香港在东亚金融危机中的复苏与特区政府政策，本文主要内容关键词为：东亚论文,香港论文,金融危机论文,特区政府论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年的东亚金融危机不仅涉及到了香港，而且对该地区造成的危害要比人们的预料大得多。面对这场金融风波，通常被认为是“自由放任”的香港特区政府可谓施展浑身解数，全力应付。事过境迁，金融危机已过去两年多了，如何正确评价香港经济在东亚金融危机中的复苏程度和政府应对金融危机的政策效果，显然是一件非常有价值的工作。本文则试图从东亚金融危机对香港的影响入手，通过对特区政府应付金融危机的政策和政策效果的评价，得出关于政府干预经济的更为一般意义的结论。
一、东亚金融危机对香港的影响
（一）资产价值
在危机发生后，香港的资产尤其是地产和上市证券市值下跌了50～60%，给本地区的家庭和公司造成了大量的坏帐和负资产。其中股票市值下跌超过了60%，恒生指数由最高点的16820点下跌到最低点6544点。房地产价值也大大下降。香港某些住宅区的房屋价格跌到了1992年的水平。仲量行住宅物业指数从1997年10月最高的1412点跌到了与1992年相近的622点的水平（参见表1）。
表1 季度性住宅物业指数
时期资产值
租金
1997年1月
1144.5
440.7
4月 1184.9 482.1
7月 1373.8 498.2
10月 1412.0 516.7
1998年1月 1064.6 476.4
4月 943.2 437.4
7月 705.9 399.5
10月 622.0 357.6
1999年1月 671.8 356.5
4月 695.6 359.7
7月 737.5 343.7
10月 729.7 334.3
资料来源：Jones Lans Wotton Residential Index,January 2000.
（二）银行系统
香港的银行系统一直以来就以其高效率和稳定而受到推崇。哪怕是香港的一间最小的银行都会有一个相对较高的资本充足比率。这不但符合国际标准，而且也符合工业观察家们对于那些上市银行提出的更加严格的要求。在东亚金融危机期间，由于香港的地产价值急剧地降了下来，因而严重地影响到与房地产相关的贷款。由于与房地产相关的贷款占了行业贷款的40%以上，致使不少的贷款者目睹了自己的资产价值跌到了他们贷款额的20～30%以下。
当越来越多的公司，无论是经济衰退还是资产价格下跌，发现自己已处于财务困境之中时，破产率上升了，这就使得很多的商业贷款无法收回。具有讽刺意味的是，这个骨牌效应对国内的中资公司来说，比对香港公司或以香港为基地的区域性公司来得更明显、更激烈。因为，不少的国内中资公司对香港和海外的房地产业有不少的投资，同时以这些房地产作为抵押，从银行贷了不少的钱，所以，当房地产价值下跌的时候，这些公司便没有办法重新进行融资。
东亚金融危机发生后，香港银行采取的过分谨慎态度，使不少本地公司出现了流动资金的困难。在金融危机出现的初期，银行几乎停止了所有的贷款，就连财务状况好的公司，也必须支付高出正常水平利息的条件，才能从银行借到钱。对于中小企业，银行也是采取这种谨慎的态度，使这些企业很难得到流动资金。结果，尽管可以得到海外的定单，很多公司还是无法度过这场危机。
表2 香港有牌银行贷款额、目的地及港元存款
（三）联系汇率
自1983年起，当英国政府开始和中国谈判归还香港主权的时候，港币就和美元挂钩了。金融危机首先是因为货币炒家们利用高价值的货币谋利，导致泰国铢的崩溃而引发的。现在看来比实际价值要高的港币对美元的固定汇率受到了沉重的打击。货币炒家们不但攻击港币，而且攻击本地区所有其他的货币。台湾、新加坡、马来西亚、韩国，一个接一个地采取浮动汇率，避免为了维持一贯的兑换率而不得不耗尽自己的外汇储备。印尼允许卢比自由浮动，并且降到一个十分低的水平后，曾试图成立一个外汇管制体系来保卫自己的货币。香港政府为了维持固定汇率支付了很高的成本。结果是，资产价值跌到了比预料的还要差的水平。
（四）信心问题
资产的下跌和港币受到的冲击动摇了香港人的信心。这一点从另一方面体现了出来。当银行的储户对联系汇率没有安全感时，无论是香港还是香港以外，银行的美元存款额都明显地增加了。越来越多的证据表明，香港已经进入了一个经济衰退的时期。此时，唯有新成立的特别行政区政府是充满信心的，并预测1998年的国内生产总值(GDP)增长率为3.5%，这一目标后来并没有实现，并在一定程度上影响了香港人的信心。
