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2006年以来，大家对经济发展中的两个问题分外关注，一是经济增幅偏高、投资增速偏快，经济出现了过热倾向；二是在经济高速增长的同时单位能耗不降反升，“十一五”末期能耗水平降低20％的目标面临落空的危险。为此，国家出台了一系列宏观调控措施，启动了所谓的“二次调控”。在经济、法律和行政手段并用的作用下，9月份的经济指标显示宏观调控已取得积极成效。 但宏观调控成功的根基并不十分牢固，深层次矛盾也并没有明显化解，影响可持续发展的顽症并未根除，能耗水平达到预期目标难度很大，固定资产投资也有随时反弹的可能。究其原因，除了体制性的因素外，在于问题背后的利益机制并没有得到校正，使得微观理性与宏观合理二者之间出现了背离。因此，调整利益格局就成为必然的选择，这其中税收政策将发挥更大的作用，同时，宏观调控政策也将发生一定的变化。
一、局部利益与全局利益冲突比较突出
目前看，部门利益、局部利益与全局利益冲突的情况时有发生，微观理性与宏观合理二者之间出现背离的情况也比较多。之所以出现这种部门利益膨胀的情况，正如专家分析指出，很大程度上在于公共权力市场化。在计划经济体制下，各部门形成了从中央到地方自成体系的“条条”格局，改革开放以来，在不同的部门中仍多多少少存在或新生一些下属企事业或中介组织。随着经济市场化的发展，部门本位主义由此而不断增强，主管部门与下属企事业逐渐演变为利益共同体，主管部门给予下属企事业以行政垄断或特许经营，而下属企事业则向主管部门输送经济利益。同时，经济改革也激发了人们的利益观念，一些“利益觉醒”的政府部门成为了事实上的利益主体，在市场经济中开始用手中的权力主动牟取利益，寻求经济利益最大化。当前，我国社会经济正处于转型期，政府职能也处于转变中，各部门的职责难以清晰、科学地界定，部门关系还有待理顺。因此，有的“利益觉醒”部门趁机不断强化、扩展职权，巩固、谋取部门利益。在国家利益与公共利益缺乏明确的维护力量与衡量标准的情形下，职能部门便从“部门利益最大化”而不是“国家利益最大化”的原则出发，来制定、执行本部门的方针政策。可见，只有当相关部门摆脱利益至上的局限，以人民利益为重，以大局为重，各项改革才能真正向着公众的意愿稳步推进，社会经济才能真正协调发展。
目前我国经济运行中存在的种种问题，其背后均存在扭曲的利益机制，如果利益格局不能得到有效调整，经济协调发展、宏观调控目标的实现就有很大的困难，只有利益格局合理，辅之以必要的行政手段，稳定、协调、可持续发展的目标方可真正实现。
二、税制在利益调整中将发挥更大的作用
今年的诺贝尔经济学奖得主菲尔普斯的研究告诉我们，任何政策都有收益和成本。而我国宏观经济政策成效之所以没有大家预期的那样高，从经济学上讲，主要在于利益格局和利益机制还没有完全理顺，因而宏观调控要想取得理想成效，所付出的成本比较大。从经济管理和经济政策方面看，其实税收政策可以发挥更大的作用，由此，就必须对目前的税收制度进行必要的改革。
（一）目前的税制与可持续发展要求有一定距离
自十六届三中全会以来，党中央连续提出“五个统筹”、“以人为本”、“科学发展观”和“建设和谐社会”等一系列相互联系的新概念和新思想，标志着我国发展理念出现了重大变化，即由注重数量增长转向增长的质量，由经济的平稳快速发展延伸到可持续发展。
从可持续发展的内在要求和税收本身的性质、职能出发，税收就成为保障可持续发展的不可替代的重要手段。因为影响可持续发展的核心——环境污染问题是一个负外部性问题，即企业的私人成本小于社会成本。而税收作为市场经济下最主要的经济杠杆之一，对负的外部性问题有直接、有效的调节作用。个别企业为了实现利润的最大化向外界排放污染物，这就等于将本应该由企业负担的成本转嫁给社会承担，这显然是不公平的。解决这种负外部性问题最有效的办法还是通过政府实施公共政策。目前主要有两种途径：一是政府实施对污染企业的管制，二是通过征税来解决此问题。前者是通过规范或禁止某些行为来解决负外部性问题。但政府管制者为了设计良好的规则，需要了解这些行业可以采用的各种技术的细节。因存在信息不对称，所以政府实施管制的成本较高。而税收作为一种以市场为基础的政策，主要是通过向私人提供符合社会效率的激励来解决负外部性问题，因此是一种最优手段。税收可以将企业的外部成本内部化，增大排污企业的成本压力，企业为了追求利润的最大化，将不得不采用先进技术减少单位产出的能源消耗或购买先进的污染处理设备，从而实现企业间的公平竞争。这样，一方面对社会生产效率、资源利用率的提高和污染的防治可以起到积极的作用，另一方面该项税收收入又可作为专项资金用于环境保护事业。
