全面改革破与立1.全面改革构图——2.中国市场化尚在半途——3.改革方向论衡——4.重新界定中央地方权力关系，本文主要内容关键词为：论衡论文,半途论文,构图论文,中国论文,尚在论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以全面深化改革为主旨的新一轮改革大幕即将开启。什么是全面深化改革？本刊约请了几位专家对此进行了分析。陈剑解读了习近平总书记在武汉调研时所提出的六个重要问题。魏加宁对集权化的倾向表示了很大的担忧，他提醒：改革可以试错，但方向不能走错。
全面改革构图
2013年7月23日，习近平总书记在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会，征求对全面深化改革的意见和建议，从六个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题。这六个问题涉及经济、社会、政治和党的领导四个方面的改革。依笔者看来，上述几个方面的改革，其基本精神都与释放活力有关，即释放市场、社会和党的活力。
党的十八届三中全会在2013年11月召开。习总书记提出的深化改革需要深入调查研究的六个重大问题，实际也就确立了大会的主题。笔者对习总书记提出的上述六个重大问题逐一进行分析解读。
发挥市场在资源配置中的基础性作用
要更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，关键在于尊重市场运行规律。这其中，核心是正确处理好政府与市场的关系。
政府与市场的关系，几乎是全部经济学的核心问题。要尊重市场运行规律，政府必须明确自身在市场经济中的定位。
中国从计划经济向市场经济转型，由于路径依赖和实用主义做法，这种转型并不顺畅。由于政府主导和政府的公司主义，中国的市场经济“半计划、半市场”特征显著。由于政府对经济的过多干预，政府做了许多不该做或者做不好的事情，许多应当做、应当管的事情又没有做好、管好，而这极大束缚了市场潜力和效率的发挥。要让市场在资源配置中发挥基础性的作用，政府必须进行自我革命。真正做到有所为、有所不为。
那么，哪些是政府不应做的呢？比如政府不宜扮演市场主体的角色，不应直接去组织融资和操办项目，不要违法设立行政许可和市场准入等等。以不要违法设立行政许可和市场准入为例，市场经济实行“非禁即入”，即除非有法令明令禁止的，每一个公民都可以自由进入，但是，一些地方政府对一些行业的准入设立审批制。或换个说法叫核准制，其实本质没有变。中国目前各级政府的行政审批，按照李克强总理2013年3月17日答记者会所说有1700多项。实际上，这只是在中央政府层面上的项目审批，如果把省(市)、地区(市)、县(市)的项目审批加在一起，至少上万项。大量的行政审批存在，严重影响了市场经济所要求的经济自由，也为一些官员的寻租和腐败提供了条件。
把该放的权力放掉，把该管的事务管好，这是理顺政府与市场关系方面的一个重要原则。
政府减少对微观经济的干预，是政府“放”的重要内容。进行取消和下放行政审批制度改革，是政府减少对微观经济干预、更多发挥市场自身效率的重要体现。
2013年5月15日国务院发布的《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，已经是国务院第七个取消和下放行政审批权力的文件了。
把该放的权力放掉，显示“壮士断腕”的决心。
政府在放的同时，还需要“把该管的事务管好”，这在当前更具有重要意义。
此外，要形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境，也与政府行为密切相关。其中关键在于约束行政权力的滥用，打破地区封锁和行业垄断。当前特别突出的是地方保护主义和行业垄断。一些地方政府从本地利益出发搞地区封锁，限制其他地区的个人或企业到本地从事生产经营和提供服务，限制其他地区的商品进入本地区市场，阻挠公平竞争，人为分割市场，导致市场扭曲。一些带有资源垄断性的行业和市场集中度高的行业，常常用行政手段限制竞争，一些自然垄断行业多方设置障碍抵制引入市场机制，限制竞争。上述内容，都与行政机关滥用权力有关。因而，抑制行政权力的滥用，无疑是形成全国统一的市场体系的关键。
增强经济活力，特别要为微观基础创造好的制度环境
平等竞争是市场经济的真谛。要增强经济发展的微观基础活力，政府的一项重要且基本的工作，是为市场参与者提供平等竞争的法治的市场环境和公平的赋税。
中国目前的市场环境，影响了微观基础，特别是民有经济发展活力的释放。其主要障碍集中在以下两个方面：
一是市场参与者公平竞争的市场环境并没有完全建立，特别是民有经济在市场经济中的地位和作用，无论在理论上或是在现实生活中都没有完全解决。综观发达国家的市场经济，民有经济都是市场经济的基础和主体，而国有企业只是承担特殊的社会职能和弥补市场失灵和政府失灵的手段。而中国目前虽然从表象上把民有经济放在与国有经济同等地位上，但实际地位并不平等。国有经济是公有制经济的基础，而民有经济，从旧有的意识形态分析，实际属于另类，之所以需要促进其发展，是因为它能够提供就业、增加税收等，因而更多是实用主义做法。实际上，目前对民有经济的认识程度也就决定了民有经济的发展程度。虽然改革开放以来对民有经济的认识不断深化，但至今旧有的意识形态影响仍如影随形。如重庆的唱红打黑，对民有经济的打压，显露出旧有的意识形态对民有经济的歧视，而这种歧视，在中国有着广泛的社会基础。虽然近年来国务院出台了多项措施鼓励民有经济的发展，例如两个“非公经济36条”，但总体效果并不尽如人意，各种“弹簧门”、“玻璃门”等的存在，严重影响了市场经济的微观基础——民有经济的潜力和效能的发挥。
