国有经济布局的战略调整分析，本文主要内容关键词为：国有经济论文,布局论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国国有企业改革面临的问题是相当复杂的。其中，既有宏观层面的国有经济布局问题，也有微观层面的企业制度问题，既有企业内部的管理和技术创新问题，也有企业外部的平等竞争环境问题。在上述诸多问题中，宏观层面的布局问题是一个突出问题。中共中央十五届四中全会通过的决定，把从战略上调整国有经济布局和结构作为国有企业改革和发展的一项重要指导方针，强调指出：“着眼于搞好整个国有经济，推进国有资产合理流动和重组，调整国有经济布局和结构”。如果在实践中确能大规模实施国有经济布局的战略调整并切实推进制度创新，那么，我国国有企业的改革将有望取得突破性的进展。本文拟结合近几年改革的实践，着重对这一战略问题展开分析。
一、中国国有经济的形成及“布局错位”
所谓国有经济的布局，是指国有资本在国民经济各个领域、行业、地区以及不同规模的企业层面的分布及其所形成的格局。从世界范围来看，无论是前苏联，还是英法等发达国家，其国有经济均有自己的形成轨迹。我国国有经济布局的形成过程带有明显的“中国特色”。除新中国成立前某些革命根据地延续下来的极少量公有经济外，我国国有经济的来源，大体有如下几个方面：
1.没收官僚资本转化而来。据统计，解放前夕，官僚资本约占全国工业资本的66%左右，占全国工矿、交通运输业固定资产的80%，没收官僚资本是伴随人民解放战争进行的。新中国成立后，没收官僚资本工作进一步展开。据统计，截止1949年底，国家没收属于官僚资本的工业企业达2858个，拥有产业工人75万人。官僚资本被没收后，变成了当时我国国有经济的主要部分。
2.对民族资本主义工商业进行“社会主义改造”转制而来。50年代，我国对民族资本主义工商业采取了高级国家资本主义的形式（即公私合营）来进行“改造”。先是在单个企业实行公私合营，后发展到全行业公私合营。在实行公私合营过程中，国家对资本所有者采取“赎买”的政策，即资本所有者把生产资料交给国家，国家核定股金，据此付给股东利息。赎买的定息年息为5%。据统计，到1956年底， 私营工业共有11.2万户、私营商业有40万户转变为公私合营企业。到1966年，随着定息取消，上述数十万户公私合营企业转化为国有企业。（注：参见，《从基本完成对生产资料所有制的改造到确立社会主义初级阶段的基本经济制度》，载曾培炎主编：《新中国成立50年（1949～1999）》，中国计划出版社，1999年版，第28～32页。）在这场“改造”过程中，几乎把民族资本经营的各行各业大大小小的企业都改制转化为“国有企业”（当时称“国营企业”）。由此，开了我国国有经济布局失当之先河。
3.在“左”的路线时期由集体经济“升级”、过渡而来。在1958年“大跃进”和60年代开始的“文化大革命”中，曾将一批集体企业（包括合作工厂、合作商店以及城市街办企业等）强行“升级”为国有企业。后来在纠“左”过程中，虽然将其中一部分退了回去，但在一些地区、一些领域并未“退够”，一直延续下来。更严重的是，一方面没有“退够”，另一方面，各地又兴办诸多“五小”企业。这是继50年代“公私合营”后国有经济布局失当的“第二次浪潮”。
4.在社会主义建设中，国家投资新建的国有企业。从50年代以来，国家投资创建了一大批国有工业企业（例如，“一五”计划时期新建的几百个大中型项目，60年代的“三线”建设项目，70年代的引进项目等等）。应当说，国家新建的大多数是大中型国有企业，这点与上述两类不同，但存在着重复建设、盲目建设和决策失误等问题。（注：有关四个来源的详细分析，参见：《资产重组：中国企业兼并研究》，陕西人民出版社，1992年1月版，第23页。）
对我国国有经济上述布局的形成，需要用历史的眼光进行审视。要看到，我国的国有经济是在当时计划经济体制特定的历史条件下形成的。这一格局的形成对推进当时的工业化建设，对确立我国社会主义制度的经济基础是发挥了历史作用的，不应采取“否定一切”的历史虚无主义态度；另一方面，用社会主义市场经济的思想来衡量，更要看到，我国现行的国有经济布局存在着深刻的内在矛盾。尽管自90年代以来，国家在一定范围内进行了局部调整，但基本格局并未改变。迄今这一问题仍然严重存在。国有经济布局的问题归纳起来，表现在以下4 类布局错位：
一是在产业领域的布局上错位。
在市场经济条件下，国有资本的配置有其科学的定位标准。这一标准，即是党的十五大报告中所说的“关系国民经济的重要行业和关键领域”国有经济要占支配地位。党的十五届四中全会决定再次重申这一标准。用这一标准来衡量，就会发现相当一部分国有资本的配置偏离“关系到国民经济命脉的重要行业和关键领域”这一功能定位，不适当地覆盖到大量竞争性产业中，如加工业、商业、服务业等众多行业，从而造成国有资本的配置极为“泛化”。据财政部公布的材料，（注：《人民日报》（海外版），1999年8月7日第1版。）1998年底， 国有企业（不含国有金融企业）共23.8万户，拥有资产总额为134780亿元，其中国民经济基础性行业的国有企业资产为56722.4亿元，占42.1%； 一般生产加工业、商业和服务业等行业的国有企业资产总额为78057.6亿元， 占57.9%。尽管42.1%的部分未必完全应当国有化，57.9%的部分也未必完全应当非国有化，但大体占一半左右的国有资产配置在一般行业和领域，足见国有经济在产业领域的分布错位是何等严重！