二、东亚金融危机后，香港的经济表现
（一）经济增长
香港GDP增长率从1997年的5.0%下降到了1998年的-5.1%。1999年第一季度，GDP增长维持在-3.2%。增长下降最大的行业是与服务相关的行业，如房地产、金融、零售行业。港币没有和本地区的其他货币一道贬值，旅游收入受到了影响。另一方面，不少香港人利用港币的高价值去海外旅游。这就减少了港币在香港的支出。到了1999年的第二季度，香港GDP开始上升了0.7%，上升的原因大部分是低基点效果。
受政府贷款驱动的房地产买卖一度使经济衰退落入了谷底，股市的慢慢复原也增加了金融活动。1999年第三季度，香港GDP继续上升了1%。虽然失业状况没有多少改变，房地产市场依然不景气，但股市却开始飚升，因为香港股市的价格比本地区的其他市场要便宜。股市的交易额也逐步在恢复，这也推动了金融业务的扩展。而香港GDP在1999年底回升到2.9%。
表3 1990-1999年GDP增长率及人均国民收入
年份GDP
比上年增长率 人均国民收入
（百万港元）①
(%)②
（港元）
1990582549
3.4 102121
1991668512
5.1 161223
1992779335
6.3 134357
1993897463
6.1 152087
19941010885
5.4 167493
19951077145
3.9 174972
19961191890
4.5 188859
19971323862
5.0 203605
19981266840
5.1 189443
19991230427
2.9 179808
说明：①以当年价格计算。
②实际经济增长率。
资料来源：Gross Domestic Roduct 1961 to 1999,HKSAR
Statistic Department,March 2000.
（二）进口贸易
由于香港实行联系汇率，在金融危机的影响下，进出口受到了重创。因香港的出口产品比相邻地区的产品昂贵，出口的价值和数量都下降了。香港出口贸易的增长率由1997年的4%下降至1998年的-7.4%。但随着外国经济复苏，香港贸易出口略有好转，1999年底的增长是0%。港币因其高价位，进口产品的低价格就是意料之中的事了。然而，尽管本港的消费上升了不少，可是进口量却下降了。香港的进口贸易与出口贸易一样，增长率从1997年的5.1%下跌至1998年的-11.5%。虽然内部消费有所上升，1999年香港的进口贸易增长还是-2.7%。
表4香港进出口增长率及贸易逆差
年份 出口增长率
进口增长率
贸易逆差
(%) (%) （10亿港元）
1993
13.1 12.3 26.3
1994
11.8 16.6 80.7
1995
14.9 19.2 147.0
1996
4.0 3.0 137.7
1997
4.0 5.1 159.1
1998
7.4 11.5 81.4
1999
0.0 2.7 43.7
资料来源：Asian Economic Outlook and Stratesy,Salomonsmith Barney,September 2000.
（三）失业率
香港的失业率从1997年的2.4%急剧上升到1999年的6.1%。冻结工资、公司裁员，市民面临着要么自愿减薪，要么失业的选择困境。由于雇主比过去更有议价能力，工人们的罢工也不像从前那样有效果；国泰和HAECO员工的罢工仅仅表明雇员地位的软弱。而银行所采取的冻结工资的方法没有遇到多大的阻力。
表5 香港人力及失业人数、失业率
年份
人力（百万）
失业人数（千人）
失业率(%)
1992 2.79 54.6 2.0
1993 2.87 56.9 2.0
1994 2.97 56.2 1.9
1995 3.00 95.6 3.2
1996 3.09 86.1 2.8
1997 3.22 71.3 2.2
1998 3.6 157.6 4.7
1999 6.1
资源来源：Economics Notebook,GK Goh Research-Hongkong/
China,January 2000.