二是宏观税赋过重，实体经济发展壁垒过多。2013年7月24日，国务院常务会议决定，进一步公平税负，暂免征收部分小微企业增值税和营业税，这对激发小微企业的市场活力，无疑具有重要作用。但对这一做法，在给予积极评价的同时，还应当看到，相对于宏观税赋过重的现实，此种做法更多具有象征意义。2013年7月下旬，财政部经济建设司发布的一份报告显示，综合考虑税收、政府性基金、各项收费和社保金等项目后的税负达40%左右，企业税费负担较重，远远超过OECD(经济合作与发展组织)国家的平均水平24-27%。本次对小微企业减税，按每月最高限额2万元大致测算，一年减税最多400亿元，在总规模达12万亿左右年度公共财政收入中，合计占比不足0.4%，暂免征收部分数额极其有限。而税负重，是因为政府的运营成本高，特别是各种名目繁多的收费，影响了企业顺畅发展。因而要降低政府的税负，一项重要内容是减少政府的运营成本，整治乱收费的市场环境，而这又与政治体制改革密切相关。
在当下，要毫不动摇地发展民有经济。对国有经济，仍应当坚持有进有退，在竞争领域，国有经济应当逐步退出，而在公益性和弥补市场失灵的领域，国有经济则应当大步进入。此外，各项经济政策的制定，真正做到对所有企业一视同仁。应当进一步降低企业税负水平，例如，将增值税基本税率从17%降至15%，就可大致减税5000亿元，对经济的带动作用将十分显著。
更多运用经济手段，提高宏观调控水平
宏观调控有经济手段、行政手段和法律手段。
市场经济条件下的宏观调控，更多的应该运用经济手段，即借助于经济杠杆的调节作用，对国民经济进行宏观调控。经济杠杆主要包括价格、利息、汇率、税收、信贷等。此外，一些经济政策的运用，包括信贷政策、利率政策、汇率政策、产品购销政策、价格政策、扶贫政策、产业政策等，也是宏观调控的重要手段。宏观调控一般慎用或少用行政手段。
提高宏观调控水平，关键在于政府如何运用市场经济条件下的宏观调控方式，而不是计划经济条件下的指令性计划，这是衡量市场经济体制是否健全和完善的一个尺度。
既然宏观调控主要运用货币政策和财政政策调节经济的运行，从严格意义上分析，只能是国务院有此权限，只能由国务院代表国家进行宏观调控。省市及以下的行政机构没有宏观调控权。实际上，省市及以下行政部门强调自己的宏观调控权限，很大程度上是计划经济时期行政性控制的翻版。需要明确的是，政府宏观调控主要目标是促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡，弥补市场调节的不足。也就是保持总供给与总需求的平衡，是为了保持经济平稳运行，而不是为了配置资源。配置资源的主体是市场，而不是政府。把政府看作配置资源的主体，实际是对市场经济运行规律的扭曲。
增强社会发展活力，政府必须向社会放权
社会建设是中共十八大报告中的重要内容。近几年，随着全社会公民意识的不断觉醒，政府对社会建设的重视程度有所加强，“政府强，社会弱”的旧格局，正逐步改变。但改变的步伐相对缓慢，没有人们期望的那么快。要进一步推进中国整体改革，社会建设这一环节不可少，甚至可以发挥更重要的作用。
当下中国，大量社会问题、社会矛盾、群体事件，基本上不是坏人操纵的；相反，很多社会问题都是社会建设存在不足、管理不当或政府不作为、乱作为，甚至是腐败行为等因素造成的。因此，社会体制改革或社会建设必须坚持的原则是，“立足幸福百姓，化解社会矛盾”。如果社会矛盾都在源头解决，治标的问题就会降到最低范围，社会和谐的程度就会大幅提高。
社会建设或社会体制改革内容，主要有以下四方面：
一是建立一个有效的社会保障体系。有效的社会保障体系，包括医疗、养老、住房、就业等一系列保障措施。为实现这一目标，基本任务是，加大政府向公共服务型政府转变的步伐，建设一个能够为公民提供公共产品与服务的公共服务型政府。
二是构建一个合理稳定的社会结构。为实现这一目标，主要任务是，通过推进工业化、信息化和城镇化建设，大力提升服务业比重，提高城市人口比重，通过壮大白领阶层、脑力劳动者阶层，扩大中产阶层比重。而一个中产阶层壮大的社会，一个“橄榄型”的社会结构，是有利于政治稳定，有利于推进政治体制改革的。
三是培育能够弥补市场和政府失灵的社会组织。要转变政府职能，建设一个有所为有所不为的政府，就需要壮大社会的力量。为此，政府需要向社会放权，通过大力培育各种类别的社会组织，降低社会组织的成立门槛，实现乡村自治、社区自治，社会问题让社会民众来管理，形成广大公民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会自治制度。
四是建设一个利益表达机制健全和完善的社会。市场经济条件下，人民群众利益多元，有着多方面的诉求，需要有能够反映自身诉求的渠道和利益表达的机制。不然，某一群体的利益不能够得到表达，其利益诉求得不到反映，必然会影响群体的利益实现。而一个社会组织充分发育的社会，由于能够反映不同群体的利益诉求，并有健全的法律保障，因而也一定是利益表达机制相对健全和完善的社会。
目前，中国社会组织既培育发展不足，又规范管理不够。主要是，成立社会组织的门槛过高，一些社会组织行政化倾向明显，现行管理制度不适应社会组织规范发展需要。为此必须改革社会组织管理制度，进而形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。
社会建设能否成功，关键取决于政府能否主动放权，将大量公共服务事项，通过公开、公平竞争的渠道，让渡给有能力的社会组织承担。既有利于政府提升效率，转变职能，也有利于社会组织的成长发育。
行业协会商会与行政机关脱钩，就是政府向社会放权，也避免这些社会组织成为“二政府”，使这些社会组织真正成为反映诉求、提供服务的社会组织，而不是成为政府的附属物。
在社会建设中，政府向社会放权，既能缩减“寻租”空间，又有利于激发社会活力和创造力，释放制度红利。
保障人民群众各方面权益，重要的是推进政治体制改革
