前，不少的村民处于“无组织”的离散状态。这种情况既降低了村社区公共权力组织动员的效能，又降低了村民公共参与的制度化水平。尤其是在一些法定的参与制度不落实、渠道不畅通的背景下，村民群众势必较多地采取非制度化方式来参与社区公共生活，影响社区公共权力系统。比如：庙村的村民的抗拒行为明显呈现出比改制前增多的趋势。村治的权威合法性来源越来越依靠村民的信任和支持，而不再主要依赖上级政府部门的授予。
四、乡镇企业改制后村级治理的特点和未来善治的路径选择
通过调查，我们可以看到，苏南乡镇企业改制使农村社会经济资源从单一的集体控制模式向多元经济主体控制模式转变，这从根本上改变了农村权力结构的经济基础。经济基础的变化又导致了村级治理组织体系及其运作方式发生变迁，使村级治理呈现出新的特点。主要表现在以下几个方面：
第一，社区权力结构开始分化，企业获得了独立的法人主体地位，非正式组织有了更广阔的发展空间。改制后，那种过去统管农村经济、政治与社会事务的农村组织体系逐渐分解，农村的组织化程度和社会凝聚力有所下降。随着个私经济的发展，私营企业主独立自主地从事非农经营，村民也可以自由地在村域外、甚至整个市域范围内寻求工作。社区公共权力组织实际拥有的权限因此而相对减少，控制能力弱化，在社区权力结构中的地位降低。同时，随着乡镇企业这一重要组织形式的丧失，村社区在私营企业中建立了工会，试图以其为组织载体把村民组织起来。改制后，不仅改制后的民营企业获得了独立的法人主体地位，而且由村级组织所主导成立的富民公司和物业管理公司也是独立的法人团体。改制前的法人团体具有很强的行政主导性，而改制后的法人团体更多的是遵循市场规则的法人团体，不再有为村社区公共建设提供资金的义务。
第二，村级组织的主要职能由直接主抓社区经济建设向提供公共服务转变。改制前后，村级组织始终如一重视经济发展，但是，他们推进经济发展的行动方式却发生了重大改变。改制前，村级组织发展经济的主要方式是自己直接上项目、办企业。在这个过程中，村级组织领导人也往往直接成为企业的董事长、总经理。改制后，村级组织依然重视发展经济，但是，他们把重点放在了改进投资环境和招商引资方面。通过提供良好的公共物品来吸引投资，拉动增长。同时，随着村域私营经济的发展和外资企业的进驻，以及外来民工的大量涌入，公共领域的问题也愈来愈多。比如，私营经济和外企的经营，需要诸如水、电、路、通讯等公共基础设施；居民小区的规划实施，也需要有配套的公共生活设施等。这些也迫使村级组织把主要的精力用在解决这些问题上。可以说，村级治理的成效已经很大程度上取决于公共服务的状况。另外，村级组织也可以通过社会化的服务把分散的村民重新整合起来，扩大了村级组织的权威。如，村级组织通过富民公司为村民找工作等。庙村还通过物业管理公司来为村民提供“有偿服务”，这样提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了改制后村级组织的财政压力，以便村级组织更好地“掌舵”。
第三，“能人型”治理逐渐向“法治型”治理转变。徐勇等人把村级治理分为三种模式：传统型、能人型、法治型。传统型是指村级治理基本沿袭传统的行政管理方式，或受家族、宗教等农村旧势力因素影响下的管理方式，民主化程度低，缺乏自治特征；能人型是指村级治理主要依靠一个或几个具有超凡能力的能人支配，民主化、制度化程度较低；法治型是指村级治理主要依靠村干部的强有力领导和村民的积极参与，并在一定法律和制度基础上运作，民主化、制度化程度较高[5]。在苏南农村乡镇企业的发展过程中，一批懂经营、善管理，在经济发展中具有超凡能力而卓有成效的经济能人迅速崛起，他们推动了苏南工业经济的快速发展，并在这一过程中逐渐进入乡村公共权力领域，成为社区领袖人物，在社区政治运作中居绝对支配地位，形成了能人型治理模式。这种能人型治理模式是建立在党村企一体化基础上的，社区内的集体财产完全由村领导统一支配，因而村民介入集体事务管理的主动性和积极性不高。改制后，村民的利益主体意识日益清晰，基于自身利益的公共参与日益增多，他们要求在村治过程中有更多的发言权，对村级组织的决策产生了重大的影响。村级组织很难像过去那样自上而下对村民进行行政化的管理，依据规章制度与法律法规来作出决策已开始成为他们的自觉行为。
