征地制度改革中社会保障制度建设的研究 ——以江苏省太仓市为例，本文主要内容关键词为：太仓市论文,江苏省论文,为例论文,制度改革论文,制度建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农地社会保障功能的消失与金融资本社会保障功能的替代
有关研究表明，我国农村土地的功能演变经历了4个阶段（表1），然而具体到我国沿海地区来看，由于沿海地区农村工业化、城市化水平高，农业劳动力非农就业水平高，农村土地功能也就有不同的表现，根据有关调查[1]，农村土地的社会保障功能效用达到农村土地总效用的51.32%，高于就业效用(17.74%)，直接收益效用即经济功能(28.70%)，财产继承效用(1.25%)，地产增值效用(0.77%)，让渡土地后重新取得的交易成本(0.22%)。根据在江苏省所作的一次调查，即使农民获取了足够的非农收入，也只有14.6%的人会将土地无偿返还集体，而63.7%的人认为，如果将土地返还，他们将很难生存[2]。因此，尽管当前农村土地经营收益十分低廉，例如在苏南地区江阴市种植1公顷水稻，耕地费、种子费、化肥农药费等成本和农业税费总计需7263元，产出7950元，每公顷实际净收入687元[3]。因此，根据农地实际经营收益给予农户的补偿也不能满足农户对于土地资源长期乃至永久占有的愿望。据此，土地征用时，在给予农户的实际收益补偿中，必须充分考虑农地社会保障功能的价值，并通过构建被征地农户的社会保障制度建设，来实现金融资本对于农地实物社会保障功能的有效替代，以推进土地征用工作的有序进行。
表1 我国不同社会经济发展阶段的农地功能转变
主要阶段
主要功能
主要特征
第一阶段
社会政治稳定功能
计划配置，平均主义，大（约1978年前）
锅饭
第二阶段
社会政治稳定功能
农村市场微观主体地位的
（1978-1984年）
为主，经济功能为辅 初步确立，粮食供给的大
幅度增长
第三阶段
经济功能为主，社会 农产品品种的结构性过剩，
（1984年以来）
稳定功能为辅农业产业结构调整带来了
农地收益的提高，农业劳
动力转移。
第四阶段（未来
经济功能的最大化
农业产业结构日趋合理化，
一定时期开始）
实现，潜在的社会
农业劳动力转移加速，土
稳定功能
地资源的市场化配置程度
提高。
注：主要根据邓大才《家庭承包土地的矛盾、功能与协调》(2000)整理[4]。
作为国家运用法律、行政手段设立的，以保证社会成员基本生活需要的社会保障制度，也是人类社会发展、进步的标志。土地征用制度改革中的社会保障制度建设主要涉及社会保险制度。作为自由职业者的失地农民，与其相关的社会保险种类主要有：养老社会保险、失业社会保险和医疗社会保险。因此，土地征用制度改革中的社会保障制度建设的主要内容也就是养老社会保险、失业社会保险以及医疗社会保险的建设问题。从理论上来讲，这一改革措施具有以下几个方面的积极意义：
一是适应了农业人口安置制度改革的客观要求，有利于征地单位根据市场需要来选择劳动力，而避免了强制性安置对于企业劳动效率的不利影响；
二是使得失地农民的基本生活得到长期的保障，从而一定程度上维护了社会的稳定；
三是进一步推进了我国社会保障制度的全面化发展，尤其是有效促进了社会保险产业的发展；
四是提高了土地管理工作的效率。由于农民没有后顾之忧，减少了土地征用过程中的阻力，从而提高了征地制度的运行效率，这对于快速推进城市化发展也具有积极意义。
二、太仓市征地制度改革中社会保障制度建设及效果分析
