创新政策评价理论与方法研究--以公共政策评价的逻辑框架为视角_公共政策论文

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       随着政府对创新活动的高度关注，创新政策的执行情况和落实成效也成为最能够反映政府公共政策水平和执政能力、反映国家创新能力和绩效的代表性指标。“十一五”以来，我国创新政策的发展呈现出一些新的特点：一是2006年“中长期科技规划纲要”和60条“配套政策”的出台，是我国“科技政策”向“创新政策”演进的一个重要里程碑，60条配套政策和相关实施细则构成我国新时期创新政策组合[1]，其执行与成效对于中国是否能够实现“创新型国家”的战略目标具有重要意义；二是随着2007年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式实施，对国民经济和社会发展五年规划进行中期评估监督的要求明确法制化以来，对科技战略(包括科技规划、科技政策等)的监测和评估，已经成为我国科技管理工作和科技战略研究工作的一个新的趋势和热点；三是从科技政策研究的趋势看，国内外学者对于科技政策分析框架的研究正呈现出从概念性框架向可操作性[2]、实用性更强的分析框架转变；从政策过程前期的设计和制定向后期的执行和评价转变。总之，研究建立一套创新政策评估方法，无论是在理论研究还是实践层面对于我国都具有重要的现实意义。

       20世纪90年代以来，创新政策评估日益受到各国政府及国际组织的重视。通过对国内外相关研究的文献综述和实践工作的经验借鉴，可以形成如下几个判断：(1)国内外关于创新政策评估的理论研究成果丰硕，但迄今未形成具有共识的理论体系，也未形成一套比较通行的政策评估方法体系。(2)目前的研究和实践多是以经济学的视角和方法来评估创新政策，如何将创新测度框架与公共政策评估综合考虑来实现对创新政策的评估，是目前研究中较薄弱的地方[3－8]。(3)OECD和欧盟的创新政策评估实践有许多经验值得借鉴。如建立制度化的评估工作机制、定性方法与定量方法互相补充、评估实践中考虑各国(地区)的区域特点、密切跟踪创新和创新政策的新态势等[9－12]。(4)随着创新政策在我国的演进，迫切需要建立起适宜国情和创新政策特点的评估方案。“十一五”以来我国对于创新政策的评估实践正式起步。自2007年开始国家科技部对各部门、各地区的政策落实情况进行跟踪调研，自2009年开始上海、江苏、浙江、天津等一些省市也开始陆续启动创新政策的评估工作，但目前仍都属于探索和尝试，未能形成一个普遍适用的创新政策评估方法框架。综上所述，本文拟在公共政策评估的一般性理论方法框架研究的基础上，开展创新政策评估的理论方法研究。

       1 公共政策评估的理论框架

       1.1 概念界定

       从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。中外学者分别从制度、权力、价值、规范(非制度)、利益等多个层面或角度探讨公共政策的内涵，对“公共政策”进行过概念界定。但不论从何种视角对公共政策进行界定，陈庆云[13]认为，公共政策的基本特征可以概括为“阶级性”(政策是政府政治行为的产物)；“整体性”(政策的内容、形式以及政策过程都是复杂的)；“超前性”(先进的政策目标决定了政策应是超前的)；“层次性”(政策主体、政策体系都具有不同层次)；“多样性”(政府的公共管理职能日益拓展)；“合法性”(政策的合法性是法制化国家的重要政治要求)。本文认为，除上述特征外，根据公共政策的定义和内涵，公共政策还应具有“时效性”(政策总是适用于一定的历史时期内)和“路径依赖性”(各国和地区不同的经济、政治制度、文化观念等决定了政策的地域性和国情依赖性)。

       政策评估目前尚无一个为各方面所能接受的定义。但根据国内外学者的研究，对政策评估含义主要从两个角度来理解：一是从政策过程的阶段来看，大致有三种观点，第一种观点认为公共政策评价主要是对政策方案的评价。也即事前评估。代表人物包括S.S.那格尔、林水波、张世贤等。第二种观点认为公共政策评价是对公共政策全过程的评价，即涵盖事前评估、事中评估和事后评估全过程。代表人物有安德森(James E.Anderson)、Rossi和Freeman。第三种观点认为公共政策评价是对政策效果的评价，也即事后评估。代表人物有托马斯·戴伊、韦唐(Evert Vedung)、查尔斯·琼斯等。我国许多学者支持第三种观点，认为政策评估应着眼于政策效果，如张金马、陈庆云、陈振明等。二是根据评估标准的选取从方法论角度对政策评估进行定义，一类称为实证主义政策评估，代表人物为哈罗德·拉斯韦尔、林水波和张世贤等，与实证主义对应的评估路线称为事实评估。另一类定义称为后实证主义政策评估，与之对应的评估路线是事实评估与价值评估相结合。代表人物为威廉·邓恩、约翰·罗尔斯、查尔斯·琼斯等。

