明晰农村土地产权，建立保护耕地机制，本文主要内容关键词为：明晰论文,耕地论文,农村土地论文,产权论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，我国耕地减少严重，主要表现在城镇建设扩张、乡镇企业占地和宅基地蚕食等方面。1997年中央下发通知，提出“保护耕地就是保护我们的生命线”。保护耕地措施除了严格建设用地审批、规划控制、用途管制等外部刚性措施外，还可从建立保护耕地机制入手。本文试图从明晰农村土地产权角度，论述保护耕地机制的建立。
1 现行农村土地产权各权权利边界模糊， 权利主体缺乏保护耕地意识
耕地稀缺，必然使耕地价值上升。无权利界定或权利边界模糊必然导致耕地的浪费和不经济。家庭联产承包责任制，突破了原来集体所有集体使用的模式，成为现行农村土地制度的核心内容。由于它让农民个人控制了部分经营权而极大地调动了农民生产积极性。但是，在产权制度建设方面，它仍不完善。其主要特征是：
1.1 所有权主体模糊、虚化。《土地管理法》第8条规定，集体所有的土地由村农民集体所有，根据实际情况，也可以属于乡和村以下农民集体所有。目前，乡、村、村民小组在不同程度上都是土地所有者代表，上级集体随意平调下级集体所有土地的现象经常发生。所有权主体已经相当模糊。
1.2 产权客体模糊。一是村、 乡两级可以随便地将下一级集体所有土地划为上一级集体所有土地；二是农民承包地“三年一小调，五年一大调”，土地在集体内部变动频繁。农民乃至集体对自己占有的土地无确定恒久边界。
这种产权特征所产生的不良后果是：农民和各级集体不关心耕地的使用状况，不关心谁受益谁受损，谁都想在这公有的土地上多占便宜。耕地尽管稀缺，但因缺乏权利的约束而失去自我保护功能。正因为产权主体模糊，才出现了在耕地向非农产业转移过程中，失去了乡、村、村民小组和农民的切实保护。
2 明晰农地产权，完善承包责任制
近年来，各地在产权制度建设上进行了一些改革和探索，如江苏、浙江一带的“双田制”，山东济阳的“以地滚地”，湖南怀化的“以租代包”，陕西延安的拍卖“四荒”等，都对农村土地产权进行了一定程度的改革。下面我们只分析其中两种改革方案。
2.1 “以地滚动”和“两田制”的比较分析
“以地滚地”是山东济阳县孙耿镇搞农村城镇化的方式。镇政府动员农民把各村承包到户的土地人均交出5厘，集中起来地滚地， 地换地，滚到镇中心统一建立工业开发区。全镇54个村都不再分散办企业，而是将所有乡镇企业及外来企业全部集中到开发区。土地所有权仍归各村，各村以集中的土地入股，建立镇级农民集体所有的股份公司，统一经营，产生的收益各村按股分红，并分摊至农户。这种方式的特点是：①界定了集体土地所有权属村集体内全体农民所有，镇政府不再以平调或类似国家征地的办法获得下级集体所有土地。②土地使用权入股，承认了农民对自己的承包地有稳定的承包经营权，是农民的投资。③规范了乡镇企业用地，减少了对耕地的占用。④提高了农民对土地的价值观念，增强了农民保护耕地的意识。
“两田制”是江苏、浙江、山东等沿海较发达农村实现农业规模经营所采用的方式。其内容是把农民所承包的土地分为口粮田和责任田两部分。口粮田平均分配，责任田集中到村，由村统一有偿发包给种田大户。其弊端是：①不利于耕地保护。“口粮田”是农民的保命田，不可动，而“责任田”不是保命田，可以动。据笔者在浙江调查，国家征地和乡镇占地正是通过责任田的占用而躲避了单个农户对占用耕地的对抗。②农民失去责任田的承包权。由于责任田有偿承包到户，且有偿金多为村级干部的行政开支，从而使农民从形式到内容都失去了这部分土地的承包经营权。③违背土地联产承包制原则。联产承包，一是公平，二是稳定。集体经济组织内部的农民都有权承包他应平均分摊的一部分，但“两田制”打破了这一平衡。④增加农民负担。联产承包不用交费，而责任田承包则是有偿交费。据调查，浙江一个镇因此每年增加320 万元的收入，无疑较以前增加了农民负担。这笔费用本应成为农业投入资金或全体农民应得的一部分收入，却成为地方政府的行政开支。
上述两种方案都涉及农地产权的改变，但以明晰农地产权为出发点的“以地滚动”方式无疑较“两田制”为优。
2.2 明晰农村土地产权的基本原则
第一、显化农村集体土地公有制。改变目前农村土地公有制主体虚化现象，明确界定集体作为公有制主体的权利和义务，显化集体土地所有权主体地位。
第二，简单易行，成本最小。明晰土地产权，也是对农村土地产权制度的改革，制度的演变，只有尽可能简单易行，所费制度成本最小，方能成功。
第三、有利于耕地保护。正是因为耕地的稀缺和无节制的占用，才有耕地上各权利的界定，因此，农村土地产权明晰也是以保护有限的耕地为原则。
第四、有利于生产力的发展。这次明晰农村土地产权，要求在联产承包基础上更进一步地发展生产力，为生产力的提高提供广阔的空间。
2.3 明晰农地产权的方案设计
基本思路：明晰产权，登记发证，完善联产承包责任制。主要内容有：①界定所有权主体；②界定承包经营权的性质；③登记发证。
社会主义土地公有制是我国新民主主义革命和社会主义革命的伟大成果，也是社会化大生产的必然要求。明晰农村集体产权，并非要改现行的社会主义农村集体所有的公有制为农民个人所有的小土地私有制，恰恰相反，是要强化农村集体公有制，显化所有权主体和经营权主体，使我国农村土地制度符合社会化大生产的要求，同时建立所有者和经营者共同关心保护耕地的机制。
