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在我国，人民代表大会是国家权力机关，它享有宪法和法律规定的对“一府两院”的 监督权，国家行政机关、审判机关和检察机关由它产生，对它负责，受它监督。然而， 由于作为权力机关的人大缺乏明确的机构来负责对行政、司法机关工作人员履职行为的 监督，从而使得行政、司法机关中官僚主义盛行，不作为、延迟作为、不当作为、甚至 违法作为的事件不断发生，并由此滋生出了大量的“灰色腐败”问题，既侵害了公民权 益，又损害了政府在人民心目中的形象。为了更好地发挥人民代表大会的监督职能，消 除现存制度的严重官僚主义所滋生出的“灰色腐败”现象，近年来，不少学者和从事人 大实际工作的同志一直呼吁和建议在全国人大或全国人大常委会建立一个权威性的监督 机构，并提出了不少方案，主要可以归为监督委员会模式和监督专员模式。笔者将对之 作出比较分析，并重点就人大监督专员制度建立的模式作一初探。
一、人大监督专员模式与监督委员会模式的比较
所谓监督委员会模式，就是全国人大及其常委会设置监督委员会，代表最高权力机关 对所有同级国家机关及其工作人员的工作进行监督，并直接向全国人大及其常委会负责 的一种具有高度权威性的监督模式。此种模式又包括以下方案：(1)增设人大监督委员 会，专门履行其监督职能，负责对“一府两院”的监督。(2)人大设立监察委员会，负 责工作监督，也负责人事监督和立法监督；将审计部分和检察院所属的反贪局划拨给人 大直接领导，审计部门只负责审计监督，反贪污局只负责对国家工作人员是否有腐败行 为实行专门监督[1]。(3)“把中共纪律检查委员会和人民检察院合并，并融合政府的行 政监察、审计等专门监督部门的职能，设立一个直接隶属于人大的专门监督机关，主管 监督事务。”[2]
设立人大监督委员会虽然可以弥补权力机关缺乏专门监督机构的不足，但此模式有其 难以克服的缺陷。一方面，增设单个监督委员会实际上是难以承担这种综合职能的。因 为监督权是全国人大及其常委会的主要职能之一，面对日益庞大的行政权力和司法权力 ，其所需要监督的内容越来越多，范围越来越广泛，试图依靠一个单一的监督委员会去 承担对“一府两院”的监督任务，是不可想象的，要克服此不足，就势必发展出以上第 二、第三种方案，即把纪检、行政监察和司法机关中的反贪机构都划归人大。然而，这 样一来，不仅会改变立法、行政和司法分工的宪政模式，出现越俎代疱，使代议制机关 陷入具体事务，影响其权威地位和超脱地位，而且会混淆代议制监督与党的监督、行政 监督和司法监督的性质和功能，造成执政党监督、行政监督和司法监督的空缺及顾此失 彼。另一方面，监督委员会集体行使职权模式难以发挥人大的监督效率，面对众多的官 僚主义和不法行为，设置监督委员会以强化对“一府两院”的监督的目的难以实现。
所谓人大监督专员模式，就是由人大及其常委会选出通晓法律知识的杰出、正直的人 担任监督员，以人大特派员的身份专门负责对行政、司法人员违法的或不公正的行为实 施监督的模式。有的学者提出以下方案，首先在全国人大常委会设立专门的监督委员会 ，承担人大对“一府两院”的监督职能，然后由该委员会提名产生监督专员，经全国人 大常委会投票通过并任命，监督专员直接对全国人大常委会负责[3]。即在现有的各专 门委员会承担部分监督工作的同时，由全国人大及其常委会选派监督专员，受理公民的 举报与投诉，纠察“一府两院”及其主要工作人员的渎职与滥用职权行为。该模式既不 会改变宪政框架，又符合巴黎公社的“议行合一”原则，符合立法、行政和司法机关分 工协作以及代议制机关不直接办案的原则，更有利于调动各方的监督积极性，增强监督 的动力和压力，达到提高监督效率的目的。建立人大监督专员制度有其现实可能性。一 方面，建立监督专员制度有其历史文化因子。在中国两千多年的封建社会里，封建君主 们为了实现治官治民的目的，曾经建立起了较为完备的御史监察制度，该制度的特点就 在于注重监察权与行政权分离，配备一定数量的专职监察官员，赋予其很大的权力。御 史监察的任务是监督百官，查处非法，对违法失职的官员提出弹劾。御史台属下的各级 御史有相对独立的地位，可以直接向皇帝“独立弹劾”，实现了“以轻制重”的目的， 提高了监察效率。御史监察制度虽然难以与代议制下的议会监督专员制度相提并论，但 它历经两千多年的发展和完善，已经积淀并成为了中国监察历史文化的一部分，具有为 百姓和官员接受的政治文化基础，能够为人大监督专员制度的推行提供启示和心理对接 的因子。另一方面，国外议会有成功且成熟的经验可资借鉴。