中国目前正处在社会转型、各种利益矛盾突显期，由于没有建立很好的利益诉求和表达机制，没有建立一个好的限制公权力泛滥的制度笼子，一些部门的官僚主义、特权思想和腐败现象，使得政府公权力经常逾越了法律允许的轨道，严重侵犯了公民权益，挤压了公民权利实现的空间。因而，推进政治体制改革，是保障公民权益实现的必要途径。
社会主义的旗帜是公平正义。但公平正义不只是一句简单的口号，而是要通过一系列能够体现公平正义的制度安排，才能使公平正义真正成为整个社会的内在要求，成为社会主义的鲜明特征。这就需要大力推行法治，保障宪法实施，进而提升宪法权威；需要我们认真踏实，学习和借鉴人类文明一切好的做法，并结合中国实际，从现有制度入手，对中国现行的政治制度进行改革。
提高党的领导水平和执政能力，关键在于提升党的现代化水平
党必须与时俱进，必须遵循人类社会发展规律。
党要提升自身现代化水平，需要在以下四方面做出努力：
一是党须守法，必须信守“党在法之下”的庄严承诺。《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党不得有超越宪法和法律的特权。也就是说，党的权力应在法律范围之内，应当与其他一切主体一样受到法定监督和制约。如果这一庄严承诺能够得到落实，那么，在今日中国体制下，各级党的组织同样应当受到立法审查。因此，在不同范围内代表党组织的人，只要其违法行为是以组织名义作出并得到承认的，那么，公民就可以到法院起诉，法院也应审理。
只有党守法，并依法执政才会有法治中国。党依法执政，是限制政府权力、保障公民权利的最关键环节。没有这个环节，也就不可能实现法治中国。
二是党必须讲民主。中共十六大报告指出：“党内民主是党的生命”，对于关乎党的生命的东西，也就必须以对生命负责任的态度，积极推进党内民主，进而提升全社会民主。如果党内民主停滞不前，在整个社会民主水平提升的情况下，则会逼迫党内民主的推进。若如此，则会影响党自身形象，也会极大降低党自身的合法性。
三是党必须通过制度建设保障“无特殊利益学说”的实现。党的十八大修改后的《中国共产党党章》在总纲中就开宗明义地宣称：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”(以下简称“无特殊利益学说”)。在中国，执政的中国共产党不是任何一个利益集团的代表，而是中国各族人民共同利益的代表。所以，党面临的挑战是，如何在制度层面上保障党所宣示的“无特殊利益学说”的实现。对中国共产党人来说，一个政治体制完善与否，或者说一个好的政治体制，就要看能否在制度层面上保障中国共产党人所追求的“无特殊利益学说”的实现。
四是党的高层必须以身作则。作为领导13亿人口的中国共产党，党的高层自身形象如何，既属于中国优秀传统文化范畴，也是党的现代化的题中之意。
党的十八大报告提出，“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”只有把“四个监督”真正落到实处，包括对政治领导的家庭及其成员进行监督，才能让权力在阳光下真正为老百姓运行。
中国市场化尚在半途
顾海兵
1993年宪法修正后，中国改革朝向市场经济制度大方向明确界定。20年过去了，中国经济市场化的程度、市场性的特质究竟如何？显然是一个基础性、战略性、根本性的问题。
2013年是一个特别的年份，因为它是市场经济制度建设第20周年。1993年3月29日的第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，其将“国营经济”改为“国有经济”。宪法第十五条：“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”也就是说，从1993年起，在法律层面上，中国的经济制度正式由计划经济转向市场经济，国有经济不再是经济主体。这次修宪把1992年邓小平“南方讲话”，即“市场经济不等于资本主义、计划经济不等于社会主义”转化为法律制度。
改革是一个宏大的课题，包括政治、经济和社会等，经济改革是其中的子课题，经济的市场取向改革或市场性改革又是子子课题，当然也是核心课题。20年了，改革需要回顾，改革需要深思。
中国市场化进程的阶段划分
1978年以来35年的中国经济发展轨迹，笔者认为基本可以分为两段：前一段是15年，1978-1993，后一段是20年，1993-2013。为什么？因为经济发展阶段的划分当然要依据国家的总体经济特征、国家的经济法律和经济制度的特征。这里，既要考虑实然特征，也要考虑法定特征。基本经济制度从历史和未来看、从世界主体看、从制度或法定的角度看，大体有三种：一种是非市场经济，包括计划经济、奴隶经济和封建经济等，一种是半市场经济或转轨中的市场经济，一种是市场经济。半市场经济又可划分为易于转向非市场的半市场型经济与易于转向市场的半市场型经济。
由此，1978-1993的中国在总体上是非市场经济，是由非市场经济向半市场经济过渡，在法律和制度上是计划经济。这一时期的计划经济当然不同于1978年之前的计划经济，其集权程度不断减弱。这其中我们还可以分为两个小阶段：1978-1989的前11年和1989-1993的后4年。1989年，尤其是6月风波之前的中国在实质上已经是半市场经济了。不过，由于6月风波，1989年出现了转折，刚刚出现的半市场经济又转向了非市场经济，计划经济特征再次有所加强，至少市场化改革已经停滞。因此，1989年之前中国经济的市场化程度不断提高，而1989年之后则市场化进程停滞或有所回退，直到1992年邓小平“南方讲话”以及后来的1993年修宪。
1993-2013中国在总体上是半市场经济，或处于转轨中的混合经济。这其中也可以分为两个阶段，前一段是1993年到21世纪初的近10年，由非市场经济又逐步转向半市场经济，并且由半市场经济继续向市场经济转轨。后一段是21世纪以来，主要是2004年以来，即没有修改宪法的近10年，中国向市场经济转轨的速度不仅下降而且还有所回退，突出标志是多数学者公认的“国进民退”，总体上又回到了半市场经济，目前大体是易于转向非市场的半市场型与易于转向市场的半市场型胶着在一起，转向市场的半市场经济正在艰难地向前，公认的政治文化改革的严重滞后决定了经济改革的困难。