二是在企业布局上的错位。
在市场经济条件下，就企业规模来说，国家只要控制少数骨干企业或企业集团即可。然而，我国相当一部分国有资本分布在不宜投入的大量中小企业上，根据国家财政部的材料，（注：《人民日报》（海外版），1999年8月7日第1版。）1998年，国有企业23.8 万户拥有资产总额13.5万亿元，其中，大型企业9357户，尚不足4%，资产总额7.6万亿元，占全部国有企业总资产的54.6%；中型企业3.3万户，占总户数14 %，小型企业19.5万户，占总户数的82%；中小型企业户数合计竟占总户数的96%以上，其资产额占国有企业总资产的45.4%。我们虽然不能笼统地说占96%的企业都不该实行国家所有，但是国有资本分布在这么大面积的中小型企业上，实在错位严重。这种分布必然造成国有资本力量分散，形不成“拳头”。在全国20余万家国有企业中，打入500 强的企业只有5家，除去中国银行和中国工商银行两家金融企业外， 工商企业只有3家（中化、中粮和中国石油天然气集团公司）。 这与我国的国际地位颇不相称。
三是国有经济在地区分布上错位。
除产业领域和企业层面的分布失当之外，国有经济在地区的分布上也存在问题。这突出表现在中西部地区、少数民族地区和老工业基地等重点地区。在中西部地区和少数民族地区，国有资本在基础产业的投入不足，这种格局与实施西部（含内蒙古和广西等少数民族自治区）的开发很不适应；而在老工业基地，由于国有经济分布过度，整体素质不高，因而在技术改造、资产重组、结构调整以及国有企业下岗职工安置和社会保障资金等方面难度很大。
四是企业内部产权结构错位。
在传统体制下，存在着一种根深蒂固的观念：国有企业的作用只有通过国有独资企业来实现。国有企业在内部产权关系上不仅拒绝个人股份、外商股份等非公有性质的财产涌入，而且连集体所有制的财产也拒绝纳入其间，国有企业存量资产处于凝滞的状态，缺乏与市场经济相适应的流动性。在这种模式的影响下，国有企业内部形成清一色的国有资本的“一统天下”，国有经济实现形式带有明显的单一化。改革开放以来，国有经济的封闭结构有所改变，但是，形成单一的问题依然相当严重。据统计，到1998年底，在23.8万户国有企业中，国有独资企业为21.4万户，占89.9%；以股份有限公司、有限责任公司为主要形式的多元投资主体企业为2.4万户，只占10.1%。 （注：《人民日报》（海外版），1999年8月7日第1版。）由此可见， 国有制的多种有效实现形式问题尚未解决。
由于以上4方面结构的错位，加上其他原因， 导致国有经济效益低下。截止1998年底，仍有40%的国有企业处于亏损状态。这一问题可以说是中国经济运行中的痼疾。
需要指出，以上4个方面的错位， 是从国有经济的内在矛盾角度来分析的，它回答的是国有经济“该不该”维持原有格局的问题，这是就必要性方面来说的；除此之外，还应从可能性方面来分析，即现有的财力“能不能”维持原有格局的问题。
改革开放以来，国民总储蓄中政府的份额持续下降，居民的份额持续上升。笔者在1988年发表的《产权市场论》一文中曾指出：“从1978年以来， 我国的国民收入分配结构发生了重大变化。与1978 年相比，1986年，居民最终收入增长了2.2倍，消费支出增长了1.7倍，储蓄则增长了18.9倍，其占国民净储蓄的份额已达37.49%， 超过了政府部门和城乡生产单位所占份额而跃居首位。”（注：常修泽、戈晓宇：《产权市场论》，载《学术月刊》，1988年第12期。）90年代以来，这种趋势进一步加剧。据国家计委综合司韩文秀同志的计算，1978～1995年，政府在国民总储蓄的份额由38.5%下降到1.7%，居民的份额则由11.6 %上升到了56.3%。居民储蓄占GDP的比重，由1978年的4.4%， 上升到23.1%，而政府储蓄占GDP的份额只有0.7%。这就是说，到90年代中期，政府储蓄在国民总储蓄中的份额和占GDP 中的份额“已经小到可以忽略的地步”。（注：张春霖：《国有经济布局调整的若干理论和政策问题》，载《经济政策问题》，1999年第8期。）在这种情况下， 国家财力难以向所有的国有企业注入所需的资本金，不可能继续维持现有国有经济的布局。
总之，无论是从必要性角度，还是从可能性角度分析，现行的国有经济布局都难以继续维持，必须从战略上进行调整。正如党的十五届四中全会决定所指出的：“目前，国有经济分布过度，整体素质不高，资源不尽合理，必须着力加以解决。”
二、由“覆盖全社会”到保持“控制力”
传统经济理论认为，国有经济在国民经济中的主导作用是通过“覆盖全社会”来实现的。现在认识已经发生了重大变化，即在社会主义市场经济条件下，这种作用主要体现在控制力上。从战略上调整国有经济布局应考虑保持国有经济的控制力这样一个基本点。
