发展权视野下发展问题探讨，本文主要内容关键词为：视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
谋求发展是改革开放以来一直坚持的基本国策，但什么是发展？发展应有的内涵是什么？却是一个不断深化的认识过程。曾几何时，在对“发展是硬道理的”片面理解下，发展只被看成是经济增长，GDP成为发展的主要指标。随着日益凸显的片面追求经济增长给环境造成的破坏以及其他诸如社会不公、社会差距的拉大等一系列社会问题的出现，人们开始认识到发展的内涵是多方位的，可持续发展成为人们讨论的话题。十六届三中全会又提出了科学发展观，坚持以人为本，全面协调的可持续发展。对科学发展观内涵与本质的探讨也成为理论与实践的重要的课题。在国际人权家族之中，发展被规定成一项不可剥夺的重要的人权，它强调人类没有发展就没有生存。联合国大会于1979年11月30号通过34、36号决议，发布了《发展权的决议》，正式宣布发展权利是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家个人的一项特有的权利。1986年《发展权利宣言》则对发展权以及发展作了详细的规定。本文试图通过探讨发展权视野下的发展的内涵与本质，以期对科学发展观有更为深刻的认识。
一、发展与发展权的关系
发展是一个内涵相当宽泛的词，发展有多种指标，也有多种路径。发展可以是GDP的增长，也可能是快速的工业化进程和技术进步；发展可以是贫困人口的减少或人民建康水平的提高，也可以是教育程度的提高和文盲率的下降。然而，GDP增长了，却有可能以自然环境的破坏和资源的浩劫为代价；工业化程度加深了，却不是每个地方的每个人都能获得收入的增加，可能是穷人更穷，富人更富，社会差距的进一步扩大，社会不公的进一步深化。一个繁荣的奴隶社会不能被称为一个幸福的社会，一个高度集权的专制社会，即使是盛世，也同样不能称之为一个幸福社会。清朝的康乾盛世，国民生产总值居世界首位，却也是文字狱与思想钳制的最黑暗时期。物质水平的提高并不一定带来幸福感、安全感的增加。
国际社会对发展的认识也经历了将发展等同于经济增长的第一代发展观，将发展等同于经济增长与社会变革的第二代发展观，将发展等同于可持续发展的第三代发展观。自上个世纪80年代中期始，联合国一系列国际会议无不强调民主、人权、可持续性以及社会发展的相互依存性。以人为发展中心的第四代发展观成为新的发展潮流。人们意识到，发展策略与实现人权的政策是统一的，只有它们的协作才能真正全面地改进人类生存条件，它们自身也只有在协作中相互促进。经济发展必须伴随着个人自由和人权的促进，只有这样才能达到可持续发展。联合国独立人权专家、诺贝尔经济学获得者阿马蒂亚·森在联合国计划开发署《2000年人类发展报告》中，对人权与人类发展的关系作了十分精辟的论述。他认为，人类发展的基本思想是使普遍人民生活富裕并享有更多自由，这在许多方面与人权宣言所表达的关切相同。促进人类发展与实现人权拥有共同的目的，反映了促进一切社会中个人的自由、幸福与尊严的基本承诺[1]。(第一章)森多年致力于发展问题的研究，他将书名定为《以自由看待发展》(development as freedom)，明确表达了“实现人的自由既是发展的首要目标也是发展的主要方法。”森指出，发展不能与人的生活和他们所能够享受的真正自由分开来，发展不能只被看作是某些静态的机械目标的增进，如个人收入的增加，工业化、技术进步或社会现代化等。尽管这些是非常重要的、有价值的成就，但它们最终的价值落实于它们对人们生活和自由产生的影响。森还进一步指出，正因为人权与发展的内在关联性，自由的、被赋权了的人才是发展的真正动力[2]。联合国将发展定义为“扩展人的选择的过程”，告诉我们，经济增长或其他仅仅只是达到目的的手段，而其本身并非目的；并且，人权是扩展人的能力的一个主要部分，也是一个前提条件。扩展人的能力意味着尊重人的权利——所有的权利，人权中的每一项权利，这就是发展所要达到的（注：参见http://www.unhchr.ch/development）。1986年的《发展权利宣言》以及1993年的《维也纳人权宣言与行动纲领》成为明确这一发展观念的纲领性国际文件。