       基于政策评估的含义和重要性，本文认为公共政策评估是：通过选择科学的评估标准和评估方法，对政策系统及政策过程进行综合的、全方位的考察、分析并给予评价、判断和总结的功能活动，其目的是为调整、优化政策措施，提高政策执行质量，判断未来政策走势等提供决策参考和依据。从政策过程来看，公共政策评估应涵盖“政策制定——政策执行——政策效果”全过程的评价，从评估路线来看，应将事实评估与价值评估相结合。

       1.2 评估程序

       公共政策评估包括四个基本内容：一是确定公共政策评价得以进行的标准；二是收集有关评价对象的各种信息；三是运用信息和评估方法对政策的价值作出判断；四是利用评估结果提出建议和措施。公共政策评估一般来讲要经过准备、实施和总结三个阶段(如图1所示)。

      

       图1 公共政策评估的三个阶段

       1.3 评估标准

       评估标准是对公共政策实施情况进行测量、评定的参照体系，建立评估标准是公共政策评估最核心的内容，也是判断政策效果以及是否实现预期目标的重要基础。在汇总归纳E.A.Suchman、F.J.Bennett、William Dunn、Vedung、林水波、帕顿和沙维奇、陈庆云、陈振明等国内外学者有影响的观点的基础上，按照“政策制定——政策执行——政策效果”的政策过程，本文尝试建立一个全过程的评估标准框架(见表1)。

      

       1.4 公共政策评估的逻辑框架

       评估模式是政策评估前的指导理念。通过公共政策评估模式可以将评估理论、方法与实践有机结合起来[14]。在西方政策评估实践中有各种各样的模式。目前公共政策中关于政策评估模式比较系统的分类框架是德国学者韦唐在《公共政策和项目评估》(1997)中所设计的。他把评估模式分为三大类，效果模式(efectiveness models)框架、经济模式(economic models)框架和职业化模式(professional models)框架(见表2)。不同的框架其评估标准的侧重点不同，有些是侧重于政策的执行，有些侧重于政策的效果，有些侧重于政策的各利益方。

      

       通过上述公共政策评估的定义、程序、标准、模式等评估要素的论述，基于韦唐的“效果模式”下的“综合评估模式”，设计公共政策评估的理论方法框架(如图2所示)。该框架按照“政策制定——政策执行——政策效果”的过程分析模式，评估活动涉及“方案评估”(事前评估)、“执行评估”(事中评估)和“效果评估”(事后评估)各个节点。对于不同的节点，按照前述政策评估标准，可再进一步确定评估的关注点，进而建立评估指标体系框架，确定评价指标和方法。

       需要说明的是，对某一政策的评估往往是一个多次的、持续的过程，未必在政策终结后进行，尤其是对于中长期性质的政策。同时政策评估不能只评价政策效果，知其果还要究其因，这样才能不断积累经验、完善相关的决策制定[15]。按照本文框架的设计，评估活动自政策制定伊始就已开始，所以整个评估活动在评价一项政策时，也是一个“评估——反馈——完善——评估——反馈——完善”的循环过程，这种循环过程直至该项政策的终止。

       投入阶段 政策制定 方案评估(事前评估) 1.描述 2.判断 评估标准 转换阶段 反馈路线 评估路线 政策执行 执行评估(事中评估) 1.描述 2.判断 评估标准 反馈路线 评估路线 产出阶段 政策效果 效果评估(事后评估) 1.描述 2.判断 评估标准

      

       图2 公共政策评估的逻辑框架

       2 创新政策评估的理论方法

       2.1 创新政策评估的理论基础

       创新政策是以促进创新产生、利用和扩散为目标的一系列公共政策的总和，其中技术创新政策是创新政策的核心[16]。创新政策评估本质上属于公共政策评估。区别之处在于，创新政策的价值有别于一般的公共政策价值，所以创新政策评估在评估标准、评估方法上应从创新政策的理论基础出发，通过对创新内涵和理念、创新政策的内容和特点，创新政策的工具、手段和目的等多方面进行研究和选择。