（一）国有经济控制力的内涵
从国有经济在整个国民经济中的地位和作用的战略高度来思考，国有经济的控制力有两层涵义：
1.硬控制，即在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位。关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，是国民经济的生命线，是贯彻国家公共政策的载体，它关系居民公益性需要的满足，关系国家安全的维护，关系宏观经济的协调发展。这些重要行业和关键领域的“重要性”和“关键性”，呼唤着有一支可靠而强大的经济力量来承担这一责任，即发挥支配作用。这是一种客观的制度需求。从制度供给来说，哪种经济力量能发挥其支配作用呢？我们不妨作一比较。非国有经济在其灵活性和高效率方面，无疑有其优越性，但是由于其自身产权关系所决定，难以承担上述功能。不宜要求以盈利最大化为目标的非国有经济去满足社会的“公益性”要求（除特殊情况外），至于在维护国家经济安全和促进国民经济协调发展方面，非国有经济也能发挥其作用，但有其局限性。而国有经济则可以承担上述功能。如同在一般竞争性领域国有经济不如非国有经济具有那样强劲的市场竞争力一样，在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济更适合存在和发展并发挥支配作用。
2.软控制，即支撑、引导和带动社会经济的发展。上述第一点是就部分行业和领域（当然是“关系国家经济命脉的重要行业和关键领域”）来说的，这一点则是针对“社会经济”而言的。在这里，第一点是基础，是前提，如果没有对重要行业和关键领域的支配作用，对社会经济的作用也就无从谈起。对整个社会经济的作用表现在“支撑、引导和带动”上。所谓“支撑”，是指国有经济能够成为整个社会经济的骨干和“脊梁”，以便支撑起国民经济的大厦；所谓“引导”是指国有经济引导非国有经济发展和社会投资的趋向，从而促进社会经济活动与国家发展战略和结构演进相适应；所谓“带动”是指国有经济通过自己的示范和带头作用，带动整个社会经济的发展。在这里，国有经济通过“引着走”和“带着走”来发挥对国民经济的控制力。如果说第一种控制力较硬的话，那么，这一种控制力要软一些。
通过上述两层涵义的控制，使国有经济在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。应当看到，实现国家的宏观调控是社会主义市场经济的题中应有之义。特别是在我国所处的体制转轨和结构转型时期，只有通过国家强有力的宏观调控，才能实现经济与社会协调发展，保持宏观经济稳定。社会主义市场经济国家的宏观调控既有市场经济国家宏观调控的一般特征，也具有独特的特征，例如，防止两极分化、实现共同富裕就与西方国家有不同之处。一般来说，社会主义市场经济中的宏观调控在范围和力度上要大于以私有制为基础的市场经济国家的宏观调控。在这里，国有经济的发展为宏观调控提供了坚实的支撑，使国家可以有效地对经济活动进行调节。
（二）国有经济控制力的数量、比重与分布、质量的关系
国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位， 就需要有 “必要的数量”和在整个社会资本中占“必需的比重”。1997年12月，英国科学院院士、著名经济学家华莱士教授来华访问时，笔者曾问他英国国有经济所占的比重，华莱士教授说：“将近10%。”这里我们不想评论“将近10%”是否恰当，只是说明一点：要有“必要的数量”、“必需的比重”。而且，从世界发达国家和发展中国家的情况来看， 发展中国家的国有经济所占比重——不论是国有经济创造的GDP占全国GDP总量的比重，还是国有企业的投资占国内总投资的比重——都高于发达国家。（注：据有关资料，在西方发达国家中，国有企业在国民经济中的比重平均约占10%左右，在工业总产值中的比重平均约占20%左右；发展中国家的这两个比例约为12%和40%（参见《上海经济研究》，1996年第3期）。）
中国是一个发展中的国家，现在正处在工业化的中期阶段，工业化水平只有50%，至于城市化水平只有30%，推进工业化、城市化的任务十分繁重。同时还面对着发达国家的经济、科技方面的巨大压力，需要迎接世界范围内科技革命的挑战，提高中国经济的国际竞争力。在这种特殊的国情下，国有经济如果没有必要的数量，在全社会GDP 总量和国内总投资中不具备相应的比重，是不可想象的。
应当看到，这里所讲的“必要数量”和“必需比重”，是相对的而不是绝对的，是变化的而不是凝固的。在不同国家、不同地区、不同产业，国有经济的“必要数量”和“必需比重”客观上存在差别，甚至有很大差别，即使同一国家、同一地区、同一产业，在不同发展阶段，“必要数量”和“必需比重”的差别，也不可避免。为此，不能照搬别国、别地的数量模式，而要从实际出发，进行具体分析，相应进行调整。