市场化程度的测定方法
如果用哲学上的“质、量、度”的概念分析，并与市场化的数量分析对应，结合国内外的学者意见，我们大体可以把从非市场经济到半市场经济再到市场经济作这样的质变性划分：非市场经济的市场化程度在30%以下，极端的非市场经济其市场化程度是0%；市场经济的市场化程度在70%以上，极端的市场经济其市场化程度是100%。从现实看，非市场经济的市场化程度再低，也不可能是0%，即非市场化程度不可能是100%，因为总会有私人家庭经济、商品交换等存在；市场经济的市场化程度再高，也不可能达到100%，因为总会有非交换的政府资助、最低社会保障、基本社会保障、社会慈善等各种收入再分配活动存在。理论上，市场化程度的可能区间是0—100%；实际上，当今世界实证的市场化程度区间应该是5—95%，即使公认的朝鲜、古巴等非市场经济国家，其市场化程度也应该在5%以上，但肯定低于30%。
如此，从质、量、度结合的角度看，依据总体经济的市场化程度或市场性强度我们可以界定：非市场经济是市场化程度在5-30%，半市场经济是市场化程度在30-70%，市场经济是市场化程度在70-95%。
非市场经济还可以依据市场化程度进一步划分为：市场化程度为5-10%的高度非市场经济，或高度计划经济，或高度集权经济，或高度统治经济；市场化程度在10-20%的有限放松的非市场经济；市场化程度在20-30%的比较放松的非市场经济或计划商品经济。
半市场经济则依据市场化程度可进一步划分为：市场化程度为30%-40%的易于转向非市场经济的半市场经济；市场化程度为40%-60%的混合型半市场经济；市场化程度为60%-70%的易于转向市场经济的半市场经济。
市场经济则依据市场化程度可进一步划分为：市场化程度为70-80%的可以称之为初步或基本市场经济；市场化程度为80-90%的可以称之为成熟市场经济；市场化程度为90%以上的可以称之为高度市场经济。
中国市场化的程度有多高？
基于以上的质、量、度分析，1978-2013的中国经济或中国经济制度，可以具体划分为：
1978-1993年是非市场经济，1978年之前的中国经济是高度的非市场经济，是高度的集权经济，市场化程度应该界定为10%以下，到1989年时虽然总体上还是非市场经济，但市场化程度已经提高到半市场经济的30%以上，可能达到40%，处于半市场经济的混合经济形态，但时间不长，其后的1989-1992年的市场化程度有所下降，回到30%左右。
1993-2013则是半市场经济，其中1993-2003期间的市场化程度不断提高，逐步由30%提高到50%甚至更高，已经近于易于转向市场经济的半市场经济，趋向于转向市场经济的边缘，但进入21世纪以后的10多年，市场化程度没有继续提高甚至是徘徊。比较一致的意见是改革还处于深水区，改革还没有过大关，改革还处于攻坚阶段，总体还是处于半市场经济的过渡状态，市场化程度应该在50%左右，也许可以称之为初步的社会主义市场经济，但还不能说是建成了市场经济或基本的市场经济。
市场化与市场性
下面就有关市场化和市场性问题做进一步细致说明。
首先，为什么以1993年为界划分中国经济发展的阶段？过去笔者一直是以1992年来划界，这显然是基于邓小平的1992年初的“南方谈话”，笔者估计国内外学者的看法应该大体如此。确实，邓小平的“南方谈话”涉及了中国的基本经济体制，从战略的角度认定了中国要搞市场经济，而在这之前，虽然在搞市场化取向改革，但并没有权威性认定。邓小平说，“关于计划与市场的关系问题，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”。邓小平的“南方谈话”很快成为当年中央会议的决议。但从法律和制度角度看，还是应该以次年即1993年来划界比较合适，因为市场经济终于成为修改后的中国宪法的组成部分：国家实行社会主义市场经济。而宪法是中国的根本大法，唯有从1993年开始，市场经济才是名正言顺的。
其次，中国经济的市场化程度测定，正如许多其他经济社会问题一样，是很难有一致看法的，甚至经常有多种观点。笔者奉行的一贯原则是：对中国经济改革的成绩估计得低一些、对中国经济改革的困难估计得高一些，才能更加有利于中国经济改革的推进。特别是中国的经济改革才有不长的30多年，相对于数千年的中国历史，相对于西方国家二三百年的变革，相对于中国的巨多人口，相对于中国的地区严重不平衡，中国的经济改革和其他改革一定是非常艰难的。从另一方面看，30多年我国的经济市场化程度能由5-10%提高到50%左右，提高了5-10倍，几乎相比于人均经济水平的增长，应该说已经是相当有成绩的。即使和公认的成熟或高度市场经济国家相比，50%对80%，或50%对90%，也相当于后者的60%，或者50%以上，这是很大的变化。
再次，关于中国经济市场化程度的判定方法。中国开展对经济市场取向或市场化程度的测定研究，据笔者不完全了解，应该开始于1992年之后的1993-1994年。总体看，笔者一直是国内对市场化程度评价最低的学者或学者之一。国内学者判定的高位值是80-90%，中位值是60-70%，笔者基本是50%左右。
如何看待中国的市场化
这里笔者想从方法论角度再做几点分析性说明。
第一，经济或经济制度的市场化本质上是经济的自由、分散、分权、民主、民治、民本，是经济的解放程度，是生产力的解放程度，是思想解放程度的经济表现，是当然可测定的。