“任何一个村庄的治理总是与一定的村治环境相联系，特别是农村经济的变迁对村治及其发展具有某种意义上的决定作用。”[6]在改变了的社会历史条件下，要达到农村社区的善治，其新的制度安排必须要建立在改变了的经济基础和社会基础之上。因为，制度的有效性是与特定社会基础相联系的，“很多时候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村庄性质，决定了村级治理的面貌”[7]。苏南乡镇企业改制后，村级治理的经济基础和社会基础发生了改变，私营经济和个体经济获得了蓬勃的发展，村民委员会和村党支部的职能发生了转变，一些新的组织逐渐显示出了自己的活力。基于此，要达成苏南农村的善治须从以下几个方面入手：
首先，进一步优化社区组织结构，探索村民组织化的新途径。要进一步加强和完善党组织领导核心作用。党组织的领导核心作用可以说是苏南取得乡镇企业巨大成就的一个法宝。其权力的合法性来源不仅是上级党委“自上而下”的授予，也是长期实践中村民“自下而上”认同的结果。但是，在村治的实践中，村党支部书记是乡镇党委任命与支部推选的结果，其工作考核也由上级负责。在当前村社区利益分化和村民自治制度的引入情况下，村党支部书记的权力来源也面临着合法性的问题。所以，当前完善党支部的建设关键在于给村民提供一个监督党支部工作的制度化途径。目前，全国各地许多农村在推行村民自治的实践中，已经意识到把村民选举的制度机制纳入党支部建设的重要性，并采取了一些制度措施。具体的做法有两种：一是“两票制”选村支部，二是“二选联动机制”。这种建立在直接选举基础上的交叉兼职结构，使村支两委避免了权力冲突，增强了村级组织的整体能力。另外，随着苏南农村村民的分化和社会结构的复杂化，单纯依靠党支部和村民委员会已经不能满足村民各种各样的需求，需要多样化的社会组织发挥多种功能，积极引导农村非正式组织的发展，在充分发挥村党支部、村民委员会等组织的作用的同时，还要充分利用一些非正式群体，经常和它们保持联系和互动，使它们都能在村公共事务管理和村级治理的运作中发挥积极作用。
其次，进一步完善法制建设，提高村级治理运作制度化水平。村级治理运作的制度化是村治未来发展的一个重要趋势。村级治理作为一种农村基层社会管理的政治形式，无疑是我国社会主义民主法制建设的重要组成部分，村治制度化也理所当然地是依法治国战略的有机组成部分。村民自治作为法律制度安排下的村治实践，必然要在一套科学的制度规范和程序下运作。从庙村的实践来看，村民自治的推行和发展本身就是以国家制度安排为根据的。但是，村民自治作为一项前所未有的民主实践，具有开创性和复杂性，有关部门不可能一开始就设计出一套完整的制度体系。特别是当前我国社会正处在一个重要的社会转型期，农村经济社会发展和实际生活中出现了许多新情况和新问题，向村民自治提出了种种挑战。这些新问题和新矛盾有的已经超出了现有法律规定的范围，迫切要求进一步完善法律制度。根据村治发展的制度化要求，在现阶段至关重要的是以政治制度化的方式将村治导入规范化、制度化轨道。
再次，进一步扩大民众参与的渠道，提高村级治理的民主化程度。村级治理的民主化程度，从某种意义上说，就是民众参与村公共事务管理的广度和深度及自由表达程度。改制后，庙村村民的民主意识逐渐觉醒，自我意识大为增强，村民必然会提出进一步的民主管理和政治参与要求。村级治理应当预见和顺应这种要求，逐步扩大民众的参与，努力探寻吸纳村民参与的有效方式。具体表现为：农民的利益表达和政治参与有制度化的渠道，农民的非制度化参与减少，而制度化参与增加；农村各种合法的社会组织的法律地位得到确立，参与农村事务的途径增加，对农村社区的影响力加大并成为分散的农民个体实现有效参与的强有力中介。总之，加快农村制度建设的步伐，把农村社区各种主体的参与引入制度的轨道，是达成农村善治的一个重要前提。