这里需要强调指出，国有经济的数量和比重不能超过必要的界限，更不能导致国有经济的“数量越多越好”，国有经济的“比重越高越好”。与数量和比重相比，国有经济分布的优化和质的提高是更重要的。“前苏联国有经济的数量不谓不多，比重不谓不高，但是由于布局、结构严重失衡，经济效益和整体素质差，加上政治方面的原因，终于导致国家解体和经济倒退。我国改革开放以前国有经济的比重也很高，但是生产力发展却长期不快、不稳、不协调。”（注：林兆木：《从战略上调整国有经济布局》，载《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定学习辅导讲座》，人民出版社、经济科学出版社，1999年版。）这些事实说明，只有数量和比重的优势，而没有分布上的优化和资产质量的提高，国有经济的控制力只能是“泡沫力”，一旦遇到相应情况，这种“泡沫力”就会破灭。从这个意义上说，国有经济布局的优化和质量的提高对国有经济的控制力是至关重要的事情。
（三）国有经济控制力的微观实现机制
国有经济的控制力（此指第一涵义的控制力）在微观层面（即企业组织层面）如何实现？在传统思想的影响下，认为只有通过国有独资公司才能实现。基于这个理念，改革开放前，国有经济的微观实现形式基本上是独资公司。改革开放20年来，虽然在这方面进行了改革，但国有独资公司仍占国有经济总数的90%。这种根深蒂固的理念一直延续到90年代中期，即使在实施现代企业制度试点过程中，一度还采取以独资公司为主要组织形式，据了解，1996年，国有独资公司形式占现代企业制度试点企业总数的80%。党的十五届四中全会通过的《决定》明确指出：“国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业来实现。”这是一个很大的转变。
按照现代经济学的理论，股份制是与社会化大生产和市场经济相适应的财产组织形式。历史的演进轨迹表明，股份公司是在对大量资本的需求和对“高额通过能力的监督”中产生的。中国在改革开放中引进股份制是看中了它具有几种奇妙的功能：（1）集资功能；（2）转换企业机制的功能；（3）激励持股者功能；（4）调整产业结构功能；（5 ）放大资本的功能等。这里，着重对通过股份制放大国有资本的功能作一分析。
所谓放大国有资本的功能是指通过股份制来吸收和组织更多的社会资本，进而采用国有控股公司或国有资本参股的方式，来放大国有经济的效应，从而增强国有经济的控制力、影响力和带动力。“控股公司”是指以获得控制权或进行投资为目的，持有其它公司一定数量的股份，对该公司进行控制的公司。英国《简明大不列颠百科全书》把“控股公司”解释为“持有其它公司的控制份额，能以最少的投资控制几家公司的企业组织。”日本《大月经济学辞典》也认为，控股公司是“以资本的集中、积累为基础，利用股份公司制度通过对其它公司持股和参加经营，从而支配、管理一群公司的公司”。对于国有控股公司的类型，笔者曾在《现代企业创新论——中国企业制度创新研究》一书中，分析了3种形式：
“质量控股公司。这是指国家股在公司中达75%以上的公司。之所以称为质量控股，主要是借鉴国际经验。在原联邦德国，股东大会对公司重大事务表决时，需要至少3／4的表决权，即达‘质量多数’。
优势控股公司。这是指国家股在公司中达51%以上的公司。按这种标准，质量控股公司是优势控股公司中的一类特例。
有效控股公司。这是指国家股在公司中的股份虽低于51%，但却取得了该公司的有效控制权。一般在股权高度分散的公司中，有时国家股达10%左右也能有效控股。”（注：常修泽：《现代企业创新论——中国企业制度创新研究》，天津人民出版社，1994年版，第284页。）
除上述3种控股公司外，国有资本还可以采取参股方式。 虽然这种形式只是“参而不控”，但通过参股，在董事会上发表意见，依然可以发挥影响作用。
总之，通过股份制，少量的国有资本可以控制、带动比它自身价值量大得多的总资本。由于国有控股和参股的企业目前只占国有企业的10.1%，因此，改造国有独资公司的任务十分艰巨，发展股份制的前景十分广阔。
三、坚持有进有退、有所为有所不为
在分析了保持国有经济的控制力以后，需要进一步具体研究从战略调整国有经济布局的实施问题。在其实施过程中，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整结合起来，核心问题是有进有退，有所为有所不为。
有进有退、有所为有所不为，是从战略上调整国有经济布局的基本内容。尽管党的十五大报告中已经提出对国有经济进行战略调整的思想，而且其内在逻辑中也包括了“退”和“有所不为”的内容，但并没有明确提出“退”和“有所不为”的命题。党的十五届四中全会《决定》明确提出“有进有退”“有所为有所不为”，在中国共产党的文献中这是第一次出现。提出这一原则，不是一项人为的、任意的政策，而是一种具有客观必然性的趋势。
针对国有经济过去分布过宽、整体素质不高和资源配置不合理的状况，必须缩短战线。但缩短战线有一定“底线”，国有经济在重要行业和领域必须控制和进入。具体说，国有经济主要控制以下4 类行业和领域：
第一类，涉及国家安全的行业。