①界定所有权主体。《土地管理法》规定，农村集体土地所有权主体是村农民集体。但已经归并为乡农民集体和仍属于村以下农民集体的，其集体也是农村集体土地所有权主体。这里遵循的是尊重过去既成事实的原则。因此，在界定所有权主体时，仍遵循这一原则，既不把集体范围扩大，也不缩小。这里的关键是界定所有权主体对土地的处分权利。《土地管理法》规定，村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会具体地对土地进行经营、管理。明确地说，村民委员会只是村农民集体所有者代表，它只能行使对土地的经营管理权，如发包，依合同收承包费，组织水利建设等，却无权处置土地。处置土地必须经村民大会讨论通过方可进行，即土地处置权利在全体村民。同样，乡政府也无权处置乡集体所有土地。目前，村委会、乡政府常常在未经集体全民大会讨论通过的情况下，随意将集体农地转为非农建设用地，这是导致近年来耕地急剧减少的一个主要原因。
②界定承包经营权的性质。“承包经营权是反映我国经济体制改革中农村中的承包经营关系的新型物权。”（注：钱明显：《物权法原理》，P289，北京大学出版社，1994年1月版。）我国《民法通则》第80 条、第81条明文规定了公民、集体的承包经营权受法律保护。作为用盖物权，它同样包含对物的占有、使用，收益和处分的权利。但应明确的是，农民的承包经营权在收益和处分权利上受到一定的限制。一是在占有和使用土地期间农民必须将收益的一部分以农业税和集体提留等形式缴给所有者集体，在这种意义上，农民和集体的关系可以理解为租赁关系，即农民因使用土地而向所有者缴纳租金，租金量就是农业税和集体提留之和。二是农民不能完全单独地处分土地，因为其土地属于集体全民，因而须经集体全民同意，但中央文件规定，在承包期内，农民可以转包和继承。“生不增，死不减”，正体现了土地所有者集体和承包者个人在土地处分上的权利划分。土地承包经营权的物权性质，是给农民登记发证的基础，是调动农民自觉保护耕地积极性的前提。
③登记发证。集体土地所有权和承包经营权是财产物权。因而，土地管理机关应以登记发证的形式确认农民的财产权利。物权法原理认为，不动产物权以登记为要件，登记为公示的唯一方法。非经登记，不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也不产生效力。我国《土地管理法》第9条、第10条，也明确规定集体土地所有权必须登记发证。但是， 该法第9条只对使用国有土地情况，登记并核发使用权证， 而没有对农民集体土地承包经营权的登记发证作出规定。从社会发展要求和当前农村经济改革分析，对承包经营权登记发证已是当前土地管理工作中的一项重要任务。登记内容有：所有权主体、承包经营权主体、位置（界线）、面积、承包年限、肥沃程度（或土地价值）、用途、权利和义务等。
3 明晰产权、登记发证对保护耕地的作用
上述方案设计，并没有大的改革措施，只是在界定所有权主体和经营权性质的基础上，将农民的承包经营权进行登记发证，在法律上承认了农民对承包经营权所拥有的财产权利。正因为此，它不但会极大地提高农民搞好农业经营的积极性，同时，在保护耕地方面也将起到重要作用。
3.1 根除了村委会、乡政府随意改变耕地用途的行为。 村委会、乡政府是所有者代表，只有经营、管理土地的权利，而要全面行使对土地的占有、使用、收益和处分权利，必须经过集体内部全民大会通过。同时，农民拥有对土地的承包经营权，他有依法保护其财产的权利。无论是国家征用土地，还是集体办乡镇企业，改变耕地用途的决定，不再是村、乡个别领导就能决定的事情。现在，耕地大量地向非农产业的转移，一个重要原因就是乡、村领导错误地行使了集体土地的处分权，而且在毫无农民组织拦阻的情况下行使了这一权利。
3.2 增强了农民对耕地的保护意识。 在没有确认农民对承包土地拥有财产权的情况下，农民个人是不会关心他所承包土地的转移和闲置的。这十几年来大量耕地向非农产业转移和被闲置或掠夺性经营就是很好的证明。承认农地承包经营权的物权性质，并经土地管理机关登记发证，也就确认了农民对其承包地的财产权利。农民是不会轻视自己财产的，他必然要使自己的财产为自己提供最大的效用。征地、平调，区区补偿费（注：据笔者1997年调查，在我国主要产粮区，如河南、湖北、安徽等省，人均耕地在0.5 亩左右， 农民所得的所有征地补偿每亩在4000～10000元之间，以一家四口计，仅得补偿8000～20000元。）不足以让农民放弃自己的土地，同样，抛荒或只施化肥的掠夺性经营也不是其利用财产的最佳选择。这样，农民就自觉地要求保护自己的耕地。只有把保护耕地的政府行为转变为千千万万农民的自觉行为，才能真正地保护耕地。
3.3 加强了法律对耕地用途的约束作用。土地登记， 是土地财产具有法律效力的要件，受到法律的保护。土地承包经营权证书，是农民承包地作为财产的法律表现形式。在土地登记中，已将土地的用途登记在册，从而使农民的承包耕地以法律的形式确定下来，任何改变耕地用途的行为均需以法律形式解决。这种以法律形式确认耕地用途的做法，是耕地用途管制和保护耕地的具体措施之一。农民和集体，均无权私自改变耕地的利用方向。
可见，界定集体土地所有权主体，明确农民土地承包经营权的物权性质，并给承包经营权登记发证，使其权利法律化，就能建立集体所有者和农民共同保护耕地的机制。