经济的市场化程度也就是市场或供求关系在资源配置中起基础作用的程度，它和经济的计划化或政府控制程度是相反的。因此，国外学者一般把经济市场化程度看作是经济的自由度，衡量经济市场化的指标就是衡量经济自由度的指标。更加通俗的说法是，市场化程度也就是官民关系、官家经济或国有经济与民间经济的对比程度。就目前看，国有经济以及受国有经济控制的比重有所增长，国有经济的资产、政府的资产、国有经济的利润、土地的国家唯一垄断越来越强势，中国经济的市场化至少已经停滞。因此，我们坚持市场取向的改革，就是坚持经济的解放、经济的自由、百姓的自由。
第二，衡量经济或经济制度的市场化程度之指标应该宜宽不宜窄。笔者一直主张的观点是：经济要素的市场化应该且必须重于产品的市场化，经济的市场化要与必需的政治民主化相匹配。由此，土地、劳力、资金等要素的市场化最为关键，要素价格的市场化最为核心。土地、劳力、资金等要素价格的市场化之衡量的标志，当然主要是看价格是市场单轨制、政府单轨制还是市场政府等多轨制、各行业各地区的利润率(资本价格)与工资率(劳力价格)是否比较平均等。经济规律表明，市场的自由总是不断的使要素自由的流动，使社会各行业之间工资和利润率不断地趋向均衡。如果没有这种均衡，则说明市场化程度比较低。
第三，测定经济或经济制度的市场化的指标应该多角度多样化，定性与定量结合，宜粗不宜细，定量服务于定性，测定市场化程度精确到小数位甚至两位小数是伪精确，是不可取的。从价格出发，测定的具体方法主要有：土地的政府垄断征收价格与市场价格的差异(一直有几倍、几十倍的悬殊)；官员工资、国有经济员工人均工资与社会平均工资的差异(一直有1-10倍的差异)；公务员考录比例与一般行业的考录比例的差异(录取比例相差几十倍)、国有经济的考录比例与各行业平均的考录比例(录取比例相差若干倍)；国有银行的资金价格与民间金融的资金价格的比例(利率相差几倍)；国有企业的人均利润、国有金融的人均利润与全社会的人均利润的比例(悬殊很多倍，有的银行利润多得不好意思)；国有经济与国有经济控制的比重(能源、水、通讯、土地、矿产、盐、航空、铁路、港口等关键部门基本被控制)；政府审批项目与审批时间可能减少的程度(投资需要盖章100多个)；政府税外收费可能减少的程度(各级政府税外的收费达数万亿元)；各类企业的设立门槛(比国际平均高多倍)；非政府组织NGO的发展程度(目前大多是半政府、准政府)；户口的价格(是人均收入的多倍)；各省市县之间的收入差距(多倍)；官员的隐形收入(三公费用、医疗待遇、生活待遇等)；不同群体退休金的差异(多倍)，等等。这里特别要说明的是，有些价格虽然有放开，但由于国有经济的基础地位，不必对其估价过高。比如，现在金融机构的贷款利率已经放开，其实放开和不放开差别不大，因为更核心的存款价格还没有放开，即使今后存款价格放开，由于国有银行的绝对控制以及5大国有银行的半壁江山、银行的官本位，利率放开后价格也不可能真正自由变化。因此说目前中国经济市场化程度已经达到50%以上应该是不客观的。
第四，市场化的量和市场性的质之异同。提出这个问题既是今后市场化研究的进一步深入之需要，也是受招商集团前任董事长秦晓先生的现代化与现代性之观点的启发。秦晓先生认为，现代化主要是技术层面、外延层面；现代性则是制度层面、道德层面、法治层面和社会层面，特别是人的内涵层面。笔者非常赞同这一分析，由此想把这样的分析类推移植到市场经济研究上，斗胆地探索性地提出市场化与市场性的区分，笔者以为市场化主要是结果层面、指标层面、规模层面、外延层面和统计层面；市场性则是制度层面、法治层面、社会层面，特别是人性层面、人的内涵；市场化侧重于量的层面，市场性侧重于质的层面，两者当然不是对立的，而是有交叉的，也是对同一个问题的不同角度观察，也是可以在一定程度上可转化的，量变引起质变，质变引起量变，质与量的组合形成度，所以我们还可以提出市场度这一概念。概念是分析的基石，笔者希望如此能够有助于对中国经济的市场化、市场性、市场度的研究，提升中国经济的质地。
最后必须要说明的是，对市场化程度或市场性质地的分析主要是实证性的，不必简单做规范分析和价值判断分析，不能简单把它与好或不好挂钩，也不能简单地把它与改革的进度划等号。因此，过速提高、盲目提高市场化或市场性是不可取的。当然，一直很低、甚至退步更不合适的或市场性市场化。
改革方向论衡
魏加宁
最近一个时期，有关改革方案设计的研究十分火爆，然而对于改革方向的研讨却十分罕见。综观目前各种改革思路，不能不令人感到多少有些隐忧：
一是在政府与企业的关系上，一些人只讲“政府转型”，不讲“去政府化”，理由似乎也挺有道理：“该抓的要抓起来，该放的要放下去”。可令人担心的是，如果没有主攻方向，如果没有其他相应的制度改革来加以配合，在中国现实条件下，“政府转型”的结果很可能是：该抓的抓起来了，但是该放的却没有放下去；或者是暂时先放下去了，之后再以加强宏观调控、加强市场监管等名义重新抓起来，最终使得政府的作用得到进一步强化。
二是在政府与国民的关系上，民主与法治本应相辅相成，没有民主，法治的权威就无法确立；同样，没有法治，民主就得不到可靠保障。然而，由于种种原因，目前舆论界强调法治的多，倡导民主的少。而在司法改革方面也是强调司法独立的多，倡导司法透明、司法公正、司法监督的少。如果没有民主监督做保障，片面地强调法治，只会助推集权化倾向。
三是在部门与部门的关系上，重要的是决策—执行—监督三权分立、三权制衡，而不是追求权力的过度集中。但目前行政体制改革的主要注意力总是放在追求大部制上面，而不是研究如何构筑权力制衡。片面追求大部制，权力不断朝少数大部委集中，则会进一步强化集权体制。
四是在中央与地方的关系上，当前的主要矛盾是中央财政日子好过，地方债务负担过重。此轮财税改革的主要任务应当是减轻地方财政负担，增强地方政府自主权。但是改革的路径有两种，一种是上收部分事权，另一种是下放部分财权。如果只强调上收事权，不注意下放财权，也会进一步强化中央集权。