（四）消费价格指数
过去10年，消费者价格指数的模式被翻转了过来，消费物价指数平均维持在6%，但从1998年开始下降，到1999年初，这种下降加快了。1998年，消费物价指数下降至2.8%，但经济恶化的速度非常快，1999年竟下降至-4.0%，这是过去10年来最坏的通货紧缩。市民的普通消费模式变成了追求讨价还价，本港地区的商店经历了最长的销售成交时间。尽管1999年底出现了复苏的迹象，香港人对于消费还是十分审慎。可以明显地看出这一点的是，虽然1999年的消费数量增加了，但是总消费额仍然是下降的。从百货商店到时髦商品和汽车销售，到处都可以见到价格战，首当其冲的是移动电话和国际长途收费。由于大多数人都不看好市场，这就使商家提价十分困难。
表6香港消费物价指数
年份消费物价指数(%)
1993
8.7
1994
8.5
1995
8.8
1996
6.3
1997
5.9
1998
2.8
1999
4.07
资料来源：Asian Economic Outlook and Stratesy,Solomon Smith barney,September 2000.
三、香港特区政府应对金融危机的政策
香港一贯标榜的积极不干预政策，在东亚金融危机的形势下有所改变。特区政府从香港以前对经济的积极不干预趋向扮演日益突出的角色，因而产生趋于市场和政府整合的经济。明显的，香港特区政府将其在经济中的定位，由倾向市场导向型转变为倾向政府主导型，即特区政府从相信对特定产业的干预会对资源配置造成有害的或扭曲的影响，趋向于相信为了弥补相关的市场失灵，政府干预是必要的。在东亚金融危机后，特区政府在经济中的定位有所改变的可能原因是：一方面是本身经济制度不完善，经济受到了颇大的冲击；另一方面是香港正值回归初期，为了表达与以前港英政府的区别，特区政府强调了以儒家精神治港，很自然就是走上了加强政府对市场干预之路。
（一）房屋政策
房地产价值的下跌是香港特区政府面临的首要问题，很大一个原因是因为，土地销售一直是香港政府收入的主要来源，从前的香港政府都是采取高地价的方式来保证自身所需要的预算。为了让香港人可以得到低价的住房，1997年10月在特区政府的第一份施政报告中，新的香港特区政府提出了详细的计划，以增加土地供应量的方式来降低住宅用地的价格。香港特区政府计划增加政府供应的住宅用地，包括政府廉租屋、居者有其屋计划、夹心阶层住屋计划，总数从以前每年提供的30000～40000个单位，增加到50000个单位。它还希望将每年20000到30000个私人供应的住宅单位增加以每年35000个。同时，政府提出了一个在未来五年内每年提供85000个住宅单位的目标。此外，政府还拿出一些公家的住宅单位让租户购买，甚至贷款给他们购买。然而，政府没有其他的资源可以弥补土地销售上的损失，并且房地产价值的下跌使问题变得更加复杂化了。经过几场高于预期价格的土地拍卖之后，投资者感到了危机的严重性。房地产价格继续下跌，最终，香港特区政府不得不于1998年6月宣布冻结土地买卖，以稳定房地产价格，避免银行贷款受到灾难性的影响。冻结一直维持到1999年4月，这时房地产价格才开始出现转机。房地产价格的下降不但损害了公众的信心，而且威胁着香港经济的稳定，并使政府为所有人提供住房的承诺成为空谈。既然银行不愿为衰退的房地产业提供贷款，政府就必须承担起资金提供者的角色，以稳定经济。政府拿出490亿港币给予房屋协会，为首次购楼的家庭及夹心阶层等提供贷款和居所。1998年下半年，政府制定了一个抵押保险计划，使贷款者可以贷到相当于新住宅价值85%的贷款，这样，更多的人就可以购买房产了。对于这个计划，借款者要承担较高的利息。但借款者也因此得到高于住宅价值的70%的房屋贷款，这样他们就不会因为支付不起足够的定金而不能拥有自己的住宅。1999年下半年，政府建议为单身的首次购房者提供贷款。这样做的目的很明确：政府希望创造出尽可能多的买楼人数，这不仅是为了兑现其为港人提供住房的承诺，而且是为了支持房地产市场，因为，这个市场自1997年达到顶峰以来，已经下跌了60%。