国内外的实践均表明，当经济增长到一定阶段后，对自然生态环境的免费使用必然达到极限。社会要继续发展，就必须转变增长方式，处理好人与自然、经济发展与生态保护的协调关系。但我国现行税制在设计时，基本上没有考虑到利用税收政策节约利用资源和保护环境。尽管有一些有助于循环经济发展的税收政策，但存在着种种不足：一是现有的节约能源和控制污染的税收优惠政策，遵循的是“末端治理”的“资源化原则”，对从输入端节约资源的“减量化原则”和尽可能延长产品使用周期的“再利用原则”考虑不多。二是现行涉及循环经济的主要税收调节力度不均衡、不到位甚至缺位，不利于资源的节约、综合利用和环境保护。三是涉及环境保护的税种太少，缺少以保护环境为目的的专门税种，这样就限制了税收对环境污染的调控力度，也难以形成专门的用于环保的税收收入来源，弱化了税收在环保方面的作用。四是现有涉及环保的税种中，有关环保的规定不健全，对环境保护的调节力度不够。五是考虑环境保护因素的税收优惠单一，缺少针对性、灵活性，影响税收优惠政策实施效果。六是征收标准偏低，征收依据落后。目前一方面征收标准偏低，一方面不同污染物之间收费标准不平衡。同时由于仍是按单因子收费，即在同一排污口含两种以上的有害物质时，按含量最高的一种计算排污量，这种收费依据不仅起不到促进企业治理污染的刺激作用，反而给企业一种规避高收费的方法。而且因为排污费的收费方式由环保部门征收，不仅征收阻力很大，而且排污资金的使用效果也不理想。
（二）宏观调控有效性的提高同样需要税制的变化
我国宏观调控成效为何不理想？地方政府从中作梗成为矛头所指的重点。不可否认，这其中有一定的思想认识问题，即在制度化尚未健全特别是干部考核单纯注重实绩（主要是经济发展速度）的情况下，导致一些领导干部往往持单纯的经济观点，不善于甚至也不愿意从政治上观察问题，缺乏应有的政治鉴别力和政治敏锐性，遇事往往只看到局部，而看不到大局，特别是短期行为盛行的情况下，地方官员都希望在任期内实现收益最大化，取得短期内的最大回报，加上由于存在所谓的“老实人吃亏”的逆向选择效应，造成中央政府“有令难行”、“有禁难止”。不过，除了政绩观不正确外，其实背后的利益关系也是产生这一问题的一个重要原因。因为地方政府作为经济利益主体，要承担大量的事务性支出，这样就需要一定的财政收入做保证，而增加财政收入最简便易行的办法就是不顾一切地推高投资增幅进而推高经济增幅。由此，就出现了地方政府热衷于上建设项目、参与地方各类投资活动，自觉不自觉地成为企业投资冲动的“共谋”。比如在目前投资增长过快的背后，存在着不少“先斩后奏”的倒逼中央承认的一种怪态。据有关部门对8省（区）亿元以上新开工的建设项目调查，约有40％的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象。内蒙古新丰电厂，被判违规之后反而加快了建设进度，地方政府试图用生米煮成熟饭的故伎，逼迫中央政府对项目的合法与合规性进行事后追认。西南地区凡适宜建水电站之外，已被跑马圈地者蚕食一空。
不过，地方政府的冲动最终要通过企业来实现，尽管我们不能不承认，由于风险评估和承担机制不健全，特别是隐含在经济运行中的潜规则的作用，企业很难对地方政府说不。但是我们也注意到，随着市场经济的发展，企业自我约束的能力在不断增强，利益最大化原则体现得越来越明显。事实上，企业之所以如此热衷于投资，也是因为他们看到了在目前的环境下，投资回报是比较高或者说起码短期内投资回报是比较诱人的。