在国外，不少国家的议会 也推行议会监督专员制度。该制度源于19世纪初期的瑞典，后传入北欧国家。二战结束 后相继被西欧、英联邦各国、美国的若干州、甚至亚洲的日本等吸收仿效。如以瑞典和 英国为代表的许多国家，其议会内部设置了议会监察专员，监督对象主要是政府业务类 官员和其他国家机关、企事业单位的工作人员(不包括政务类官员，如内阁部长、大法 官、议会和地方议会的议员、中央银行的董事)。虽然建立该机构的最初目的是为了监 督法律执行，限制国家行政、司法机关工作人员不合法、不公正的行为，但由于它分别 受理一切控告国家机关包括军事机关和企事业单位及其工作人员的申诉案，并有权进行 调查、视察、批评、建议直至提起公诉，所以，议会监察专员在控制官员腐败，制约公 权滥用，救济和维护公民权益方面，可谓功不可没。根据国际律师工会的报告，到1975 年为止，没有议会监督专员的国家有17个，正在完成立法程序的有26个，有类似监察专 员名称的有25个[4]。现在，各种类型的监督专员制度已经分布于世界各国，据统计已 有70多个国家和地区建立了议会监督专员制度，仅国际监督专员协会就有50多个国家成 员[5]。
二、人大监督专员制度的设立模式
为了加强人大对行政权和司法权的监督力度，在防止公权被滥用的同时对不良行政造 成的损害加以及时救济，保护公民的合法权益，笔者以瑞典和英国为例，提出以下人大 监督专员的设立模式：
(一)地位和构成。瑞典现有人口885万，其监察专员署现由4名专员组成，其中1名为首 席监察专员，由议会选出来主持和协调监察工作[6]。鉴于我国地广人多的特点，全国 人民代表大会设立的人大监督专员署，可由地位相等的9名监督专员组成，他们是协助 全国人大及其常委会承担行政监督职能的专门人员，人大监督专员受全国人民代表大会 领导，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。人大监督 专员署由全国人大从本届副委员长中选出一人担任首席监督专员，负责主持和协调监督 工作的开展。人大监督专员由全国人大常委会在通晓法律知识、有10年以上的实际工作 经验、为人正直的人员中提出候选人，候选人的人数应超过应选人数的1/3，在每届全 国人大第一次会议上由全体代表以得票数的多少选出，由全国人大常委会委员长任命并 颁发聘书。监督专员以人大特派员的身份专门负责对行政、司法机关及其工作人员的违 法或不公正的行为实施监督。
(二)任期与保障措施。瑞典法律规定，监察专员任期4年，可以连选连任。英国《议会 监察条例》(Parliament Commissioner Act)规定，行政专员由英王任命，由非国会议 员兼任，他可以自行组织一个小规模的办事机构，工作人员来自政府部门，每3年轮换 一次。除自动辞职、国会予以免职和年满65岁强迫退休外，不得将其罢免或撤职。为此 ，我国的人大监督专员任期可为5年，可以连选连任，除非自行辞职、全国人大及其常 委会予以免职和年满65岁强迫退休外，其他的任何机构和官员都不得将其罢免撤职。
为了保障人大监督专员高效地履行职务，监督专员署须为每名监督专员配备3～5名工 作人员与助理，以组成一个小规模的办事机构。人大监督专员办公经费和设备由监督专 员署统一配备。同时，全国人大可以通过制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地 方各级人民代表大会监督专员法》，为这项制度的建立和运行提供必要的法律保障。该 法应明确规定人大监督专员的独立性、自主性和权威性。独立性包括所有监督专员地位 平等，并独自对全国人大及其常委会负责，监督专员署的首席监督专员无权干涉其职权 的行使，在任期内非经全国人大及其常委会同意，任何人不得撤销其职务。自主性包括 监督专员对某一案件是否立案调查、调查的方式、时间、场合等完全由自己决定，对出 巡视察的时间和地点无须事先向监督专员署报告，无须向被检查机关说明调查理由。权 威性包括其权力来源于全国人民，代表全国人大及其常委会行使宪法和法律赋予的监督 国家行政机关、审判机关和检察机关的权力，是人民主权的象征和代表。