保障国家经济安全是任何一个主权国家都十分重视的问题。特别是面对某些国家的军事威胁、政治遏制和经济渗透，保障国家安全十分突出。为此，涉及国家安全的行业，必须由国有经济控制，如重要的国防工业、造币工业，以及国家的战略储备系统（包括国家粮食储备、国家能源储备等）。这些涉及国家安全的行业和关键领域应由国家垄断经营，不允许外商和私人资本进入。
第二类，自然垄断的行业。
现在社会上对“自然垄断”存有误解，以为自然垄断即是指对自然资源的垄断。这是不正确的。根据《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的解释，“自然垄断是一种具有长期规模经济的行业”。（注：参见：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第3卷，第649页。）形成自然垄断的条件有：（1）单一厂商生产的超级效益；（2）过度竞争造成的不良结果。“如果由一个厂商生产，整个行业产出的生产总成本比由两个或两个以上厂商生产这个产出的生产总成本低，这个行业就是自然垄断的。”（注：参见：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第3卷，第649页。）在我国，邮政、电讯、电力、铁路、航空等具有某种程度的自然垄断的特征。当然，自然垄断并非完全排除竞争。“在美国的管制环境中，就在自然垄断的边缘允许竞争的范围产生了一系列新的而又持久的问题。例如，受管制的铁路不断来自受管制和非管制的卡车运输的竞争，而受管制的电话公司面临不断来自私人网络和特种传输的竞争”。（注：参见：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第3卷，第649页。）当今世界的情况更为复杂。随着我国加入 WTO，电讯服务等传统的垄断性行业也将向外商开放，相应地也应向民营经济开放，但是，国有资本应当处于控制的地位。基于同样考虑，某些特大型资源的开发，因一般投资规模大，回收期长，其主体部分不宜由外资控股，而民间资本又缺乏投资能力，国有经济需要在此类行业占支配地位。
第三类，提供重要的公共产品和服务的行业。
早在250多年前， 大卫·休谟就曾提出：某些任务的完成对单个人来说，也许没多大好处，但对整个社会却是有好处的，因而只能通过集体行动来执行。（注：参见：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第3卷，第1133页。）200 多年来经过对公共财货和私人财货两种配置条件的比较，形成比较系统的公共政策理论。按此理论，提供公共产品和服务的行业应由国家来承担。在西方国家尚且如此，在以推进公共福利最大化为宗旨的中国也应如此。对于城市供水、煤气、公共交通以及港口、机场、水利设施、重点防护林工程等社会效益较强、民间资本目前尚无力进入或不想进入的产业，应当由国有资本进入。这样做，可以更好地担负起为公共利益服务的责任。当然，也应欢迎并支持民间资本进入公共产品和服务领域。
第四类，支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
需要指出，这一类与前三类不同。前三类讲的是行业，这里不是笼统地讲支柱产业和高新技术产业，而是仅指上述两大产业中的“重要骨干企业”。
从政府提供公共产品和一些重要的准公共产品的功能地位角度出发，政府原则上不应投资举办竞争性行业，但考虑到我国尚处于社会主义初级阶段，面临着繁重的工业化和现代化任务，不排除一部分国有资本继续进入或采取财政贴息的方式支持国有企业进入支柱产业，以发挥骨干作用。（注：张卓云：《中国的国有企业改革与公共政策变迁》，载《公共政策变迁国际研讨会文集》，1998年。）
对于对国家长期发展具有战略意义的高新技术产业的重要骨干企业，要由国有资本投资支配。当然也可以考虑新的投资支配方式，如在一定时间内国有资本进入，进行引导，待条件成熟后，再逐步退出，然后再投入需要扶植的新产业。这样有进有退，发挥国有资本的示范作用。
除以上4个方面以外， 其它行业和领域可以考虑通过资产重组予以退出。国有资本撤出的方式是多种多样的：如“减持”股份，即通过企业股份制改造，国家减持国有股，从而使国有资产转移出来；再如“整体出售”，即对那些产业部门内企业规模狭小、劳动密集性特点突出、全行业连续几年亏损的一般加工企业应以“壮士断腕”的气概，坚决撤出；此外，还可采用兼并、破产、合资嫁接以及采取股份合作制等办法。当然，在退出的过程中，要防止国有资产流失，并安排好职工，防止采取轻率的做法。笔者在调研中了解到，一些地方在推进中小企业退出时，将产权关系变革与职工劳动制度改革结合起来，采取“两买两退”的办法，即：（1）企业买断职工工龄，职工退出全民所有制序列；（2）职工筹资买断企业的资产，使企业退出国有经济的序列。这些方法都值得探索。考虑到我国国有资本配置格局的复杂性，估计需要10～15年时间顺利完成撤出任务。