发展权是国际人权公约中的一项重要人权，它与公民权利与政治权利，经济、社会与文化权利一起成为国际社会公认的一项不可剥夺的人权。《发展权利宣言》对发展权作了详细的规定，指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”(第1条第1款)发展权的应有含义是，其一，参与社会发展并分享发展的成果是一项不可剥夺的人权；其二，发展的目的是人的基本自由与权利的实现。《发展权利宣言》从发展与人权相结合的角度在发展主体、发展目的以及发展的责任者三个方面为发展提供指南。第一，发展的主体是人：“人是发展的主体，因此，人应成为发展权利的积极参与者和受益者。”(第2条第1款)第二，发展的目的是促进人的自由与普遍人权的实现：“每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”第三，国家是保证实现发展权与其他人权的主要责任人，与此同时，需要适当的国际政策以及国际社会的有效合作：“承认创造有利于各国人民和个人发展的条件是国家的主要责任”；“各国有义务在确保发展和消除发展的障碍方面相互合作”。(第3条第1款、第3款)发展权至少在两个方面修正了传统的发展观与人权观。就发展来说，发展并不只是经济学家的事情，发展应该与人权结合，发展的最终目的是实现人的自由与权利。就人权来说，结束了几十年来关于公民权利、政治权利和经济、社会文化权利谁应该优先实现的争论，强调人类发展的过程是政治、经济、社会与文化的全面发展，所有人权相互依存，共同促进。发展权是经济、社会、文化权利与公民和政治权利的综合，人权只有在发展中才能一步步实现。发展权原则也是国际持续发展法的重要原则。1992年联合国环境与发展大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》第3条原则指出：“发展权利必须实现，以便能公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要。”
基于《发展权利宣言》“发展是一个全面的经济、社会、文化与政治发展过程，其目的是要实现全人类与所有个人的福利。”人们通过将发展权诠释为(参与)发展进程的权利(the right to process of development)、(基于)人权方式的发展(human rights approach to development)，从而以人权标准来规范发展模式，为“以人为中心的综合发展观”提供具体的指南。(参与)发展进程的权利是指，发展是一种特别的实现所有人权的过程，实现发展的方式必须是建立在人权基础上的、与国际人权标准相一致的、一个共享的、非歧视的、问责的、透明的方式；在发展的进程中，人人平等地参与决策，平等地分享发展的成果。(基于)人权方式的发展是指，一个基于实现人权的发展路径，将以促进和实现人权作为发展的目标，它以被广泛接受的国际人权标准作为一个概念框架(concept framework)去评估和引导可持续发展。人权方式的发展强调发展是实现所有人权的一个经济、政治、社会与文化综合的动态过程。追求经济增长，可能有助于实现生存权和工作权等，却也可能同时损害了人们的环境权与健康权。集权行为可能更有效率却同时存在失去公平的危险，损害了人们自由选择的政治权利。唯有在总体考虑所有人权的前提下，才能保障发展真正地惠及每一群落的每一个人。(参与)发展进程的权利关注于发展的内容，(基于)人权方式的发展关注发展的目标。它们旨在表明，实现普遍自由与基本人权既是发展的手段也是发展的目的。挪威国际发展部部长Hilde F.Johnson女士在题为《发展权与发展中的人权》的发言中指出，发展权问题的讨论一直只在人权学者的领域内，现在是像她这样的发展的实践者关注并参与到这一活动中来的时候了，因为这一主题关乎全人类的生存。她认为，人们在讨论发展问题时，常常是在说国家的发展、国际秩序和全球挑战，但人们也同样需要关注个人——他的自由与人权，他的创造性和作为发展动因的角色，应该将这些方法运用到发展中以及脱贫中去（注：The Nobel Symposium,Oslo 13 October 2003.http://odin.dep.no）。