（二）银行体系的健全性
虽然与东南亚地区的其他银行相比，香港银行业的总体情况不错。可是在银行内部，充足的资金在危机发生的初期成了引人注目的问题。为了保护联系汇率，香港金融管理局一度允许将隔夜银行同业利率提高到300%，这使很多较小的本地银行以及外国银行陷入困境，因为这些银行需要铺平港元短舱而不得不以高价争取短期的流动资金。银行面对着高利率的严重问题，而金融管理局又不伸手援助，银行唯有尽量留下资金，不肯借出，以防又因港元被阻击，被挟高利息，以引致损失。
1998年，按揭贷款公司的概念被提出了，并且被付诸实施。这个概念是把银行的楼宇按揭贷款买过来，以放出更多资金供银行贷出。按揭贷款公司就象一个按揭贷款购买人，它使银行可以收回一部分由于贷款资产而占用的资金。虽然在其他有规模的金融中心，这类产品的运作并不新鲜，但在香港还是首次出现，可是所吸收的按揭贷款总额并不大。到1998年底，出售给香港按揭贷款公司(Hong Kong MortgageCorporation)的只有113亿港元，这只相当于房地产类贷款总额的1.8%。而且，抵押放款公司的收购标准过于严格。对于银行来说，与其将贷款卖给按揭放款公司，还不如因为贷款的质量好而将其留下。 1998年9月香港金融管理局引进了7项加强兑换体系的措施。其主要目的是维持银行内部足够的流动资金，这样利率就不会急剧上升。通过预测资本市场的盈余和赤字，一个预警系统慢慢地建立了起来，这个系统可以决定是否对市场注入港元或美元。经过香港学者们一年多的讨论，以及香港经济经历了高利率和低资产的打击之后，金融管理局才愿意把这些措施付诸实际。
（三）加强政府干预
香港政府一直因其对经济采取不干预的政策而受到尊敬，而这种政策的结果也十分正面。然而，面对金融危机，特区政府却不得不主动地干预经济，尽管有些措施被认为不利于经济的独立性，尤其是对国际投资者而言。由于特区政府干预经济的经验不足和手段匮乏，因此很多原先以为可以实现的目标并没有实现或大打折扣。这不得不引起我们的深思。
为了维护联系汇率，1997年10月30日，香港金融管理局允许隔夜银行同业利率上升到300%的历史最高点。这样货币炒家打击港币的成本就高到可以起阻止作用了。由于香港金融管理局拒绝成为银行业者的最后贷款者，一些正常运作的小银行不得不以高利率来借贷以保持收支平衡，这就严重打击了银行的信心。结果是，银行只愿意在非常高的利率条件下提供贷款。就连资金状况十分好的公司也发现，为了要给现行的贷款再筹集资金，不得不用高利率来借款。经济活动明显地遭受到负面的影响。
香港特区政府和投资者之间最大的争论，大概是政府应不应该积极干预股市。1998年8月香港政府动用了200亿美元的外汇储备，将在市场流通的恒生指数构成股的50%买下来。这是一次出乎意料的超常购买行为。香港金融管理局采取这次行动的原因，是它相信货币炒家正在积累港币空仓，而且会对港币发动第二次攻击。然而，炒家真正的意图却是压抵香港股市，这样他们所拥有的庞大恒生指数期货的沽盘就会有更大的收益。既然政府宣布将不会放弃联系汇率，它便通过大幅提升香港股市的方法来阻吓投机炒家，使其知难而退。这个行动到底算不算成功还很难说，因为不久以后俄罗斯股市的崩溃也同样给这些炒家造成巨大的损失。为了避免进一步的损失，他们必须在其他地方补进空仓。不过香港政府却要因此花数月的时间向投资者解释采取此行动的原因，同时还必须强调，今后不会采取类似的行动了。然而，这已经使得投资者现在在香港投资时，要考虑的是政府可能有的行为，而不只是商业上的决定。结果是，危机发生之后的两年内，政府要设法处理它巨大的股权；而股市，由于失去了不少的流动性，就更加容易被操纵了。
