基于公共管理视角的自然保护区生态旅游开发主体研究，本文主要内容关键词为：自然保护区论文,视角论文,公共管理论文,旅游开发论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国许多自然保护区都把生态旅游看成是保护区开发利用的重要举措。但据中国人与生物圈国家委员会统计，截至1997年年底，全国已有80％的自然保护区正式开办生态旅游，且10％的保护区年接待游客量在10万人次以上。但随着保护区旅游业的开展，资源破坏和环境污染等问题日益突出，中国自然保护区有22％的自然保护区由于开展旅游而造成对保护对象的破坏，11％的旅游区已经出现资源退化现象，垃圾、水污染、空气污染正在成为一些保护区令人忧虑的旅游负面影响[1]。产生这些问题的原因是多方面的，正如吴传钧院士所指出的“人地关系是否协调抑或矛盾，不取决于地而决定于人”。在自然保护区生态旅游开发的过程中，亦是如此，“人”起着关键的作用，特别是生态旅游开发的主体，它们是生态旅游开发与管理的决策者与实施者，对自然保护区的生态旅游发展具有不同的影响力，是最核心的因素。因此，要实现自然保护区生态旅游的可持续发展，就有必要对自然保护区生态旅游开发主体加以分析。
1 自然保护区的公共性分析
公共物品，源自英文的“public goods”，是指满足公共需要的、具有共同消费性质的产品或服务。他们通常具有以下特征：一是非竞争性，即任何一个人消费这种物品不会造成其他人对该物品消费的减少；二是非排他性，即不能排除任何人使用该物品。建立自然保护区的最主要目的是保护生物多样性和特殊的自然文化遗产资源，而保护工作具有比较明显的公共物品性质，因此，自然保护区也被认为是一种公共物品[2]。自然保护区的公共物品性质，使其在建设、管理与利用的过程中，不可避免地产生外部性和“搭便车”的现象。
自然保护区的生态旅游具有纯公共产品和准公共产品的双重属性[3]。一方面是当自然保护区作为生态旅游对象时，由于其具有非排他性和非竞争性，因此生态旅游资源具有纯公共产品属性。另一方面，当生态旅游作为旅游产品时，体现出消费时的竞争性和排他性，因此生态旅游产品具有准公共产品属性。
2 自然保护区生态旅游开发主体多元化
新公共管理理论指出，政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需要有若干配角。因此，自然保护区的生态旅游开发主体不应该拘泥于过去传统的自然保护区行政管理范式，应该从公共管理的视角，对其主体多元化进行理性思考，以推进自然保护区生态旅游的可持续发展，促进人地关系和谐发展[4]。自然保护区生态旅游开发的主体应该是以政府为核心，同时积极吸引企业、当地社区、第三部门等广泛参与，才有利于自然保护区的生态旅游的可持续发展。
2.1 政府
自然保护区的公共物品特性为政府介入或干预提供了必要性和合理性的依据。政府在自然保护区保护、管理和开发中具有不可推卸的责任。政府在生态旅游开发中，主要行为包括政策和规划制定、制度和管理体系的建立等。
2.2 社区
长期以来，自然保护区把社区居民排除在保护管理之外，忽视了当地社区生存和发展的客观需要，加剧了社区贫困与保护的矛盾。社区是生态旅游的载体。社区参与生态旅游，当地居民将因为保护资源而受益，也必将把保护资源作为自己的重要任务。
2.3 企业
企业总是想以最小的成本换取最大的效益，投资收益是他们最关心的问题。自然保护区生态旅游的准公共产品属性，需要企业参与。企业可以提供资金参与生态开发并发挥作用，对经营活动、旅游设施和游客的管理，并负有宣传教育的责任。
2.4 第三部门
也称非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO），是指除政府部门和以营利为目的市场部门（企业）之外的组织或部门，包括志愿团体、社会组织或民间协会等。第三部门可以提供资金和技术支持并参与保护区的生态旅游开发中。
3 自然保护区生态旅游开发主体的“1＋X”模式
3.1 基本内涵
自然保护区的生态旅游开发是一个动态的过程，是一个不断积累的过程，不可能永远处于同一水平。在不同的发展阶段，这些生态旅游开发的主体所处的地位与作用不同，进而构成了生态旅游开发主体的“1＋X”时间变化模式。“1＋X”模式是指根据自然保护区的生态价值、市场价值和主体特点等来确定在保护区生态旅游开发的不同发展阶段的生态旅游开发主体的模式。这里的“1”是指政府。“X”是指社区、企业，第三部门等。