以人权规范发展的手段与目的，并不是说任何一个发展政策与发展时段都要以实现所有人权为目的，这是不现实也是不可操作的。实际上，国际社会在冷战思维下的关于公民权利、政治权利与社会经济文化权利谁更有优先性的争论并不能真正解决实现人类普遍自由与权利这一问题。发展权利的提出正是从更为理性的、可操作性的角度来解决发展与实现人权的问题。因为发展权的实现是一个动态的过程，它可以一步步地实现。它打造了一个发展框架，在这框架之中，可以与财政、技术和制度资源的有效性相适应从而在某些人权领域首先取得进步[3]。例如，在某一个时段，国家在发展目标上可以以改善居住条件或增强民众健康为优先，但优先实现居住权与健康权，必须以实现所有人权为导向，还要确保没有侵害其他人权或其他人权没有因优先实现居住权和健康权而倒退；与此同时，还必须拥有正当的法律程序，使受到侵害的其他权利获得补偿。为了城市发展，对某些居民的房屋进行拆迁，这显然损害了居民的居住权，为此，国家有必要对其进行相应的补偿并保障他们诉诸于法律救济的权利。即便如此，有些权利的损害也是无法救济的，如健康权的损害和生命权的侵害就不是金钱与法律能够补偿与救济的。由此可见，增进、尊重和享受某些人权和基本自由不能成为剥夺其他人权和基本自由的理由。学者们描绘一种基于人权方式的发展应该拥有的一些共同特征：以国际人权条约作为发展的指南及出发点；非歧视性；特别关注弱势群体，尤其是妇女和儿童；(人人)参与和赋权；良治[4]。
二、基于发展权的发展的内涵与本质
(一)发展是政治、经济、社会、文化的全面进程
《发展权利宣言》对发展的理解是：“承认发展是经济、社会、文化和政治的全面进程，其目的是使全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展，以及在利益的公平分配基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利。”就个人发展权的实现而言，个人之所以能够有所成就依赖于经济机会、政治自由，以及健康保障和基本教育等，这些都是人权家族之中不可或缺的一分子，它们相互依存、相互支撑。在实现(基于)人权方式的发展中，公民权利和政治权利，社会、经济和文化权利都构成发展的方向。促进公民权利与政治权利必须伴随着贯彻健康权与社会服务的努力，以及受教育权与食物权的实现。对于文盲来说，自由表达权是一种虚妄；一个丰衣足食的奴隶，其作为人的尊严也并未实现。《发展权利宣言》指出：“所有人权与基本自由是不可分割的和相互依存的。”并且“实施、增进和保护公民、政治、经济、社会和文化权利应予以同等重视和紧急考虑。”(第6条第2款)就贫困而言，贫困不仅指低收入和低消费，缺少食品、住房、衣着等基本必需品；贫困还指缺乏教育、医疗卫生以及营养不良。贫困制约了一个人享受生活这种基本自由的能力，贫困也与穷人缺乏政治地位和安全保障直接有关，他们在国家和社会机构中没有力量、没有发言权；易受不利因素打击，地位脆弱，不能摆脱恐惧感等。穷人意味着遭受政治、经济、社会与文化的多重剥夺。