而我国工业企业之所以投资回报率比较高，除了劳动力成本低外，一个重要的原因是“产品高价，资源低价，环境无价”这种价格格局造成的，即企业利益的获取某种程度上讲是在损害国家利益和公众利益基础上取得的。纵观这些年来利润率高的行业，大多不是资源垄断性的，就是环境污染比较严重的。
与之相关的一个事实就是，在这样的背景下，降低能耗就变得困难。根据国家统计局的数据，上半年单位能耗增加的行业有：石油石化行业上升8.7％， 煤炭行业上升5.5％，电力行业上升0.8％，有色金属行业上升0.4％； 单位能耗降低的行业有：钢铁行业下降1.2％，建材行业下降4.5％，化工行业下降5.0％， 纺织行业下降5.5％。从中我们可以看出：垄断性行业、竞争较弱、 利润率高的行业的能耗不降反升，而竞争越是激烈的行业，利润率相对较低的行业能耗水平降低越多。其实，也不难理解石油化工等行业的单位能耗水平不降反升这一现象，因为这些行业大多是我国当前垄断力最强、利润率最高的行业，特别是在利润率处于高水位且又不断提高的趋势下，多消耗一点能源没有什么大不了，能源多耗一点对于可能不断增加的利润率几乎是微不足道的，在这种情况下，控制能耗反而可能要增加更多的投入，而且还可能面临技术风险。因此，就企业个体而言，抛开社会责任感而仅就经济上的投入产出效益看，其选择也是理性的。与之相对应，化工和纺织行业的单位能耗水平降低最多，这正与这两个行业的高度竞争与利润率水平较低有关，对他们而言，上游的原材料受石油涨价而不断涨价，但是下游产品的竞争又相当激烈，产品提价几乎不可能，因此，在上游原材料不断涨价的情况下，只有通过降低能耗等来控制成本，因为能耗水平的下降就是生产成本的节约。
由此推断，目前我国宏观调控成绩的取得，某种程度上讲更多的是法律、行政手段所起的作用，与之相比，经济手段的功效并不是十分明显，宏观调控的根基也并不牢靠。要想真正达到调控目标，提高宏观调控的效应，还需从经济手段入手，从投资回报率方面采取措施。无论是经济学理论、还是国内外的具体实践都表明，价格手段是最有效的手段。价格手段并不仅仅或主要指提高商品的价格，它的根本内涵是控制行业的利润水平。而这就需要充分发挥税收政策的功能。
（三）如何利用税收政策促进可持续发展
鉴于目前的发展形势，我们认为，税制改革可以首先考虑如下几个方面：
1.合理划分各级政府的事权和财权，中央税与地方税和谐发展。首先，合理划分各级地方政府的事权和财权，可以避免地方政府不再通过拼命提高GDP 增速来提高财政收入和保障财政支出。其次，中央税与地方税和谐发展，可以避免宏观、微观两个调控的脱节现象，形成合力促进整个经济的协调稳定发展。为此：
在保证中央政府财力集中的基础上，充分考虑地方税收体系在整个税收体系的重要地位，将各级地方政府的责、权、利进行有机结合，发挥和调动地方政府的积极性，把中央集权与地方依法享有一定税收立法权有机结合起来。在中央税与地方税税权上应本着“大权集中，小权下放，统一立法和地方立法相结合”的原则。将必要的税权赋予地方，并加以引导和监督。
2.加大资源利用的税收力度。目前我国的资源管理，其内容基本上仍限于资源产权管理的范畴，就其本质而言，还缺少现代资源资产和资本的内涵，难以反映可持续发展理念和绿色GDP核算要求， 因而资源管理向资源资产管理的拓展与转变已成为我国改革与发展的要求。为此：
应建立资源税税种体系，扩大资源税征收范围，将不可再生的资源全部列入征收范围，将水和森林等可再生但影响环境的资源也列入征收范围，并入资源税征收。运用税收杠杆调节人们对自然资源的消费和使用。同时，完善计税办法，把现行的以销售量和自用数量为计税依据，调整为以生产量或使用量为计税依据，并适度提高单位税额，以限制过度开采与消费资源。另外，总体上要提高单位税额或税率。