根据加拿大学者Butler的旅游地生命周期理论，一个旅游地的开发不可能永远处于同一水平，而是随时间的变化而不断变化，他把旅游目的地的发展演化一般划分为探索、参与、发展、巩固、停滞和衰退或复兴六个阶段。Butler的理论针对一个旅游目的地而言，而自然保护区与一般的旅游目的地不同。根据自然保护区的特点，结合Butler的旅游地生命周期理论，本文将自然保护区的生态旅游开发分为探索、参与、发展、成熟四个阶段。在不同的发展阶段，自然保护区生态旅游开发主体的“1＋X”模式如图1所示。
图1 生态旅游开发主体“1＋X”模式
这里需要说明的是，（1）从自然保护区的保护性功能、开发的目的和公共管理等角度，政府在自然保护区开发全过程中具有可不推卸的作用，只是在不同发展阶段，发挥作用的方式和扮演角色的不同。（2）第三部门是非盈利组织，是主动承担社会公共事业的社会中介机构，存在着“志愿失灵”的可能。因此，在保护性生态旅游开发的过程中，存在着不参与、全程参与、断续参与的三种参与可能。因此在图1的模式途中，没有表示其存在的可能性。（3）以上各阶段的划分并不绝对，时间可长可短，有的甚至可以跨越式发展进入下一阶段。
3.2 运用分析
3.2.1 探索阶段——政府主导型模式
（1）探索阶段特点
探索阶段是自然保护区生态旅游开发的初期。自然保护区的区位条件，包括地理区位、交通区位、经济区位以及文化区位条件较差。依赖自然保护区的资源禀赋，独特性和稀有性，有很小量的游客到来。探索阶段的自然保护区生态旅游还处于完全未开发状态，没有旅游基础设施和服务设施。探索阶段的自然保护区一般所在地区经济水平比较低，社区居民处于一种相对自给自足的自然生产生活状态，收入低。处于追求自身利益考虑，这个时期几乎没有旅游企业愿意加入。整个自然保护区的建设与管理资金匮乏，自然保护区的自然和社会状况因旅游的产生而发展变化。
（2）政府主导型模式
通过对探索阶段自然保护区特点的分析，如果直接把自然保护区推向市场，对社区经济的发展起到的促进作用很小，与此同时，自然生态环境和人文生态环境会遭受很大的破坏。这个阶段，基础设施不到位，很难吸引到投资，也不能满足游客的基本需求。因此，在这种情况下，政府的介入起了决定的作用。国内外自然保护区的生态旅游开发经验来看，也是如此。在自然保护区生态旅游开发的探索阶段，政府将扮演开拓者的角色，负责基础设施等投资环境的改善，拟定自然保护区生态旅游开发的战略和规范。
在政府主导型模式下，政府成为自然保护区生态旅游开发的主要行为人，社区居民虽然也可能参与保护区的日常工作，但由于意识和能力问题，参与程度不高；在旅游开发方面，尚处于一种保守状态。政府成为所有矛盾的焦点，这个时候，政府选择的开发方式非常重要。政府可以选择的开发方式有一步到位和分步到位。
3.2.2 参与阶段——政府指导下的社区参与模式
（1）参与阶段特点
参与阶段，同Butler生命周期理论中的参与阶段。这个时候，旅游活动变得有规律，旅游季节也逐渐形成，有组织的旅游开始了。社区居民开始意识到本地的自然环境和人文文化可以为自己带来经济效益，开始形成代表自己利益的组织。社区居民开始为旅游者提供一些简陋的设施，一些社区居民为适应季节调整生活方式。旅游企业开始把目光投向这里，也有极个别企业开始了一些试探性工作。
（2）政府指导下的社区参与模式
参与是一个过程，通过这一过程，相关者共同影响和控制发展的导向。对处于参与阶段的自然保护区的生态旅游开发来说，社区参与性模式是指在政府的指导下，社区居民参与决策过程，项目实施，分享发展项目的利益和受益者参与项目评估等。但在我国现行自上而下的、限制社区参与的管理体制下不可能取得较大发展。因此，要一方面加强当地社区的组织建设和能力建设，一方面实行渐进式的政治分权。社区参与生态旅游开发的方式可以是自主经营、农户加农户、政府加农户等方式。
3.2.3 发展阶段——政府指导下的企业参与模式
（1）发展阶段特点
在自然保护区生态旅游开发的发展阶段，一个比较成熟的旅游市场逐渐形成，游客量大大增加，旅游设施比较完备。旅游企业看到了商机，于是对自然保护区的生态旅游开发开始投资，外来投资逐渐增加。由于自然保护区的资源属于集体或是国家财产，所有权属于政府，旅游企业为了自身利益的最大化，希望政府把经营权转让给企业。在这个阶段，虽然资金和技术有限，社区也同样参与生态旅游开发，甚至可以与企业合作，联合经营。
（2）政府指导下的企业参与模式
企业参与自然保护区的生态旅游开发，一般采取三种形式：一是企业的独立经营，二是企业加政府的经营，三是企业加社区的经营。企业的加入实现了保护区生态旅游开发主体的多元化，丰富了融资渠道。但是必须认识到，由于自然保护区的特殊功能性和公共物品性，以及企业追求利润最大化的经济性，因此，作为最具政治权威的政府在这个阶段必须担负起维护公共利益的职责。政府对企业的“指导”职责主要表现在为进入保护区的企业提供政策保障和激励机制；对可能出现的企业管理外部不经济性进行制约；对保护区的社区和旅游者给予必要的保护。