五是在国企与民企的关系上，市场经济条件下，本应是凡民营企业能够做的，就尽量让民营企业去做；只有民营企业做不了、做不好的，才应由国有企业来做。国有企业应是政府职能的延伸，而不应与民争利。然而当前存在着一种相反的倾向：一方面，政府默认国有企业在竞争性领域依靠垄断挣大钱，谋暴利；而另一方面，政府却又在鼓励民营企业进入到薄利、微利、甚至是无利可图的公益性事业或准公益事业。如此一来，岂不是本末倒置？如果国有企业不从竞争性领域退出来，不把高回报的竞争性市场让出来，民营企业又如何能够竞争过国有企业？如果连理应以社会福利最大化为本职的国有企业都不愿意进入公益性事业或准公益事业，那追求利润最大化的民营企业又为何要积极进入这些领域呢？只讲“民进”，不讲“国退”的结果，只会强化国有企业的逐利行为，同时弱化民营企业的盈利能力。
六是在价改与企改的关系上，究竟是价格改革优先，还是企业改革优先，20世纪80年代曾有一争。如今来看，二者同等重要。如果没有价格改革，没有正确的价格信号引导，那么企业改革就无法推进，企业之间就无法展开公平竞争；同样，如果没有企业改革，没有引入竞争机制，那么价格改革就意味着涨价，就意味着有权者可以利用手中权力来配置资源，然后通过市场化价格合法变现，从中获取超额利润，因而导致人民群众的不满，增大改革的阻力。譬如铁路改革，如果不加快企业制度改革，不引入竞争机制，所谓铁路改革的结果，要么是票价上涨，要么是债台高筑，其最终成本都是要由广大老百姓、纳税人或人民币持有者共同分担。
七是在官方智库与民间智库的关系上，如果仅重视官方智库建设，强调官方智库整合，而不是积极发展民间智库，鼓励智库之间展开公平竞争、大力发展思想市场的话，那么通过官方智库方式达成所谓“共识”，将有可能使整个社会重新回到改革开放前的“思想统一年代”。
八是在顶层设计与基层探索关系上，积改革开放35年之经验，要想推进改革，既要加强顶层设计，也要鼓励基层探索。顶层设计通常需要达成改革共识，但是如果只强调顶层设计，不允许地方先行先试，那么在共识达成之前，许多改革根本就寸步难行。中国国土辽阔、人口众多、地区之间千差万别，试图以一种统一的改革模式套用不同的地区，势必事倍功半。因此，中央政府不应当垄断改革，而应当放手让地方创新，鼓励地方在体制改革上展开竞争。所谓顶层设计，主要应当设计改革的大方向，设计改革的大框架，设计改革的大原则，而不是事无巨细、面面俱到，更不能用计划经济的方式来推进市场化改革。以房地产税为例，应当由中央政府决定统一税种，地方政府决定各自税率，从而给地方政府更多的政策灵活性和自主决策权。
值得一提的是，当前，有许多人指责地方政府的公司化倾向，这无疑是正确的，但如果在解决这一问题的方法上，不是选择自下而上的民主监督，而是延用几千年封建社会惯用的自上而下到各地巡视的做法，其结果很可能是重蹈历史覆辙。当年唐朝“安史之乱”，并不是因为地方作乱，而恰恰是由于中央派遣的节度使权力过大所致。
令人担忧的是，几乎从所有方向上看，我们的所谓“改革”似乎都在朝着重新加强集权的方向走，这显然与市场化改革方向相左，与建设现代国家背道而驰。
与计划经济集中决策不同的是，市场经济是分散决策，与之相配套的是民主法治和地方自治。市场经济、民主法治、地方自治“三位一体”，共同构成现代国家的基本框架——而这，才正是我们改革的基本方向！
总而言之，改革可以试错，但是方向千万不能走错！否则，方案越精细，离目标越遥远！
重新界定中央地方权力关系
赵树凯
进入二十一世纪以来，县乡政府在政府体系中的位势发生重要变化。虽然我们需要充分肯定基层政府运行业已发生的历史进步，但是，更要看到政府体制内部自身出现的严峻局势。“重新集权化”全面挤压了县乡政府，直接加剧了县乡政府与上级政府的紧张关系，间接加剧了县乡政府与基层民众的紧张关系。未来的政府改革需要抛却传统“大一统”的控制思路，在法治轨道上重新界定和确立不同层级政府间权力，建立起基层政府与高层政府的新互动模式。
县乡政府一体化：“基层政府”新特质
按照法定的政府组织架构，中国有五级政府，即中央、省(市)、市(地)、县(市)、乡(镇)。如果从字面上理解，最低层级的政府即为基层政府，故基层政府即乡镇政府。然而，具体考察县乡政府的权力结构和运行机制，情形则显然不同。在20世纪80年代的政府改革议程中，具体来说，在恢复乡镇政府早期的改革设计中，乡镇政府本来是按最具有独立意义的基层政府来设计的。中央政府曾提出并积极推进建立乡镇财政、行政管理权下放乡镇等系列改革措施，但是，在后来的政府演变中，乡镇距离独立一级政府的设计目标越来越远。现在，不论是财权，还是事权，乡镇都已经不具备一级政府的真正属性，而是越来越成为县级政府的从属组织，或者成为县级政府的代理机构。从近十年农村新政的推进本身来看，政策的基本设计在中央，而政策的实际操作在县(市)，发展改革呈现出“以县为主”的鲜明特点。县乡政府呈现一体化的明显趋势。所以，实质意义上的基层政府应该是县级政府，更准确些说，则是县(市)和乡镇政府共同构成基层政府。
最近十多年来，县乡政府对于发展和稳定的贡献巨大，并且，县乡政府自身的改进也颇多建树。但是，迄今为止县乡政府运行并未进入良性轨道。相反，政府体系内部的紧张关系持续加剧，基层政府与社会民众的冲突也在持续加深。整体地看，现在基层政府已经陷入深刻的治理危机。这种危机已经超越了一般意义上的“治理”层面，或者说，直接就是一种政治危机。中共十八大以来，重启改革议程成为社会热点话题。在接下来的改革设计中，不仅需要行政体制或者管理技术的改进，而且需要更具深度和广度的政治改革。
重新集权：政府体制的关键症结
