美国财产税政策及其优惠机制，本文主要内容关键词为：财产税论文,美国论文,机制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一个古老的税种，财产税在地方税体系中的地位一直相当稳定，一般是各国地方财政的主体税种，在地方财政收入中占据相当重要的地位。在良好的税收优惠政策与机制环境下，财产税能够为地方政府提供稳定的财政收入，并保证纳税人享受最大程度的公平。美国政府在财产税的制定和运用过程中积累了丰富的实践经验。本文将简要介绍美国的财产税及其优惠机制，以期对我国相关政策的制定与实施有所裨益。
一、美国的财产税政策及总量分析
美国的财产税制是由各州的财产税制构成的。每个州的财产税制都要受当地法律因素和非法律因素的制约，并随着宪法的修改、法律法规的制定、行政管理程序的变化、法庭判决和税收管理能力的变化而不断改变。
财产税一度是美国各州和地方政府财政的共同税种。1932年，财产税收入在美国所有的州和地方税收收入中的比重达到了75％，在地方政府税收收入中的比重更是达到了92.5％。①但是在20世纪30年代美国经济大萧条时期，财产税变得难以课征，于是各州开始对商品和服务课税，特别是开征了零售税和燃油税。这些新的税种不仅为地方政府提供了大量财政收入，还具有很强的稳定性。同时，税收征管也没有财产税那么严酷(如果对房子或农场征收不到财产税，就要没收这些财产加以拍卖)，因此，第二次世界大战后美国各州政府收入中财产税的比重较二战前显著降低。20世纪60年代，财产税占州和地方政府收入的比重约在30％以上，70年代约在22％左右，80年代和90年代约在17％左右。虽然美国一些州的大城市存在其他一些重要的税种选择，政府收入中财产税的比重较二战前也有显著下降，但从总体上看，财产税在州和地方政府财政收入中仍占有相当大的比重。②
二、美国财产税的税收优惠机制
(一)免税和减征(exemption and abatement)
对财产税的免税可以给予个人或机构，也可以给予特定种类的财产。在多数情况下，免税是可以累加的。如果一项财产的所有人既符合老年免税条件，也符合退伍军人免税条件，就可以从财产税税基中将这两项免税的数额都扣除掉。
针对个人或机构的免税政策，其免税依据是财产的所有权状况。如，政府财产；由宗教组织、教育机构、慈善机构和非营利组织所拥有的财产；通过宅地(homestead)、退伍、抵押贷款和年老等免税形式所获得的住宅类财产可以享受到该项税收优惠政策。
针对特定种类财产的免税政策，大多是为了促进某些活动的开展而制定的。如，对经济开发、污染治理设施的税收优惠和对未开发的自然地区中土地的保护等。
美国各地比较重要的免税政策包括宅地免税政策、退伍军人免税政策和老年人免税政策等。1991年部分免税政策使美国由地方评估财产的总价值下降了3.6％。其中，由于免税政策，许多州财产评估总价值的下降超过了10％，如亚拉巴马州(12.3％)、佛罗里达州(14.1％)、夏威夷州(13.4％)、爱达荷州(15.0％)、印第安纳州(10.6％)和路易斯安那州(27.5％)。③
与免税政策密切相关的是减征政策，即由财产所有人与财产所在地的地方政府签订合同，约定在一定时期内不对这项财产的部分价值课税的一种税收优惠政策。其中，减征的份额可以逐步缩小，从而逐渐将这项财产全部纳入征税范围。减征通常是为了促使开发商从事一些他们原本不愿意开展的项目。
(二)“断路器”税收抵免(circuit-breakers)
财产税的免税政策并不能使最贫困群体享受到财产税的优惠，但财产税的“断路器”税收抵免可以解决这一问题，它是根据人们的收入水平来确定财产税税收补助的一种政策。如果纳税人所缴纳的财产税与其收入之间的比例超过了“断路器”法律的规定，政府会将超额的一部分返还给纳税人，或减少其应纳的所得税额或直接支付给纳税人现金，作为对所得税税收返还的一种补充。因此，“断路器”抵免减少了纳税人财产税税负中的超额负担。美国有29个州以及哥伦比亚特区对住宅类财产给予“断路器”税收抵免政策。
1.“断路器”税收抵免政策的起始点和浮动优惠公式。在“断路器”税收抵免政策下，政府首先应规定收入的一定比例为税负水平过重的起始点标准，高出这个水平的财产税就可以享受部分税收优惠。税收优惠的计算依据如下：
R=t(PT-kI)
其中，R为提供给纳税人的税收优惠(最低限额为0)；t为税收超额负担中可以减轻的比例：PT为财产税的应纳税额；k为度量税负过重的起始点百分比；I为家庭收入。
如果一个家庭的收入为12 000美元，所缴纳的财产税为900美元。这个家庭所在地方的税负过重的起始点比例为5％，对于超额负担部分税负减轻的幅度为60％，那么这个家庭的“断路器”税收优惠额为180美元，即：(900—5％×12000)×60％。有些州为了进一步降低成本，会随着纳税人家庭收入水平的提高而提高起始点的比例，使“断路器”政策所提供的财政补助变得更加经济、更加集中。
浮动法(the sliding-scale approach)是“断路器”税收抵免政策的另一种操作方法。在这种方法中，随着纳税人家庭收入的增加，税收优惠在财产税税额中的比例会不断下降，公式为：R=z×PT。其中，z为对于不同收入阶层的财产税减轻比例。