随着国有资本在某些领域和行业的退出，所有制结构的调整不可避免，民营经济在整个国民经济中的地位和作用将日益突出。可以这样说，从战略上调整国有经济布局的过程也就是民营经济相应发展的过程。
民营经济，包括城镇集体经济、私营个体经济和非国有资本控股的股份经济等，是党的十一届三中全会以来崛起的一支新经济力量。1998年，在全国119693亿元工业总产值中，各类民营经济工业总产值占2／3左右。在推进新兴工业化地区发展、促进产业结构和产品结构调整及推进市场化改革方面，民营经济发挥了显著作用。
展望21世纪初期，随着国有经济在某些领域的退出，民营经济向一些过去未曾涉足的产业进入将不可阻遏；知识经济的发展给民营企业特别是民营高科技企业提供了难得的机遇；民营经济的主流部分也将实现自身的结构升级。面对新的形势，需要全面提高民营经济的整体素质和市场竞争力，使之成为我国国民经济发展的新的支撑力量。
为了促进民营经济的发展，当前需要解决以下5个问题：第一， 要突破长期以来形成的关于民营经济的传统观念，真正把它视为社会主义市场经济的重要组成部分，并列入经济发展规划的体系；第二，要解除在某些重点产业部门不准民营经济进入的限制，为民营经济提供与外商和国企公平竞争的机会，须知，限制民营经济，实际上就是限制民族资本；第三，加强对民营经济的资金支持。建立并完善为民营经济服务的金融机构，拓宽民营企业在资本市场筹集资金的渠道，以缓解民营企业自身发展的资金约束；第四，加强对民营经济的人才支持。可以考虑在下一步地方政府机构改革中，鼓励一部分优秀人才分流出来领导民营企业；第五，进一步制定和完善有关民营经济的法律法规，为这一新兴力量的发展提供可靠的法律保障。
总之，“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整、完善结合起来。坚持有进有退，有所为有所不为。”这是当前乃至21世纪初期中国国有经济战略调整的基本内容。
四、积极探索公有制的多种有效实现形式
既然从战略上调整国有经济布局涉及所有制问题，因此，在重组过程中，需要“积极探索公有制的多种有效实现形式”。过去，传统的经济理论往往把生产资料所有制归结为财产的“归属”问题，这是不全面的。生产资料所有制应当是包括对财产的所有、占有、支配、使用及其多种实现形式的体系。在当代西方发达国家，同样是资本家所有制，可以采取业主制形式，也可以采取合伙制形式或公司制形式。对于社会主义公有制，过去人们只注重其“归属”一面，而忽视其实现形式问题。党的十五大报告明确指出：“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”这对于传统的经济理论是一个很大的突破。
公有制的实现形式是多种多样的，根据笔者分析，这些形式，初步可分成3组。
第一组，在现有的公有制经济中，由于财产的所有、占有、支配、使用诸种权利的分离和不同组合，从而产生不同的经营方式和组织形式，如各地实行的托管制、租赁制以及形形色色的资产经营责任制等。这种形式从80年代起已经开始探索并广泛实行。
第二组，在现有公有制之外出现的新的公有财产组织形式。例如，社区集体所有制、社团集体所有制、基金会所有制、技术入股制、股份合作制以及诸种“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合”相结合的组织形式等等。其中，股份合作制是一种值得重视的形式。这种形式是我国改革开放中出现的新事物。它既有股份制又有合作制的特点。山东省诸城市对此进行了探索。实践证明，实行股份合作制绝不是搞“私有化”，而是实行劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的公有制经济。而且，实行股份合作制，也未造成国有资产流失，反而使国有资产明显增值。1999年7月5日《经济参考报》所载《诸城“放小”收获大》一文对此作了有说服力的回答。股份合作制这种形式在党的十五大报告中已经肯定，今后要进一步完善。
第三组，跨越“公有”和“私有”，与社会化生产相联系的组织形式。比较典型的是股份制。股份制是现代企业的一种资本组织形式。这样一种资本组织形式，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。国家和集体控股具有明显的公有性。这些观点在党的十五大中已经阐述。党的十五届四中全会的决定在此基础上有所发展，指出：“国有资本通过股份制可以吸收和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。”这就把发展股份制和提高国有经济的控制力、影响力和带动力挂起钩来。
实践证明，国有企业实行股份制，有利于实现出资者所有权、法人财产权和企业经营权的分离，促进企业转换机制；有利于国有资产的流动和重组，并吸收社会资金，增强企业的活力和实力；有利于促进企业提高经营管理水平，提高资本的运作效率。因此，股份制是国有企业改革的一种有效形式。党的十五届四中全会的《决定》明确提出：“国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济。”这标志着对股份制的认识上了一个新台阶。