香港政府和投资者之间另一个争论点是政府插手的正达金融公司的倒闭。由于股市崩溃之后该公司持有的股票价值暴跌，公司无法履行自己的法律责任，便以其客户的大量资金用来为公司的股票融资，因此陷入破产。正达金融公司的客户眼看自己的金钱一夜之间化为乌有，因此言行十分冲动。政府在没有适当咨询的情况下，许诺用香港纳税人的钱来补偿这些投资者的损失。这一干预措施显然并无太多的经济学道理。
（四）增加政府预算支出以刺激经济
东南亚地区的各国政府用来刺激当地经济最常用的工具是预算赤字，香港政府当然也不例外。1998年3月香港政府财政司提出了一个预算建议，该建议允许使用多种方法在短期内削减税收，其中包括：推迟交付所得税、减免按揭利息部分的税收缴纳、退税以及减少个人税收的其他方法。并且冻结公屋租户的租金来帮助住户降低被裁员或减薪的危机。另一方面，为了推动经济，预算支出增加了11.2%用在未来五年内的基础设施建设。然而，由于财政司仍然相信1998-1999年的财政年度，经济增长可以达到3.5%，又认为政府出售土地的收入不会受到影响，因此，预测财政会有盈余。但事实上，政府的收入并没有达到预测的水平。相反，在1998-1999年财政年度，政府的财政赤字达到了323亿港元，这个数字大大高于政府的估计，却与投资者的估计相差无几。在1999-2000年的预算中，财政司正式宣布了一个365亿港币的预算赤字。政府开支增加了4.3%，达到290亿港币。为了给这个预算筹集资金，政府动用了外汇储备来弥补赤字。其他方法还包括建议用公开销售的方式将地铁私有化和冻结公务员工资。在开源方面，这两年的预算案却没有提及。很明显，政府是希望通过增加公共支出来降低失业及经济萧条的困境，又利用冻薪来节流。
四、香港特区政府应付金融危机政策的效果评价
（一）房屋政策
政府每年提供85000个住宅单位的政策的初衷是好的，在实践中也的确增加了房屋的供给，解决了一部分人的住房问题。但在执行这一房屋政策的同时，由于找不到另外为政府提供收入的资源，政府的预算出现了混乱。政府不但没有像预期的那样，在1998-1999年的预算中得到盈余，反而出现了323亿港币的赤字。政府最终不得不分步骤取消它的政策，包括为最终的房屋购买者提供资金，冻结土地销售。然而，为了满足政府提出的增加政府房屋供应的要求，匆匆忙忙修建起来的政府住宅单位质量非常差。这一情况终于说服了政府减少公屋的供应，不过，提供85000个住宅单位的目标仍然没有改变。另外，政府房屋政策的不一致不但使住宅的购买者不知所措，也使开发商无所适从。由于政府决定降低房地产价格，它在预先毫无预告的情况下，采取了与以前政府全然不同的政策。在有些土地的拍卖会上，政府甚至不定出最低价。这是过去所不曾发生的，地产商对此做法也感觉很不理解。
（二）金融管理局的措施
在银行内部引进7个放宽流动资金的措施的主要目的是银行系统有更多的流动资金，以控制利率的急剧上升。这项措施若在危机开始时就实施，效果肯定会不错，但可惜的是，这项措施是在香港经历了高利率和低资产的打击之后实施的。因此，由于从前金融管理局曾拒绝给银行提供必要的基金，银行仍有必要在一段很长的时间收紧银根。银行过去两年的银根收缩已经使不少的小型公司破了产，一些中型或大型的公司也因高利率和缺乏资金，受到破产的威胁。
（三）政府改变不干预政策