3.适时开征环境保护税。目前，许多发达国家将税负逐步从对收入征税转移到对环境有害的行为征税，即在劳务和自然资源及污染之间进行税收重新分配，将税收重点逐步从工资收入向对环境有副作用的消费和生产转化，对环境保护起到了很好的作用，我国应借鉴这一经验。目前，可以考虑将现行的排污、水污染、大气污染等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的真正意义上的环境保护税种。因为税收具有强制性、固定性、无偿性的特征，比收费更具有约束力。而且税收由税务机关统一征收，征收成本也比收费低。同时环境保护税收入将作为财政的专项支出，有严格的预算约束，可以保障宝贵的环保资金的使用效率。当然，与此同时，在保护环境的税收支出政策方面也要做出调整，比如在继续对“三废”综合利用和向环保产业投资给予税收优惠外，将优惠范围扩大到环保机器设备制造、环保工程设计、施工等领域，并对环保科学技术研究和成果推广进行政策支持等。
三、宏观调控政策将会出现一定的变化
中共十六届六中全会，审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（下称《决定》）。随着《决定》的贯彻落实，体制、机制创新将步入高潮期。与此同时，尽管2006年前三季度我国国民经济保持平稳快速增长，一度颇为人关注的国内生产总值、固定资产投资和货币信贷增速均出现了高位回落、趋稳，表明本轮宏观调控已取得积极成效，但宏观调控成功的基础并不牢固，经济运行中存在的深层次矛盾并未根本缓解，经济发展中的不协调现象也并没有得到扭转，宏观调控政策还没到转向的时候。由此判断，宏观经济调控政策与体制改革将进入互动期，构建和谐社会、促进经济的可持续发展将成为共同的目标，宏观调控政策取向会出现一定的变化。
首先，政府政绩考核体系将发生变化。2006年9月7日，我国第一个绿色GDP核算报告问世，以价格化的形式计算出环境污染损失和虚拟治理成本。尽管这一成果还是阶段性的、初步的、探索性的，但它必将激励各地在发展经济的同时更好地处理环境、生态和资源的关系。同时，目前用以衡量社会和谐与否的一个重要指标“幸福指数”，已经摆上许多地方政府官员的议事日程。北京近日推出了和谐社会指数，主要是反映党和政府在构建和谐社会过程中的主导作用，反映“社会冲突协调机制”的积极作用和效果。其指标体系分三个大类：一是反映社会冲突客观现状的指标；二是反映社会主体主观诉求的指标；三是反映社会冲突协调机制效果的指标。在此基础上，再利用综合评价方法构建和谐社会指数。深圳已经制定出该市的“和谐深圳评价体系”，囊括了社会发展、社会公平、社会保障、社会关爱、社会安全、生态文明6大指标。由上海市政府文明建设委员会办公室牵头制定的“和谐社会指数”，今年初也已经成功通过测试。这样一来，政府追求的目标体系将发生变化。
其次，节能、环保将成调控的重要“阀门”。2006年，一个约束性指标的社会关注度急剧升温。这一指标就是“‘十一五’期间万元GDP 能耗比‘十五’末削减20％”。在“和谐社会”与“科学发展观”的旗帜下，我国经济中惯有的以牺牲资源环境为代价的增长模式开始遭遇到猛烈“狙击”，工业经济和相当多数的工业企业面临前所未有的“阵痛”：2006年2月，国务院发布“关于落实科学发展观加强环境保护的决定”；同年，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》正式生效；国家循环经济试点扩大至8个省市；节能责任制开始落实；固定资产投资检查依法进行，并主要考察其是否合法、合规，落脚点就在节能、环保上。
第三，就业问题更受重视。就业是民生之本，尽管就业形势仍然非常严峻，但我国近年来在扶持就业上的力度空前加大，一个有助于就业再就业的社会网络正在全力铺就。国家统计局发布的数字显示，在经济增长对就业拉动作用明显减弱的情况下，上半年我国城镇新增就业人员超过600万人，完成全年预期目标的60％以上。其主要原因是，就业指标被纳入各地干部考核范围，各级政府想方设法扩大培训，运用财政资金购买公益岗位。不仅如此，“新技师培养带动计划”、“充分就业社区”试点、“农村劳动力技能就业计划”等，近期均相继启动。据了解，根据国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，从今年开始实施的调整后的积极就业政策，进一步扩大了扶持范围，增加扶持内容，改进操作办法，延长执行期限，一个更加宽松、积极的就业环境正在逐步形成。
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