这里一个值得重视的提法是“发展混合所有制经济”。所谓“混合所有制经济”，是指不同产权关系的主体通过相互参股、联合或其它方式所形成的财产关系混合所有的经济形式，是一种新的财产组织形式。在我国现阶段，混合所有制经济，可以在国有资本、集体资本、私人资本、外商资本等诸种产权主体之间采取不同的组合方式构成。这种形式，打破了传统所有制结构的封闭性和单一性，使不同财产关系在微观上相互贯通、相互渗透和互相融合，形成一种混合物，有的专家把此称为“八宝粥”（董辅礽先生语）。同时，由于混合经济开拓了资本流动和组合的广阔天地，为实现资本经营提供了条件。因此，具有强大的生命力和发展前景。
混合所有制的性质比较复杂，不宜简单地判断。一般来说，在混合所有制企业中，总有一种产权关系居于控制地位，这也就决定了企业的基本属性。至于几种不同的产权关系混合、“杂交”后，是否会形成一种新的“品种”，即形成一种新的所有制关系，值得进一步研究。
五、采取有效政策措施，推进国有经济战略重组
推进国有经济的战略重组，不仅要有正确的指导思想、实现形式，而且要采取有效的政策措施，尤其是在加快老工业基地和中西部地区国有经济布局的调整过程中，采取有效的政策措施更为重要。
（一）关于老工业基地的布局调整
新中国成立前后形成的老工业基地，如辽宁、天津、重庆、武汉等城市，在我国推进工业化和现代化过程中作出了突出贡献。当前，这些老工业基地国有经济所占比重较大，由于计划经济体制的影响及其他历史原因，存在着严重的历史欠帐。
第一笔帐：设备折旧、基金欠帐。长期以来，我国国有企业设备折旧年限过长。在经济体制改革前，我们的折旧年限一般在25～30多年（例如鞍钢的折旧率是2.92%，折旧年限在30年以上）。针对这种情况，老一辈经济学家孙冶方同志曾把它称为“复制古董、冻结技术进步”的制度，并大声疾呼“首先必须提高折旧率，缩短折旧年限。如果不能像工业先进国家那样一下缩短到4、5年左右，也不能落后于西方国家在19世纪已经达到的更新周期，即是说折旧年限不能超过10年。”（注：孙冶方：《社会主义经济的若干理论问题》（续集），人民出版社，1982年版，第42页。）改革开放以后，情况有了一定变化。但到80年代中期平均仍然不到5%，距离孙冶方同志提出的目标仍有很大距离。 而且在现实生活中这些折旧基金也被强行聚敛用于建设新项目，从而造成老企业设备陈旧、工艺落后。以辽宁省为例， 技术装备落后日益突出， 直到1994年，千余家大中型企业，大多是建国前和50、60年代建设的，至今技术装备仍停留在老的机械化水平，解放前的还占很大比重，具有国际先进水平的设备仅占7.2%，比全国低5.07%个百分点。 达到国内先进水平的设备占18.3%，比全国低3.5%个百分点，（注：张龙治、 齐建珍：《重振雄风之路——应用高新技术改造传统产业研究·辽宁》，中国发展出版社，1995年版，第665～666页。）应当说，这是一笔相当大的欠帐。偿还这笔欠帐，需要相当数额的资金投入。
第二笔帐：产业转型补偿欠帐。根据产业发展期形态理论，在从事采掘以不可再生资源（如煤、石油、金属矿山等）为主的产业中，存在一个因不断采掘而导致资源的萎缩乃至枯竭的问题。法国的洛林地区、德国的北莱茵省鲁尔地区都曾先后出现过此问题。在发达国家，一些有战略眼光的有识之士曾提出建立转型补偿基金的主张，即在资源枯竭之前逐年提取一笔补偿资金，作为实现产业转型之用。我国因为当时建设资金缺乏，并没有相应提取。目前，我国东北辽宁、黑龙江等省的煤炭、石油、有色金属矿山经过长期开采，资源已经萎缩，这些产业中的国有企业受资源含量的限制和市场的限制，已不具备竞争力，亟待实现工业转型。要发展替代产业，则需相应的资金支持。
第三笔帐：企业冗员负担欠帐。改革开放前，我们执行了一条“低工资、多就业”的方针，而传统的计划经济体制和单一的所有制结构的“多就业”的任务则主要是由国有企业来承担的，从而造成了国有企业冗员过多。这一点在老工业基地表现得尤为突出。据调查推算，国有工业企业富余人员约占职工总数的30～40%。据笔者到辽宁省调查， 近5年来，第二产业已经绝对减少110万个就业岗位，据该省预测， 按市场规则运作，第二产业中仍需分流出40～50%的劳动力。这种分流主要是在国有企业。而要分流这些人员，则需一笔可观的资金。例如， 按250万职工计算（约占30%），每人用2万元“买断工龄”，则需500亿元的资金。
第四笔帐：职工生活保障欠帐。在计划经济体制下，我国的职工保险（包括养老保险、失业保险、医疗保险等）是在企业进行的，企业并没有为职工建立社会保险基金，因当时企业还在“青春期”，矛盾没有暴露。现在一些老企业经营困难，加之现在退休职工增多，需要交纳相应的社会保障基金，此时企业颇感困难。