3.2.4 成熟阶段——政府指导下的股份合作模式
（1）成熟阶段特点
在自然保护区生态旅游开发的成熟阶段，旅游市场相对稳定，游客增长率下降，但游客将继续上升，各项旅游设施相对完善，人与自然、人与人之间相互和谐。社区在生态旅游开发的过程中得到了发展，比如，部分居民从传统的农牧业生产中解放出来，成为生态旅游的经营者和直接参与者，从而使得当地社区的产业结构有所调整，对农牧业的依赖性有所降低；外来资金的注入，为社区的发展提供了新的活力，也为社区带来了新的技术和管理经验；基础设施的建设和完善，方便了生态旅游，也方便了社区生活。在这一阶段的生态旅游开发的主体有提供服务的政府、参与管理和经营的社区、进行经营的旅游企业。这时候的各利益主体处于相对稳定的状态。在此阶段要建立“股份制合作”的发展模式——建立平等的利益分配机制。
（2）政府指导下的股份合作模式
在自然保护区生态旅游成熟阶段，可采取国家（保护区）、集体和社区农户合作，把自然保护区资源、技术、劳动转化成股本，收益按股分红与按劳分红相结合，进行股份合作制经营。股份合作经营的税后收益分配应包括：①公积金。主要用于自然保护区的生态保护与恢复，以提高生态系统的产出率，增强生态系统的服务功能。②公益金。用于当地社区发展，对当地社区居民进行生态环境教育、旅游经营技能培训等，以及支付维持公众参与机制运行所产生的费用等。③股金分红。这样，各方均可在生态旅游开发中按自己的股份获得相应收益。
通过“股份制”的生态旅游开发，可以把社区居民的责（任）、权（利）、利（益）有机结合起来，引导居民自觉参与自然保护区生态资源的保护，实现社区共管，从而保证自然保护区生态旅游开发的可持续发展。
4 模式的应用研究
4.1 研究区概况
四川省海子山国家级自然保护区（以下简称海子山自然保护区）位于四川省甘孜藏族自治州理塘县和稻城县境内，西面和西南面与甘孜州的巴塘县和乡城县接壤，地理坐标为东经99°33′00″～100°31′48″，北纬29°06′36″～30°06′00″。海子山自然保护区于2008年1月22日被批准建立国家级自然保护区，主要保护对象是高寒湿地生态系统及林麝等珍稀动物，保护区类型为内陆湿地。其高寒湿地生态系统是青藏高原独特的灌丛木本沼泽的湿地生态系统，在四川省和我国都少见保存得如此完好的区域。
海子山自然保护区以湿地生态景观和古冰帽地质遗迹景观为代表，融合周边社区多彩的康巴风情，生态旅游资源种类丰富，组合完美。由于特殊的地理和历史原因，海子山自然保护区长期处于较封闭的状态，开发程度低，整个保护区完整保持着原生态特色。
4.2 模式的应用
海子山自然保护区境内的格聂神山，作为康南第一圣山和四川第三高峰，在藏族地区和登山界有较高知名度，每年都有不少藏族同胞进山朝拜，也有国内外登山队到此考察。近年来，格聂山在网络上曝光率较高，在驴友、摄影爱好者、生态旅游者等人群中知名度较高，吸引了大量国内外背包旅游者慕名而来。到海子山古冰帽遗迹区的则为少数到稻城的过路旅游者，多以摄影摄像为主，停留时间短。
根据加拿大Butler的旅游发展生命周期理论，从海子山自然保护区的旅游发展基本情况来看，目前正处于探索阶段，在生态开发主体上应该采取上述研究中指出的政府主导型模式，加大地方政府对海子山自然保护区生态旅游开发的主导作用，确立海子山自然保护区生态旅游开发的组织管理体制。因为受资金和技术的限制，建议当地政府对海子山自然保护区的开发采用分步到位、逐步完善的方式，这样也可以在一定程度上规避生产风险。
其后，随着生态旅游开发的深入开展，社区参与旅游经营才相应的逐步发展。根据海子山自然保护区社区特点，在社区参与的初期，建议采取保护性参与经营模式，即在政府引导下，由社区居民集资建立旅游服务公司，由社区发展委员会统筹安排进行旅游服务接待。努力促进社区居民旅游就业，逐步推进旅游就业“一、二、三”工程，即一匹马：每户提供一匹马，用于旅游区接待；两个人：即至少为每户居民提供两个旅游就业机会，这些旅游岗位包括：马夫、导游、宾馆服务人员、民居接待服务人员、歌舞表演人员、环卫工作者等景区工作人员；三间房：生态旅游区大力发展民居接待，一般以每户接待6～8名旅游者为宜，即提供三间旅游接待用房间。
当然发展的过程并不一定非按上述各阶段依次进行，可以根据实际情况灵活处理，综合利用，甚至跨越式发展，最终达到自然保护区的可持续发展和社区社会经济发展的目的。