1.太仓市征地过程中农业人口安置实施办法。针对土地征用过程中土地收益分配及农业人口安置等难点问题，2000年苏州市颁布了新的土地征用办法——《苏州市征用土地暂行办法》（苏府[2000]41号）。由于太仓市是苏州市下辖县级市，其土地征用过程中土地收益分配及农业人口安置办法基本遵循这一办法，同时根据太仓市自身的实际情况制定了具体的安置办法，即：把需要安置的农业人口划分为三种安置对象，即被抚养人（16周岁以下），剩余劳动力（男性16-60周岁，女性16-50周岁）和保养人员（男性60周岁以上，女性50周岁以上。残疾人员则不受年龄限制）。这三种对象所占的比例和数量按征地前被征地单位中三种人员占在册总数的比例确定。对于被抚养人，采取一次性货币化安置方式，每人5000元；对于剩余劳动力，采取一次性货币化安置方式，每人10000元；对于保养人员，采取商业保险法安置方式，由负责征地的单位为保养人员统一向保险公司投保，然后由保险公司按月发放保养金，每人每月180元，并附加一定标准的医疗保险。医疗保险的具体操作是：太仓市个人医疗帐户记入额为45周岁以下在职人员按本人缴费工资总额的3%；45周岁以上按3.5%记入；70周岁以下退休人员全年按350元记入；70周岁以上退休人员全年按400元记入。在落实安置补助费后，被安置人员办理户口农转非迁移。
2.太仓市农业人口安置存在的问题分析。在太仓市农业人口安置过程中，根据对被安置人员状况的分析，当前主要存在以下几个方面的矛盾：
一是被安置人员所得收入的相对有限性与未来收入的不确定性之间的矛盾。在没有失去农地时，农地可以提供人们一生的基本保障，尤其是基本生活的需要。而实行改革之后，虽然可以得到一部分收入，但是，由于这一部分收入的相对有限性，一定程度上加剧了未来生存的风险。(1)5000元对于16岁以下的被抚养人员来讲，如果年龄偏小，将抵不上其学习、生活费用；对于年龄较大的而言，若成年后一旦没有生活的来源，将举步维艰。当然现在还存在一定的就业机会，失地农民未来生活还有所指望，但事实上失地农民的就业率并不是太高。(2)10000元的剩余劳动力安置费，则低于本市社会平均工资。(3)被保养人员每月收入180元，其中包含小部分医疗保险，当保养人员到达退休年龄时，该医疗保险将被取消。
二是保养人员对于生活水平改善的心理预期与实际生活水平相对下降的矛盾。随着社会经济的不断发展，保养人员也对未来生活状况的改善存在着很大的期望，但是，现实生活中，其生活水平却在相对下降。每月固定的180元收入，低于当前城镇每月200元的最低生活保障标准，约占这一收入的9/10，而且随着社会经济的不断发展，最低生活保障标准还在不断调高，两者之间的差距将进一步加大。因此，从长远来看，如果没有社会保障制度的建设，失地农民的生活水平与征地前比较将可能有大幅度的下降。
三是医疗保障面窄、水平低与医疗支出不断增加之间的矛盾。在医疗保险对象中，只有不到一半的保养人员可以获得医疗保险，而其他没有就业机会的抚养人员和剩余劳动力，却没有医疗保险。而且每月少量的医疗保险费，难以保障保养人员的医疗支出，加之没有大病医疗保险，更增加了其医疗支出的困难。
由于这些矛盾的存在，说明我国征地制度中的社会保障制度还不够完善，需要建立可靠的农村社会保障体系，其内容要涉及到多个方面，从社会保险的角度主要包括养老社会保险体系，医疗社会保险体系，失业社会保险体系等。以下将主要从这三种社会保险着手来测算太仓市征用土地的社会保障价值，为合理的补偿农民提供依据。
三、被征用土地社会保障价值的测算
在我国，由于农村地区缺乏社会保障制度体系，农民所占有的农村用地在客观上起到了社会保障的功能。前面已经提到农地的社会保障功能效用在其六大功能效用中处于首位，达到总效用的50%以上，而且随着农民非农收入的提高，土地的社会保障功能还会增大。因此，当农民失去土地时，如果不能同时建立相应的社会保障制度体系，则意味着农民也将同时失去了社会保障。这对于农村社会的稳定与发展是不利的。为此，一些地区正在进行如何在征地实施过程中构建有效的社会保障体系的探索。而被征用地的社会保障价值应该如何测算？这也是征地制度改革实践中普遍关注的问题。这里结合江苏省太仓市的实际情况，进行典型研究。由于城市规划区将可能在规划期内将农村集体土地征为国有土地，因此，在太仓市的典型研究也主要是针对城市规划区内的农村土地进行测算。