第五笔帐：企业债务欠帐。这一问题已有诸多分析，不再展开。据国家有关部门提供的材料，大约85%的国有大中型企业债务负担过重，1998年国有工业企业资产负债率仍高达65%，有一些企业超过100%。 像天津无缝钢管公司这样的高负债企业在老工业基地并非个别案例。（注：有关欠帐问题的分析得益于与林兆木同志的讨论，见林兆木：《从战略上调整国有经济布局》，载《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定学习辅导讲座》，人民出版社、经济学出版社，1999年版。）
以上问题，非老工业基地独有，应当说是国有企业的通病，但在老工业基地表现得更为突出。这些问题不解决，不仅直接制约着这些老工业基地更好地发挥作用，而且影响到整个国有经济的布局优化和质的提高。解决这些问题，完全靠地方、靠企业难以实现，必须要从宏观层面调整国有经济的布局（这是最根本的出路）。如果说全国都要“有进有退”的话，那么相对来说，老工业基地退的任务更大些。而在操作过程中则需要国家的政策支持。基于此，党的十五届四中全会《决定》明确提出：“对困难较大的老工业基地，国家要在技术改造、资产重组、结构调整以及国有企业下岗职工安置和社会保障资金等方面，加大支持力度。”
（二）关于调整中西部地区国有经济的布局
中西部地区与老工业基地的情况并不完全相同。本文前面曾指出，中西部既存在基础设施投入薄弱的问题，也存在国有经济比重过大的问题。要从中西部区情出发，采取有效政策措施。
1.国家要加大对中西部地区的支持力度，特别是实施西部大开发战略。
与东部地区相比，中西部地区的综合经济实力较弱，特别是基础设施薄弱，投资环境欠佳，迫切需要国家的支持和扶持。如果说老工业基地退的步伐相对大一些的话，那么中西部地区在基础设施方面进的力度相对大一些。要支持中西部地区发展国家鼓励的基础产业，提高中西部地区在国家预算内投资和政策性投资的比例；依托中西部地区的资源优势，优先考虑能够带动地方经济发展的水利、交通、能源、原材料等重点建设项目。按照财政体制改革目标，逐步实行规范的财政转移支付制度，在努力提高“两个比重”的基础上，扩大中央财政对中西部地区的支付额度。进一步采取措施，鼓励外商投入向中西部地区转移，投资中西部农业、基础设施和基础工业项目；在利用外国政府和国际金融组织的中长期优惠贷款时，增加中西部地区的使用比例；在安排国际组织和其他国家无偿援助项目时，优先考虑中西部落后地区的需要。要把西部大开发作为经济发展战略的重要任务。
2.中西部地区要发展比较优势的产业和技术先进的企业，促进产业结构的优化升级。
中西部地区的能源、矿产、土地资源丰富，开发潜力大。中西部地区要发挥资源优势，加大开发力度。开发资源不能走粗放型或原始型路子，要与先进技术嫁接，提高资源的利用效率和资源产品的附加价值。当前制约资源开发的主要因素是资金不足，要走多渠道吸引各种资金联合开发的路子。要采取资源换技术、资源换资金的模式，以达到以有换无、取长补短和变资源优势为经济优势的目的。除了资源优势突出外，在其他一些产业例如工业领域等方面，在全国也具有重要地位。关键是根据本地优势选择好若干个优势产业，促进资源优化配置，并以优势产业带动产业结构升级。
3.东部地区要支持和促进中西部地区的经济发展。
东部地区经过近20年的经济持续高速发展，自我积累、自我发展能力已大大增强，特别是改革开放初期，中央对沿海开放地区实施多种优惠政策，使东部地区得益较多，东部地区有义务、有能力支援中西部地区的开发建设。东部地区要在加快改革和发展的同时，本着互惠互利、优势互补、共同发展的原则，通过产业转移、技术转让、对口支援、联合开发等方式，支持和促进中西部地区的经济发展。对东西联合和合作，应在投资立项、风险担保、运力安排等方面给予支持。
（三）正确处理政府行为与市场运作之间的关系
最后需要指出，推进国有经济的战略重组，要正确处理政府行为与市场运作之间的关系，因此，除了要采取有效政策措施外，更重要的是，要以市场为导向，发挥资本市场在资本组合中的基础性作用。
经过20年的改革开放，我国商品市场发展较快，但资本市场发展滞后。鉴于此，要结合国有资产战略性重组，把发展资本市场作为重要内容。一是进一步发展股票市场。经过几年发展，A 股市场上市公司1999年上半年已达920家，股本总规模达2934亿股，进展是相当迅速的。 但这只是刚刚起步，发展空间十分广阔。在西方发达国家，企业直接融资比重一般占整个融资总量的50%左右，而我国只有10%。为此，需要完善股票上市制度，发展股票市场。根据当前情况，下一步采取“注重质量，扩大规模，增加层次，规范运作，逐步与国家证券市场对接”的方针。二是进一步发展产权交易市场。近年来，各地产权交易市场有所发展，目前已达近200家。实践证明， 产权交易市场的建立对推进资产重组和产业结构调整，对完善市场机制，促进对外开放均有重要意义。尽管产权市场在运行过程中存在不规范的问题，但属于管理的问题，今后应当让产权交易市场在规范的基础上有一个发展，以形成我国资本市场的另一条战线。三是结合投融资体制的改革，通过证券市场培育一批具有较强竞争力的国有资本投资运营主体，包括大型国有控股企业和企业集团公司，发挥这些运行主体在结构调整中的作用。
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