       自美籍奥地利经济学家熊彼特提出“创新”概念以来，人们对创新的认识在不断地深化和拓展，创新概念也在不断扩展，但价值实现始终是创新概念的核心要义和精髓。而且随着创新概念的不断扩展，创新政策作为创新领域十分活跃的研究问题，其内涵也在不断地拓宽。经过几十年的发展，创新政策分析已成为一个内容丰富，颇具多样性的领域。来自于不同学科传统的研究持有各自的基本概念和方法论，形成了不同的理论基础。西方经济学界关于技术创新政策研究基本上可以划分为技术创新政策研究的新古典学派、新熊比特学派和国家创新体系学派三大学派。近年来我国许多学者进行了相关研究，如余志良、谢洪明[17]在三大学派的基础上提出了第四学派即创业学派；邢怀滨、苏竣[18]则认为在公共科技政策分析领域影响较大的有四种理论进路，即新古典经济学、演化经济学、科学技术与社会(STS)研究以及政策科学研究。而任锦鸾[19]等则将科技政策研究的理论体系划分为新古典学派、新熊彼特学派、国家创新系统学派和进化论学派。

       在上述研究的基础上，结合贾根良[20]对演化经济学发展的脉络分析，本文认为，按照演化与非演化经济学划分的基本标准，上述提到的“新熊彼特”学派、国家创新系统学派和进化论学派都可以划到演化经济学理论之中。同时根据栾春娟[21][22]等人对科技政策研究代表人物与核心文献进行的可视化分析结果，1975—2007年间，演化经济学的代表人物尼尔逊(R.R.Nelson)及其著作《经济变革的进化理论》、《国家创新系统》、《寻找一种有用的创新理论》都是被引频次最高的。所以作者认为，除政策科学外，创新政策的理论基础可以划分为新古典主义经济学和演化经济学。新古典经济学的政策导向是纠正市场失灵，实现技术创新所需资源的最优配置；演化经济学的政策导向是纠正系统失灵，促进创新的发生与扩散，提升创新能力；而政策科学的政策导向是优化政策过程，克服政府失灵。同时由于创新对国家战略技术及产业发展及前瞻布局非常重要，OECD认为政府制定创新政策的合理性还在于国家战略需要。

       2.2 创新政策评估的特点

       基于创新政策的理论依据，本文从创新政策概念、理念、创新过程、创新活动等方面总结创新政策评估不同于一般公共政策评估的特性如下：

       (1)从创新政策的概念界定来看，它往往是指一个政策组合(或政策群)，这就决定了创新政策评估要考虑“协调性”。这个协调性包括两个方面：一个要考虑政策主体之间的协调配合(包括不同层次和不同职能的主体)；另一个是要考虑政策内容和政策工具之间的协调性，确保不会出现政策效果的抵消。

       (2)基于国家战略需要的创新政策设计理念，决定了政府在创新政策上的强势推动，即创新政策评估要考虑“政府主导性”，在创新政策的执行评估中，政府的执行力、投入力度应当作为政策执行阶段重要的评价标准和关注点。同时创新政策服务于国家战略需要的特性也决定了政府要及时利用评估结果，进而超前研究下一步政策方向。

       (3)创新过程模型的演进和发展，使得基于创新系统的政策思想成为全球范围内的主流导向，基于创新系统的理论方法成为创新政策的主要设计和分析框架。所以创新政策评估要考虑“系统性”。一是政策目的是服务于国家(区域)创新系统的高效运行，对政策效果的评判应考虑创新系统的整体效应；二是应关注创新政策内容与创新过程的契合程度；三是系统性表明政策利益相关者众多，创新政策的主体、客体以及政策环境较一般公共政策都相对复杂，所以在回应度标准、影响力标准的衡量上要尽量多角度评价；四是创新系统强调各创新要素之间的有效互动，所以政策评估时对互动机制的考察非常重要，如执行评估中的长效推动机制、监督机制、信息收集和反馈机制等。