为了应付金融危机，政府对经济实行了具有一定力度的干预，击退了投机家的攻击，捍卫了联系汇率制，干预政策取得了一些积极效果。但事实也表明，政府对于如何减轻金融危机造成的痛苦，仍显手段不足。例如政府主动为受到正达金融事件牵连的投资者支付赔偿的做法就引起了争议。虽然政府对经济的干预是否取得了成功，还是个有争议的问题，但不可否认的是，香港特区政府背离了港英政府的不干预政策，而且会在它认为必要的时候进行干预。政府希望成为经济中一只看得见的手，到底合不合理，还很难说。然而，对于所有投资者来说再明白不过的是，香港不再是一个小政府的经济。
（四）政府刺激经济的措施
政府冻结公务员加薪产生的作用远远超出预料，它使私人企业得到了消减工资的理由，同时私人公司更加容易为了生存而降低成本。显然，为了使香港更加具有竞争力，将来全面改进香港的劳动力成本将十分重要。而政府也首先踏出了这一步，说明政府对香港的竞争力相当重视。而政府在贷款方面给中小企业所尽的微薄之力，也或多或少地避免了一些公司由于资金紧缩而倒闭。香港政府将发展高科技作为政府增加收入的一个重要来源，对于香港建立高科技基地以保持竞争力也是十分重要的。但是，政府减少家庭纳税额的措施并没有促进多少消费，高失业率和大幅度消减工资使市民的经济状况比过去更差了。结果是，大多数人宁愿将钱存起来，而不是消费掉。而那些愿意消费的人，则宁愿去中国大陆，而不是在香港消费，这就使政府希望通过高消费来振兴经济的意图落空了。
五、结论和启示
香港经济在经历了1999年国民生产总值由负增长变正增长的急促反弹后，可以说香港经济已度过了最艰难的谷底时刻。但是，香港经济增长是否就此能全速前进呢？显然，关键的问题是特区政府改变了以往对经济积极不干预的政策后，其所实行的政策是否能够配合外围的经济复苏和内部的经济结构调整，使香港经济能经过充分的休养生息，继续保持以往的高经济增长率。
香港一直是一种私有企业和自由市场的经济，尽管政府不时地也进行干预，最明显的是1984年以来政府一直维持港元对美元的固定汇率。香港政府之所以比其他国家的政府倾向于少干预，这种差别可能部分源于意识形态（对香港而言更是这样），但也可能是由于香港经济规模小得多，且本地市场太小，以至于不能创造或维持大量租金。香港较小型企业的大量存在也表明有相当激烈的竞争，因此政府所能分配的潜在租金的水平很低。总的看来，在香港，租金日益变得不再那么重要，但无论如何，都能在非贸易部门发现租金，而且常常与土地和不动产所有权有关。
毋庸置疑，任何一项或一组政策，无论多么高明，也不可能对任何国家、在任何时候都有效。初始条件及外部环境的改变都会影响政府政策的实用性和有效性，从而影响政策的选择。金融全球化的发展使资本流动方式发生了巨大变化，金融工具不断创新，使国际资本流动规模增大，速度加快，投机色彩加重。新的金融衍生工具的不断推出，网上交易等新手段层出不穷，使金融市场呈几何级数扩张，金融活动相当程度上与生产、贸易等实际经济活动脱离。这些变化大大削弱了加入金融一体化的国家或地区防范风险的能力和宏观调控能力。面对这些变化，香港特区政府无疑要加强对经济的干预。但如何进行干预，香港特区政府就显得经验不足了，这在政府应对东亚金融危机的实践中已表现出来了。我们的建议是，当政府面对多种经济均衡或外来冲击时，香港政府应继续以规则为基础(rule-based)而不应转变为以斟酌为基础(discretion-based)来干预经济，因为香港已经构建好一个以规章制度为基础的体制，破坏它也就意味着破坏香港经济正常运行的基础。政府干预的目标应是防范金融风险和支持市场经济基础设施的建设，政府不应介入微观经济领域，这会损害私人部门的利益，从而不利于经济发展。建立新制度和制定新法律，以保证多样化的所有权形式的存在，是香港经济保持生命力的基础。
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