在浮动法中，只要税负减轻的比例不会随着收入水平的提高而下降到0，所有纳税人就可以得到不同程度的财政补助。根据这种方法所提供的财政补助，与其说是给予财产税超额负担的特别优惠，不如说是给予财产税纳税人的一般优惠。但这种优惠政策与一般的财产税优惠政策还是存在很大区别的，如“断路器”税收优惠一般都有上限的规定；纳税人必须通过申报才能得到这项优惠：一般只有住宅所有人才能享受“断路器”税收优惠政策(也有一些州将农业财产归入这种财政补助的范围)，等等。
“断路器”抵免政策和州所得税结合在一起，会变得更加灵活、更加易于管理，其资金来源通常都是州政府而不是地方政府，这促使地方政府在更大程度上使用“断路器”政策，从而将财产税的成本转嫁给州政府。
2.“断路器”税收抵免政策可以避免对老年人课征过重的税收。在没有“断路器”政策的税制中，老年人比较容易承担过重的税收负担，因为他们在工作生涯中积累的财富不会随着他们的退休而减少，如果需要为此缴纳财产税，财产税就可能会消耗老年人过多的退休金，而“断路器”政策则可以减轻他们退休后的压力。
3.“断路器”税收抵免政策中的收入限制问题。人们的收入水平是“断路器”税收抵免政策启动的关键因素之一。收入上限的规定降低了“断路器”政策的成本，使这项政策可以集中力量向低收入群体提供财政补助。为了达到这一目的，该政策对收入的定义一般比联邦或者州对应纳税收入的定义更加宽泛，将非应纳税的退休收入也加入进来。否则，由于退休金、社会保障和其他非应纳税收入而变得富裕的人就也有可能享受到“断路器”抵免的优惠政策。
4.房屋租住者与“断路器”税收抵免政策。通常认为，房屋租住者承担了租住房屋的一部分财产税，也就是说，一部分财产税被向前转嫁了。但“断路器”政策的受益范围仅限于房屋所有人，尽管许多房屋租住者的经济状况都比不上住房所有人。如果也向房屋租住者提供税收优惠的话，其数额应当等于由租金所承担的财产税份额，但这一份额通常难以确定。
(三)延期纳税
延期纳税是适用于特定财产所有人的特定财产税的另一种税负减让措施。适用于这种政策的纳税人包括：老年人、残疾人、低收入群体和处于正在开发地区边缘上的农场主等。根据这项规定，如果纳税人的财产价值出现了大幅上升，而且这种上升不是由于纳税人自身原因所造成的，那么纳税人可以根据这项财产的原有价值纳税，但需要将所纳税款和应纳税款之间的差额进行记录。这个差额并不是被豁免掉了，而是推迟到以后再缴纳。这部分被推迟缴纳的税款，按照规定可能要全部缴齐，也可能只缴纳一部分。可能要求加收利息，也可能不要求加收利息，各州对此的规定不尽相同。延期纳税减轻了一些纳税人的财产税负担，却没有造成“断路器”政策和其他一些免税政策经常会产生的问题。并且，延期纳税在减轻纳税人负担的同时，并不需要政府给予相应的财政补助，这在税收政策中是比较罕见的。
(四)分类税率
在美国，19个州和哥伦比亚特区对不同类型的财产规定了不同的实际税率，这些税率是分类税率，而不是统一税率。④制定分类财产税税率是因为有些种类的财产具有高于其他种类的负税能力，应当承担较高的实际税率。
分类财产税既可以通过估税比率的变化来分类，也可以通过法定税率的变化来分类，这两种方法可以形成相同的税率结构。美国多数州采取的都是估税比率变化的分类方法。通过法定税率的变化来分类更加直接、透明，受财产评估程序的影响也比较小。目前仅有马萨诸塞州、明尼苏达州、西弗吉尼亚州和哥伦比亚特区采用法定税率。
三、美国财产税优惠机制对我国的借鉴意义
从总体上看，与美国财产税的优惠政策相比，我国财产税的优惠存在两大差距：一是优惠方式简单。我国真正意义上的财产税税种很少，并且税收优惠政策也较为简单。当前我国财产税的优惠大多采用减免税等直接优惠的方式，对于财产税的间接优惠，如税收抵免、延期纳税、分类税率等优惠政策几乎是空白。二是优惠对象范围有限。我国财产税税收优惠对象大多是国家机关、事业单位、社会团体等拥有的房地产或财产，税收优惠的范围非常有限。
美国财产税税收优惠的条件限定非常严格，带有明确的目的性和针对性，既有对政府机关、非营利性机构、宗教组织、教育机构等所拥有的房地产实行税收减免的规定，也有对低收入者和缴纳税款有困难的纳税人的相关税收优惠政策。在我国综合国力不断提高、社会财富总量迅速增长，而公共产品供给缺口较大的情况下，我国政府可以借鉴美国的经验，从数量上不断提高财产税对国家财政收入的贡献程度，提升财产税在国家财政收入中的比重。同时，通过税收优惠政策保护低收入者、老年人等特殊群体的基本权利，缩小社会财富分配差距。
注释：
①美国统计局《1932年州和地方政府财政统计——财富、公债和税收》，华盛顿特区政府出版署1935年版。
②United States Government Printing Office，Economic Report of the President 2006．
③美国统计局《政府统计报告(1992年)》。
④美国统计局《政府统计报告(1992年)》；理查德·R·阿尔米《加拿大和美国的财产税政策和管理实践》，《估税期刊》2000年7月/8月刊。