整体来看，20世纪90年代以来县级政府与上级政府的关系趋势特征是“重新集权化”。20世纪80年代的中国改革，就中央地方关系而言，是以向地方放权为主导思路的，具体说，是在“条条服从块块”的大原则下来处理不同层级间政府关系。这种改革的原则，体现在机构设置、人事任命、财政收支等诸多方面，来自上级政府或者中央的直接管控都明显减弱。1987年中共十三大以后，随着政治改革问题高调提出，不仅在上下级政府间关系上放权速度加快，而且在党和政府关系上党委的权力也显著收缩。一段时间内，党政分开的改革有实质性的进展，如撤销党委政法委、政府部门党组等。在这种大的背景下，县乡改革的推进力度空前。当时，中央提出县级党委政府要总揽改革全局，县级综合改革一度成为改革进程中的重大题材。不论东部还是中西部，都出现过一些县级改革的先行者，在经济发展、体制创新、机构设置等方面都有一些重大突破，如内蒙古卓资、四川广汉、山西原平等。在县乡关系上，县向乡镇放权也成为改革潮流，县的职能部门设在乡镇的机构纷纷下放交由乡镇政府管理，乡镇开始建立独立财政，出现县乡财政分灶吃饭的基本格局。在当时看来，乡镇有建立为真正一级政府的势头。不论是中央的决策者，还是地方领导者，虽然政府改革的长远目标并不明晰，但是，从基本思路来说，都把乡镇作为基础层级的政府来建设，希望把乡镇作为一级完整的政府来建设。这种改革思路的基本标志，1986年9月26日中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(即中发[1986]22号文件)。1989年，国务院进一步提出，要继续提出关于县级改革的整体方案。
但是，以扩权放权为方向的县乡政府改革，在进入1990年代以后发生逆转。这种逆转是悄无声息推进的。从大的历史背景来说，1989年的激烈政治动荡之后，虽然理论上并没有否定中共十三大提出的改革目标和思路，但是，改革的实际进程不仅没有继续，而且在一些方面还有后退。如关于党政分开等方面的改革，初步展开后又回到十三大以前。就县乡政府本身改革来说，原来的改革思路也没有再继续推进。到1990年代中期，上级政府对于基层政府的控制总体上趋于加强，特别表现为垂直管理的部门不断增多。基本上，具有重要调控能力的政府部门大都开始实行垂直管理。如税务部门，在地税国税分家以后，地方税务部门也实行了省级垂直管理，随后工商部门也实行垂直管理。21世纪之初，国土部门也实行了领导班子的垂直管理，质监和药监等部门也实行了垂直管理。
这些中央集权的新推进，在国外研究中称为“再中央集权化”。这种重新集权化，对于基层政府的运行产生了直接而深刻的影响，不仅影响了乡镇政府，也直接影响了县市政府。在县乡之间，原来一些已经下放到乡镇政府的权力也被县市政府重新收走，乡镇政府变得更加虚弱。在行政权发生上级集权的同时，财政上的分税制改革，从另一个方向削弱了县乡政府作为基层政府的运行能力，既削弱了其管理能力，更削弱了其服务能力。其中受打击最甚者，自然是在多级政府体系中最没有谈判能力的乡镇政府。
通观本世纪以来的县级改革，中央的重新集权化是重要特征。这里的“中央”并不特指最高层的中央政府，而是泛指基层政府之上的上级政府。这种重新集权化，既表现在财政权力向上集中，也表现在行政权力向上集中，还表现在自1990年代中期以来，上级政府对于基层政府的直接控制不断强化，具体表现为来自上级的各种考核问责日趋严密。在这个过程中，虽然从职权配置上中央权力在加强，对于基层的控制更细腻，但是，中央的权威却在急剧下降。权威是建立在信任与认同基础上的权力。缺乏基层信任与认同，中央权力的有效性显著衰落。也就是说，中央重新集权化的过程，也是基层对于高层不信任、不合作的过程。这种重新集权的直接后果，是基层政府与高层政府的矛盾空前尖锐。透过文件语言上、官方场面上基层政府对于高层的顺从逢迎，随处可见基层与高层之间的无穷分歧和广泛猜忌。这种奇异状态在快速地消解整个政府体制的可信度和有效性。
当前，从基层政府与上级政府的关系来看，县乡政府的基本体制环境即条条集权的大格局未变，但是，随着省直管县体制的推进，县的管理职权有所扩张，垂直管理势头有所回转。
上下不讨好：基层官员的两难困境
重新集权直接导致基层政府对于高层政府的不信任和不合作，也对于基层政府与基层民众的矛盾起了催化作用。但是，在这种情况面前，高层领导并没有很好地反思本身存在的问题，而是更多地指责基层政府，特别是指责基层官员的品行和能力。高层政府不断增加和强化不合理或不切实际的考核问责。由此，基层政府陷入两难境地，上有高层领导的指责批评，下有基层民众的不满抵抗。
就基层官员来说，他们本身的不满也在迅速增加。这种不满也在两个方向上：
对上，他们认为高层集权过多，众多重要部门垂直管理。在基层政府看来，高层的这种做法有两种动因，既有高层对基层政府不信任的动因，如往往是哪个领域出了问题，就把哪个部门划为垂直管理；也有高层与基层政府直接争利的动因，如把那些有利益的单位和部门划归上级管理。因此，面对来自上级的批评指责，基层官员对于上级政府的不满也是很强烈的。针对上级的垂直管理，县乡干部往往说，“上访问题很重要，计划生育很重要，中央为什么不搞垂直管理”，“放在地方管不好，收到上边照样管不好”。针对权力滥用、官员腐败等问题，一些基层官员说：“说基层官员腐败，我们这点腐败算什么，上级更腐败，高层更腐败”，“腐败的根子在上边，并不在我们下边”。
对下，他们认为现在的民众越来越难管理，很多人经常对政府提出过分的要求。很多基层官员反映，现在民众不管大事小事、公事私事、新事旧事都来找基层政府，频现各种无理上访、恶意上访，稍不满意就越级上访，对于民众的很多指责和行为表现，基层官员也有很多不满和抱怨。认为这些民众意在闹事，趁机提条件来敲诈政府，是“刁民”。民众的频繁上访大大增加了基层官员的维稳工作量，他们承受着巨大压力，耗费了很多精力，严重影响了正常工作安排和心理状态。
当下的基层治理，问题主要表现在两个层面，一个是社会层面，一个是政府层面。不仅政府与社会面临诸多矛盾，而且，基层政府与上层政府也存在诸多矛盾。可以说，目前是民众与政府的矛盾空前复杂的时期，也是基层政府与上层政府矛盾空前尖锐的时期。从基层官员来说，他们面临民众的广泛深刻的不信任，不合作；同样，从上层政府来说，也面临基层官员深刻而广泛的不信任，不合作。与20世纪80年代甚至90年代早期比较，上层领导人的讲话，上级政府的文件精神，不仅得不到基层官员的尊重和执行，往往还成为基层官员嘲讽质疑的对象。在上级面前，基层官员过去那种发自内心的谦恭和信服，已经不复存在。