发展权实现的过程就是政治、经济、社会、文化权利实现的过程，因此，发展权视野下的发展也是政治、经济、社会和文化的综合发展，离开了任何一个方面，发展就会偏离以人为目的的发展方向。同时，我们也应该看到，尽管经济发展不是发展的最终目标，但作为实现发展的重要内容之一的经济增长同样是实现发展权最重要的必要条件。联合国人权专家将经济增长与技术进步等指标也纳入发展权的内涵之中，认为：“发展权的价值并不仅仅是表明，在规划某一种人权的实现时应认识到这一人权对所有其他人权的依赖；GDP、技术与制度同样应该被作为发展权的一部分加以规划与实施。”[3] 在贫困的所有成因中，经济因素起着基础性的作用。经济增长是减少收入贫困和健康教育等非收入贫困的强大动力。65个发展中国家的数据显示，人均消费每增长1％，国际贫困线以下人口就减少2％[1]。然而，经济增长必须以公平分配的方式和平等获得资源的方式实现，并且这种增长有助于扩展人的基本自由。
(二)发展是赋权的过程
赋权(Empowerment)，一曰增权，指赋予权力、使有能力。其含义是指，人们使自己或群体重新获得权力。赋权的过程也是《发展权利宣言》所表明的所有人权和基本自由都能获得充分实现的过程，特别是增加那些弱势者权利的过程。赋权在不同的社会文化与政治背景下有不同内涵，既具有多样性也具有普遍性，既可以是政治的赋权、也可以是经济、社会与文化的赋权。一些关于赋权的理论关注于影响某个社会群体的结构性不平等，试图增加该群体的权力，以及其对自身生活质量的决定权与资源的控制权。如联合国儿童基金会“妇女平等与赋权框架”强调的是加强女性对不平等原因的了解与认知，并采取行动去克服和减少结构性不平等形成的障碍[5]。联合国发展计划署的“性别赋权测量”，关注于经济与政治参与中的不平等，以及表决权力和掌控经济资源的权力[6]。另一些学者则将赋权理解为基本自由和个人选择与实现不同结果的自由。森认为穷人的选择是十分有限的，这既归因于他们资产的贫乏，也归因于他们没有能力在正式的或非正式的制度框架内为自己争得更好的条款。世界银行对赋权的定义为：赋权是资产的扩充，穷人参与、谈判、影响、控制以及掌握影响他们生活的有责任的制度的能力。并且从获得信息权(access to information)、参与权(inclusion and participation)、问责(accountability)以及地方组织能力(local organization capacity)四个方面具体表明赋权的内涵[7]。
赋权最显著的特征是增加选择和行动的自由，它意味着增加人的权能，对影响其生活的资源与决定的控制。当人们行使其选择权时，他们就获得了控制自身生活的机会。Arjun Sengupta指出，发展权作为(参与)发展进程的权利不仅仅只是指包含一切权利的权利或一组权利的总和，它也是在发展进程中扩展能力或个人自由，提高福祉以及实现其价值的权利[3]。例如，减少贫困是联合国和广大发展中国家的一项重要的发展计划，人们对贫困的理解已经由开始的仅仅是物质生活的匮乏，到认识到贫困也是对贫困者人权的剥夺。消除贫困就不仅仅只是给予他们物质援助，它同时也是一个增权过程。在人权引导下的减少贫困的发展不是输血而是帮助贫困者造血，是培养他们参与发展的能力和参与自身发展决策的能力。另一方面，向贫困开战也就是促进穷人的权利。因为，生活在贫困之中不仅仅只是生活在缺少生活必需品的匮乏之中，同样也是生活在没有尊严与自由之中。发展的任务是为贫穷者供给生活所需，同时也是为维护他们作为人的尊严。
赋权使得发展主体更为细化，即发展是权利缺失者的发展，既可以是政治权利的缺失，也可以是经济、文化等权利的缺失，发展就是增加这些弱势者掌握自身命运的权能。森最为著名的研究成果是关于饥荒的一个规律，它表明政治自由与防止饥荒的关系。在森看来，饥荒时往往是那些最无权力的人最初受到伤害，因为他们没有经济能力或没有信息等去购买稀缺的资源。
(三)发展是平等地参与和公平地分享发展成果