在征地过程中征地费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，而社会保障价值主要体现的是对失地农民的生活安置。但土地补偿费一般是补偿给当地农村集体经济组织的，与个体农民有密切利益关系的是安置补助费和青苗补偿费，青苗补偿费一般视各地具体情况而定，在这里主要是从土地的社会保障价值角度来计算征用农地的安置补助费，由于失地的农民是自由职业者，因此，社会保障主要考虑的是养老保险、医疗保险和失业保险。
1.被征用土地养老保险价值的测算。被征用土地养老保险价值的测算主要采用个人养老保险费法，我们认为个人养老保险费也不得低于城镇居民最低生活保障线，因此，当实际保障费用低于这一标准时，则以城镇居民最低生活保障线为参照对象进行计算。
根据中国太平洋保险股份有限公司个人养老保险费率计算（费率表见表2），公式如下：
——人均养老保障价格（可保障农民基本生活水平的保险费趸缴金额）；
——男性公民保险费趸缴金额基数；
——女性公民保险费趸缴金额基数；
B——男性人口占总人口的比例；
C——女性人口占总人口的比例；
——农民基本生活费（月保险费领取标准）；
——月保险费基数。
根据太仓市民政局的规定，2001年最低生活保障线为城镇人均200元／月，农村人均180元／月。根据表2换算成年领取180×12=2160元的个人养老保险费率表。经查太仓市各乡镇有关资料得到各乡镇男性平均年龄为37.87岁（取38岁），女性平均年龄为40.14岁（取40岁），从而查表计算得太仓市规划区的被征用土地的人均养老保障价值如下表3。
表2 中国太平洋保险股份有限公司太平盛世长寿养老保险A款缴费（保险金额：1000元）
投保年龄
男性
女性
（60岁领取单位元）
（50岁领取单位元）
38
…
…
39 9844
16229
… 10110
16645
…
……
表3 江苏省太仓市城镇规划区内征用土地的人均养老保障价格
从表3可以看出，太仓市城市规划区内各镇人均养老保障价格为3万元左右。
2.被征用土地医疗保险价值的测算。我国医疗制度已经在很大程度上实现了商业化发展的道路，因此，被征用土地医疗保险价值的测算，也主要参照个人商业医疗保险进行计算。根据太平盛世长健医疗保险A款采用的是5倍补偿法，即保险金额为1000的最高赔偿为5000元，并参照其费率表（表4）进行计算，用到的计算公式为：
——男性公民保险费趸缴金额基数；
——女性公民保险费趸缴金额基数；
B——男性人口占总人口的比例；
C——女性人口占总人口的比例；
表4 太平盛世长健医疗保险A款保险趸缴费率表（保险金额：1000元）
我们在计算时假设政府为农民投保到70岁为止，根据太仓市规划区男性平均年龄38岁和女性平均年龄40岁来投保，通过计算得到下表5。
表5 江苏省太仓市城镇规划区内征用土地的人均医疗保险价格表
从上表可以看出太仓市城镇规划区内征用土地的人均医疗保险价格在1220元左右。
3.被征用土地失业保险价值的测算。由于失业保险是政府行为，目前仍未通过一次性投保的方式交给保险公司负责，所以我们在计算失业保险时，根据农民的平均年龄，计算出其距退休的年数，在这些年中农民当作失业看待，政府一次性补偿失业金，其余的部分为其投保，待农民到达退休年龄时再领取养老保险金。由于农民从未交过失业保险金，而失业后失业金的领取年限是根据失业前交纳失业金的年数确定的，最长领取年限也仅24个月，如果24个月后仍未找到工作，那么转为领取当地最低生活保障费。所以在计算时，忽略了最多2年的失业金而代之以领取2年的最低生活保障，即根据从失业到退休这段时间内领取的都是最低生活保障费来进行计算，所用的计算公式为：