       (4)创新内涵的不断拓展决定了创新政策要随之进行内容的补充完善和方向调整，这决定了创新政策的“灵活性”(或称“动态性”)。这一特性意味着创新政策比一般公共政策更加需要评估，且评估的频率和效率也应该更高，这就决定了在创新政策评估应该是持续性和常态化的，并且是一个“评价——反馈——改进——评价——反馈——改进”不断循环的过程。同时，对政策执行的充分性、政策工具的适宜性、以及政策措施的可操作性都是非常重要的关注点。综上所述，与一般公共政策评估相比，创新政策的评估更加复杂。政策评估表现出的协调性、政府主导性、系统性和动态性一方面对创新政策评估标准或关注点提出了具体的要求，另一方面也对创新政策活动的工作开展提出了要求。

       综上，创新政策评估的特点对评估活动和评估标准的要求如图3所示。

      

       图3 创新政策评估的特点对评估活动和评估标准的要求

       2.3 创新政策评估的理论框架

       基于创新政策的理论依据，结合上节中“公共政策全过程评估的阶段评估标准框架”的内容，构建针对创新政策评估的评估标准体系(见表3)。同时按照公共政策评估的一般模式，建立创新政策评估的理论框架如图4所示。创新政策制定阶段的评估标准为合理性、协调性和可行性；执行阶段的评估标准为政府主导性、协调性、系统性、回应度、充足性和影响力；效果阶段的评估标准为绩效和效率。同时还将创新政策评估对工作的要求作为保障条件设为框架的一个功能模块。框架按照“政策制定——政策执行——政策效果”的过程分析模式，评估活动涉及“方案评估”(事前评估)、“执行评估”(事中评估)和“效果评估”(事后评估)各个节点。对于不同的节点，按照韦唐的“效果模式”下的“综合评估模式”，都强调将事实评估与价值评估相结合。

      

       3 结论

       本文开展了创新政策评估的理论方法研究，该理论方法框架研究和方案设计的贡献在于：(1)不同于目前大多数研究从经济学视角研究创新政策评估问题，本文努力将公共政策评估与创新测度框架综合考虑来实现对创新政策的评估，以弥补目前国内外研究中的不足。从政策科学的政策过程理论出发，先构建了公共政策评估的一般性理论方法框架。再依据创新政策评估的演化经济学和新古典经济学理论基础，总结了创新政策评估不同于一般公共政策评估的四个特点，并据此将政策评估标准进行了调整和修改，进一步构建了创新政策评估的理论方法框架。(2)不同于目前大多数国内研究都强调“效果评估”(事后评估)，本研究构建的创新政策评估的方法框架涵盖政策全过程，涉及“方案评估”“执行评估”和“效果评估”各个节点。进行全过程评估符合创新政策灵活性大、动态性强的特点，这一特点要求政策评估效率高，及时获取信息、及时评估、及时反馈、及时调整。从政策制定环节即开始评估相当于对政策过程的及时跟踪，同时通过制定、执行、效果三个环节的评估，可以在任意两个环节之间形成“评估—反馈—完善”的循环，有助于提高评估的效率。

      

       图4 创新政策评估的理论框架

       创新政策评估在我国是近年来才被学者和政策制定者关注的研究领域，创新政策研究涉及经济学、社会学、政治学、科学学、政策科学等多学科的知识和范围，限于知识范围和研究视野，本文研究仅仅是对创新政策评估理论和方法的初步探索，还有诸多的问题需要去做深入研究和分析探讨，如对创新政策制定过程的决策因素和执行中的管理因素的分析有待进一步深化；评估问题导向有待进一步细化，对创新政策的绩效与创新政策发挥作用的机制之间尚缺乏有效的分析等。提出今后研究的几点建议：一是鉴于创新政策制定的重要意义，建议对于创新政策评估要建立完善的评估制度。包括建立定期(经常性)对国家或地区开展政策评估的机制，有效组织协调机制，督查机制以及政策评估结果利用的机制。二是评估的独立性是保证评估客观公正的前提，所以加强国际评估(委托国家组织或邀请国际专家)、建立高层次的协调机构作为评估主体、采取内外部评价相结合的方式等，都是我国今后一段时间完善评估机制的可选措施。三是创新政策评估的综合性和复杂性决定其需要的数据和信息种类繁多、数量巨大，目前我国政策评估基础的数据获取和政策监测系统建设相对滞后，严重影响了科技政策评估的准确性。所以应借鉴欧盟和OECD的成熟经验，搭建系统性的创新政策评估的工作平台，包括定期收集和更新的政策措施文件的数据库，建立能够获取各类政策执行和效果信息的监测系统，对各国各地区创新政策措施和相关数据信息进行定期采集、监测和实时更新。

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