(三)职权与工作范围。英国行政专员的职责是：监督政府机构及其官员依法、合理地 办事，防止其不当行为侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。 其工作范围主要限于监察中央的行政机关及其工作人员，而不涉及对司法、地方政府、 军事机关和企事业单位及其工作人员的调查和监督，地方的行政监察事务由英格兰、威 尔士、苏格兰和北爱尔兰议会行政监察专员负责，并由地方议会选举产生。而瑞典议会 监察专员则涉及对所有各级行政机关、司法机关、甚至军事机关工作的监督与调查，并 享有调阅政府档案或记录的权力，其权力和工作范围显然要大得多。对此，考虑到我国 的宪政体制和各部门职权分工的原则，特别是目前我国存在的大量的司法腐败行为，笔 者认为，我国人大设立的监督专员制度应采用瑞典模式，即其工作范围既包括对中央一 级的行政机关、司法机关及其工作人员的调查与监督，也涉及对地方的行政和司法机关 的调查与监督。
人大监督专员根据首席监督专员所作的分工，在自己对口负责的区域或部门范围内， 通过以下两种形式开展工作：一是通过受理人民的举报和人大代表的来信来访发现监督 线索和对象，并着手进行调查监督；二是通过不定期的对行政和司法机关的巡查，找出 监督线索，进行督察。二者交叉使用，但以被动监督为主。同时，应通过立法对人大监 督专员的产生、职权、行使职权的方式和程序等作出明确规定。他们应当拥有下列权力 ：(1)列席被监督机关的会议；(2)审查有关的文件和材料；(3)询问和质询；(4)要求被 监察机关限期纠正违法；(5)提请人大或人大常委会罢免由人大选任的负有领导责任的 人员的职务或撤销有关法规；(6)移送有关机关追究法律责任；(7)在新闻媒体上公布被 监察者的违法事实和处理结果。
三、人大监督专员制度与行政监察、司法监督的关系
(一)人大监督专员制度不同于司法监督。司法的本质特征是当事人之间的权益之争终 由居其之外的第三者来作出法律判定。换言之，司法是在既定的法律关系出现失衡、遭 到破坏的情况下，由中立的局外人来评判当事人双方的对与错，恢复正常、合法的权利 义务关系的过程。人大监督专员制度与司法监督相比较，它具有以下特征：一是监督形 式不同。司法监督既包括对行政机关行政行为的合法性进行外部监督，也包括对法院审 判工作、检察院检察工作的合法性进行内部监督。而人大监督专员制度主要是一种外部 监督。二是监督的领域不同。即司法监督局限于“犯罪”的意义上，对一般的不当行为 并不过问。而人大监督专员制度主要解决那些违背了公共利益，但又未构成向法院起诉 的“轻罪”，即处在过失与犯罪之间的广泛领域的不当行为。三是实施的手段不同。即 司法监督具有直接强制性，尤其是对行政机关的外部监督，通常是以判决作为最后的结 果，而这种判决在各种监督方式中又往往是终局的监督，被监督方必须执行。而人大监 督专员的监督虽然代表着国家权力机关，具有权威性，但在处理方式上通常不直接纠正 被监督对象的行政和司法行为，而只是督促和要求其自行纠正并对受害方进行补偿。
(二)人大监督专员制度不同于行政监察。由于人大监督专员制度主要解决那些违背了 公共利益，但又未构成向法院起诉的“轻罪”，故在这一点上，它有点类似于行政监督 制度。因为，根据行政监察法的有关规定，监察机关有权作出监察决定的法定情形主要 有：违反行政纪律依法应当给予行政处分的；违反行政纪律取得的财物，依法应当没收 、追缴或者责令退赔的。但实际上二者还是有显著区别：一是监督形式和权力来源不同 。行政监察是一种对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行国 家法律、法规、政策和决定、命令情况实施的监督，它只是一种行政机关内部的自我监 督和约束机制。而人大监督专员制度是一种外部监督，监督专员的权力来自于全国人大 及其常委会的监督权。二是监督的范围和体制不同。行政监察是对行政机关及其工作人 员执法情况和违法违纪行为实施监督，范围只限于行政机关内部，是行政体系内的同体 监督；人大监督专员监督的范围涉及行政机关、审判机关和检察机关，是宪政体制内权 力授予与权力监督相统一的一种形式。三是监督机构的设置与权威性不同。行政监察作 用的发挥受制于多种因素，如机构设置的非独立性，办案过程的非自主性等。在机构设 置上行政监察是一个非独立的监督机构，头上“婆婆”太多。它既要接受同级政府的领 导，在同级政府首长的亲自领导下才能顺利开展工作，又要受上级行政监察机关的领导 和监督。由于行政监督权受到行政管理权的限制，在监督权的行使过程中，就难以做到 把对行政监督机关的领导、监督以及正常的批评、建议同非法的无理的干扰、干涉区别 开来。而人大监督专员地位的独立性、办案的自主性、授权机关的最高层次性，就使之 具有了行政监察机关所不可比拟的权威性，它可以通过人事建议权和与新闻媒体的特殊 渠道对行政机关和司法机关及其工作人员形成一种无形的威慑力量。
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