——一次性补偿农民人均失业金
——年最低生活保障费总数
Tm——男性公民平均年龄距退休年数
——女性公民平均年龄距退休年数
B——男性人口占总人口的比例
C——女性人口占总人口的比例
通过计算可以得到下表6
表6 江苏省太仓市城镇规划区内征用土地应补偿给农民人均失业金额表
表6显示太仓市城镇规划区内征用土地应补偿给农民的人均失业金大约3.4万元。
4.被征用土地社会保障价值的测算及分析
(1)江苏省太仓市被征用土地社会保障价值的测算。根据上述测算，政府征用土地所需付出总的安置补助费应根据被征地当地的人均农地面积和被征用农地的总面积及人均社会保障价格来计算。计算公式为：
——社会保障价格；
——被征用农地总面积；
——人均农地面积；
Y——人均社会保障价格。
(2)被征用土地社会保障价值测算的结果分析及存在的问题。通过测算我们得到太仓市被征用土地的社会保障价值（安置补助费）为6.6万元左右（剩余劳动力）。对于保养人员由于其只能领取个人养老保险金和医疗保险，因此土地的社会保障价值（安置补助费）应该减去失业保险金，剩下的为3.2万元左右。而对于16周岁以下的被抚养人由于还未缴纳一定时期、一定数额的保险金，因此土地的社会保障价值（安置补助费）应该为医疗保险和失业保险金之和，约为3.5万元。可见，通过商业保险的方式测算出的被征用土地的社会保障价值，也即一次性补给被征地农民的安置补偿费远远高于太仓市在征地过程中实际补偿被征地农民的安置费用（如补给保养人每人3.2万元远高于实际补给的5千元；补给剩余劳动力每人6.6万元也远高于实际补给的1万元）。如果按测算的方法对农民进行征地补偿，这将使得农民在失去土地以后能有一定的经济保障，使农民的利益不会收到很大的损害，使失去土地的损失减小到最小，同时这也将促进农村社会保障制度的建立和完善。
表7 江苏省太仓市城镇规划区内被征用土地社会保障价值测算表
当然，上面的测算是根据男性、女性平均年龄来计算的，所以分别求出的是人均社会保障价格。但是在农地征用过程中，如果要具体确定付给每户被征地农户的补偿金额时，就必须对农户家庭进行调查，弄清楚该农户被征地多少，家中靠农地生活的农民有多少，性别构成、人均耕地面积和当地的最低生活保障线等，这样就能具体确定从社会保障的角度出发，要补偿给农户多少钱了。
四、结论
当前，农地的社会保障功能是农地功能中最为重要的功能之一，在征地过程中对农民进行安置补偿时必须充分考虑农地社会保障的价值。但是，太仓市乃至其他一些城市对被征地农民进行安置补偿时费用偏低，社会保障面不广，针对这一问题我们从商业保险的角度出发，从养老保险、医疗保险、失业保险三个主要方面测算了抚养人、剩余劳动力和保养人员各自的安置补偿费，结果表明这种补偿远远高于实际征地过程中给予农民的补偿，可以为政府实施安置补偿提供参考。
此外，还要不断完善农村的社会保障制度建设：一是正确处理“政绩经济”、“诸侯经济”与失地农民生存与发展之间的矛盾，以征用土地的市场价格为依据，来测算失地农民的应得。并据此来核定农民的各种补偿以及基本社会保障金；二是进一步扩大社会保障的面。不仅保养人员，而且抚养人员、剩余劳动力都应该获得相应的社会保障。同时，失地农民业已成为非农业人口，一旦其来自土地的补偿低于城市最低生活保障标准时，应该享受市民待遇，同样获得最低生活保障；三是进一步完善社会保障体系。其内容不仅应该涉及养老社会保险、医疗社会保险，而且还有失业社会保险。同时，社会保障体系的完善，不仅在于构建社会保险体系，还应该包括社会救助、残疾人、住房社会保障与社会优抚以及社会福利制度的建设等一系列的问题，这些问题都要在农村城市化建设过程中不断地得到解决；四是提高社会保障的强度。
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