发展权主要围绕着平等与公正(equality and justice)，这是人权的本性决定的。公平与公正是发展权为发展提供的价值基础，平等参与和公平、公正地分享发展成果同时也是实现发展权的主要手段。《公民权利与政治权利国际公约》、《经济社会文化权利国际公约》对“参与”都有明确的表达（注：《公民权利与政治权利》第25条：公民有权直接或通过自由选举的代表参与公共事务；在一般的平等的条件下参与本国事务。《经济、社会文化权利》第13条第1款：应使所有的人参与自由社会……和联合国维护和平的各项活动。第15条第1款：各国承认人人有权参与文化活动，享受科学进步及其应用所产生的利益。）。《发展权利宣言》第8条第2款特别指出：“各国应鼓励民众在各个领域的参与，这是发展和充分实现所有人权的重要因素。”
参与有两重含义，其一，参与不只是被动地进入，由决策者提供发展的机会、获得就业，而是指主体本着积极主动的态度，参与制定发展的决策，以种种方法争取更多的发展机会和实施发展方案的行为。其二，参与要求发展机会的均等。起点的不平等是造成发展不平衡的主要原因，社会不公的最恶方式就是对人进行等级区分并为之提供不等的发展机会和发展条件。《发展权利宣言》认为，各国在国家一级为实现发展权应采取的必要措施就是确保所有人获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配方面的机会均等。尤其是在当今信息技术社会，一个人要获得充分的发展就必须获得对社会发展的平等的参与权、获得与社会发展同步的知识获取权及信息获取权。参与同时也是保障发展政策与发展成果惠及极大多数者的良方。实践证明，由政府单方面决定的国家发展项目，其实施的“设计—宣布—辩护”的决策过程已经无法解决各方利益不均带来的社会冲突，特别是弱势者声音的缺失使得发展的后果往往是对他们利益与权利的剥夺。经济学的“帕累托最优”认为，政府的某一项发展政策出台，所有的群体都因此而受惠，或者虽然只有一部分群体受惠，但其他群体的利益也没有因此受到损害。但这种理想的状态似乎并不太多，更多的时候是公共决策的后果都是有利于某些群体而不利于另一些群体，最终导致利益格局的调整，而在这样的利益格局变动中，又往往是上述那些不具有权力者、不能充分享有信息者或没有能力在利益争得中为自己获得更好条款的人成为最终的受害者。因此，公众参与政策决策的“宣布—讨论—设计”模式应该成为公共决策的标准[8]。发展就是利益相关者参与的过程，既参与发展政策的设计，也参与发展成果的评估，平等的参与权、表达权、讨论权以及投票权是参与的形式要件，参与过程同时也是信息披露的过程、各种利益表达的过程，更是各方妥协的过程。参与是使得任何发展走向均衡的保障。
如果说平等地参与强调的是机会的均等，公平地分享发展成果则注重结果的平等，而后者更是人类进入现代化进程后对社会发展现象——贫富不均、社会发展失衡——的深刻反思。我们知道，国际人权法是建立于自然人权、天赋人权理论基础之上的。洛克等古典自由主义人权学者，提出了一个平等自由的正义观念，相信某种自然秩序可以保障平等的自由，减少社会的偶然因素(出身与机会)对人的生活起点的影响。例如，以天赋的人权来保障个人不受国家的侵害等。这样的人权保障其明确意图在于减轻社会性因素对于一个人的生活起点的不利影响，却不能够减轻自然的偶然因素(人的天赋差别)的任性影响，他们也没有考察平等的自由如何才能贯彻到一个制度安排上的问题，如平等地享受食物、医疗、住房等经济与社会、文化权利需要国家通过制度的设计来实施；而且，即使是天赋权利，如果没有制度的保证，也只能永远是道德上的权利而无法落实到实践之中。20世纪最伟大的哲学家之一——罗尔斯的“结果的平等”发展与修正了古典自由主义机会平等理论。罗尔斯认为，应该将传统的平等的自由的观念引申到程序的和制度的方面，成为一种实质性的正义。在他看来，一个公平正义的社会应该是一个合作的社会，这种合作若是永久的，即每个人都必须从社会合作所产生的经济利益中受惠。如果才能是自然天赋的偶然分配的累积结果，经济与社会利益就不能简单地按照才能来分配，一个公平正义的社会有义务为最小利益者提供帮助。他因而强调，调整制度结构以缩减社会地位和自然禀赋的差异所造成的经济收益上的不平等[9]。这一理论反映在发展权的实现上，即表现为：国家作为实现发展权的义务主要承担者，必须通过社会安排(政策、制度、法律)保证社会弱势群体平等地享受发展成果。
三、发展的国家责任与法律保障
当发展成为人权，它表明，无论其出身、性别、民族、信仰，高贵或贫贱，参与发展与分享发展成果都成为他的天赋权利，这种权利是不可剥夺的和不可让渡的。《维也纳人权宣言与行动纲领》“重申发展权是一项普遍的、不可分割的权利，是基本人权的一个组成部分；认为发展与民主和尊重人权是相互依存、相辅相成的，发展权应得到履行。”发展成为人权同时也意味着摆脱贫困、获得发展，以及享有足够的食物、受教育、健康和良好的生态环境等不再只是别人施舍的福利，而成为人特别是弱势者的道德与法律资格，是每一个人(仅仅是人)就有权利获得的最基本的需要。
权利与义务是相对的，当有人主张权利时必有义务相对人为之提供权利实现的作为和不作为。《发展权利宣言》在条文中先后多次明确指出发展权实现的义务相对人主要是国家政府：“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策。”“各国对创造有利于实现发展权利的国家和国际条件负有主要责任。”“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利，”并且“各国应鼓励民众在各个领域的参与。”“各国应采取步骤以扫除由于不遵守公民和政治权利以及经济、社会和文化权利而产生的阻碍发展的障碍”等（注：见《发展权利宣言》第2条第3款、第3条第1款、第8条第1款、第6条第3款。该宣言也强调了国际社会之合作对发展的促进。第3条第3款认为“各国有义务在确保发展和消除发展的障碍方面相互合作”。第4条第2款指出：“为促进发展中国家更迅速的发展，……在向这些国家提供促进全面发展的适当手段和便利时，进行有效的国际合作是至关紧要的。”《维也纳宣言》在其序言中指出，“宣言重申国际社会应促进有效的国际合作，实现发展权利，消除发展障碍。”如WTO框架下的贸易秩序，维护全球安全以及自然生态环境的保护等等都是国际社会为保证发展所必须承担的责任。）。因此，宣言签署国政府有义务与责任通过制定积极的发展政策与法律制度以促进国家内部民众发展权的实现，特别是促进弱势群体发展权的实现。实现社会公正与和谐发展同样不再是政府对其民众的一种恩惠，而是其应该履行的国际法律义务。就个人来说，发展权也成为人们保护自己不受他力剥夺发展资格的一件有力的法律武器。
当发展被纳入国际人权标准的框架之下，发展的每个进程都是以总体人权框架下的某项人权的促进和实现而体现出来，发展被凝结为行动，转化为现实力量，即发展的任何成果都围绕着或通过人的物质和精神生活水平的提高而体现，这为发展是否成功或者说发展是否有利于人的全面福祉提供了具体而可行的目标。这样，经济增长、技术进步等等成果就只能是手段而不能作为实现发展的最终政绩，也不能作为衡量某个发展项目成功与否的标准。如一个项目的实施是为了促进经济增长，实现人们的经济权利，但这个项目的实施却破坏了周边的生态环境，损害了人们的环境权与健康权，这个项目显然是失败的，自然也不是真正的发展。更为重要的是，因为发展的最终成果是以人权促进为衡量的，保障人权已写入我国宪法和相关法律之中，这使得权利的义务相对人，即发展的政策制定者、实施者，他们对发展负有明确的法律责任。无论具体的法律是否对这种行为给予实体法的制裁，至少从保障人权的理论上来说，这种制裁是必须的也是可行的。
从上所述，我们可以看到，党的十六大提出的以人为本、全面持续发展的科学发展观与发展权视野下的发展有着诸多契合之处，它反映了我国政府已经将中国经济社会可持续发展的宏伟目标纳入世界发展的潮流与趋势之中。然而，科学发展观作为一种发展战略具有方向指南的作用，如何实施科学发展观则要具体地落实到任何一个发展政策之中，并且应该拥有细化的衡量标准，否则它将有可能仅仅成为一个口号。借鉴国际社会在实现发展权方面所作的努力，将发展纳入人权标准的框架之下，对于解决如何在发展中坚持以人为本、全面协调发展有重要意义。