扩权强县：理顺政府间关系的积极探索
现在，人们在讨论乡村治理的时候，不可避免地强调政府治理的重要。虽然政府体制没有根本性转变，但是，局部的改革努力和突破也在不同领域有所体现。应该说，这些体制性的演变，是在乡村治理的视野下观察政府变革所必须注意的。
进入21世纪以后，虽然政府改革并没有深刻而重大的举措推出，但是，高层政府也清楚地察觉到来白基层政府的不满指责。在这种情况下，高层开始重新重视对于基层的放权扩权问题，既表现在财政的公共支出责任上，高层愿意承担更多责任，特别是加大了财政转移支付的力度；也表现在行政权力分割上，高层开始改进过去那种不断加强中央集权的思路，将一部分审批权力下放给县市政府。在政府部门的设置和管理上，对于过去的垂直管理做法有了反思，有意识地给予地方较大自主空间。在这个过程中，对于基层治理影响最巨者，是财政体制的省直管县和扩权强县两项改革试点。从一般理解上，强县扩权自然涵盖了财政省直管县的内容，是对于20世纪80年代中期以后确立的“市管县”政府间体制的调整。但是，从改革本身进程来看，强县扩权和财政省直管县的进路不同。
自2007年开始，中央政府积极推进省直管县财政改革。主要做法是，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市县财政直接联系，开展相关业务。到2011年年底，全国共有27个省对1080个县(包括县级市)实行直接管理。省直管县的作用主要是，加快了项目申报审批速度，缩短了财政运转周期，降低了审批成本，提高了政府工作效率。省直管县在一定程度上提高了扩权县市的体制地位和社会影响，使扩权县市成为投资环境好、办事效率高的代名词(陈国权、李院林，2009)。比中央直接推进的财政省直管县更早的放权改革，是一些地方自发推动的扩权强县改革。从2002年开始，湖北、浙江、河南三省先后给县市扩权，如浙江把313项属于地级市的经济管理权限下放给20个县级行政区，权限范围包括计划、外贸、国土资源、交通等(何涛舟，2009)。2010年，国务院进一步做出决定，将原来属于垂直管理的工商部门和质监部门划归地方管理。在此背景下，县级扩权有了一些实际的举措。也许可以说，以此为标志，县级政府有了较大的权力空间和较多的活力，重新中央集权的势头有所扭转。
但是，“扩权强县”引发诸多问题。其一，除了经济管理权限的调整下放外，涉及社会管理、社会事业发展、维护稳定等方面仍由地级市统一管理和统筹安排；其二，人事任免权依然还在省辖市，如果省里不将人事权上收，这种县市扩权改革会受到严重的抑制。有的县级领导人说，只要省辖市对县级还有人事管理权，那么，现在的扩权强县就没有办法进行到底；其三，地级市在强县扩权问题上有抵触。在财政上，市级虽然已经充分履行基数划转，也不再参与分享试点县的经济发展成果，但同时也取消了原有政策以外的所有财政支持；其四，垂直管理在扩权强县政策中定位模糊，因为国土、工商、税务、金融等垂直管理部门在政府管理中举足轻重，但各自都有自上而下的行政体制，扩权政策无能为力。其五，从实际运行看，下放的权限数量少，而且多是虚的空的。比如象举办群众集会活动、税务出具发票遗失证明之类的审批权放了，但是，涉及招商引资税收优惠、工业园区耕地占补平衡等方面审批权纹丝不动。实质性权限仍然停留在省市级政府。改革试点后，因为省级政府管理幅度显著扩大，工作量明显增加。由于人员编制有限、信息不畅和地区差异较大等原因，省级政府的工作常常不到位。县市则因为事事要与省级直接对接，许多事情都要去省城，交通比较远，行政成本明显提高。
目前，基层政府与高层政府的关系，可以说处在一个收权与放权交织的纠结时期。高层政府和基层政府的权力关系远远没有理顺，更深刻的问题还没有解决，甚至根本就没有触及。高层政府和基层政府的权力责任关系，还处在一个混沌未开的非法制化状态。上级政府与基层政府关系的法治程度依然很低。已经展开的放权扩权还是局部的，浅层次的，属于对过度集权的修修补补，而且这种修补是上级政府的随意性行为，属于被动应付的放权行为。
要从根本上理顺基层与上级政府间关系，需要加大改革力度，最直接突出的问题有两个。其一，财政转移支付制度的问题。现在，虽然中央财政向地方财政转移支付的力度加大，但是，在转移支付过程中，专项转移支付比重很高。很多专项本身就是对于基层的不合理要求。转移支付体制背后更重要的问题是，中央不应该集中如此多的财力。在许多情况下，先集中财力再转移支付本身就很没有效率并且有利于产生腐败。其二，基层政府的机构编制问题。高层政府依然管的过多过滥，对于基层机构设置、人员编制等问题，高层政府行为随意，想放则放，想收则收。不论在中央，还是地方，往往因为某种情况出现，领导人一个讲话、一次会议就决定新设某种机构，就决定某种机构升格、扩编，甚至自上而下要求某种机构统一配置什么设备、工作人员应当何种待遇。下级政府不论什么情况，都必须执行这种大一统的要求。上级政府想管多少就管多少，想管到哪里就管到哪里，政令漫天飞，其结果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越号称加强权威，结果越是权威衰落。显然，这是一种非法制化、非制度化的政府间关系。
从体制深层来看，理顺基层与高层政府关系，进一步的行政性分权远远不够，还需要做出诸多政治体制的新安排，既包括基层政治体制改进，也包括全局性的政治体制变革。政府间关系的法治化尤为紧迫。应该通过法治化来确定高层与基层政府的权力责任关系。哪些责任和权力在基层，哪些责任和权力在高层，应该基于民主和法治的原则给以制度化的确定，有明确的切割。这种切割和划分，应当与市场经济的流动性和灵活性相容，在机构和职能上都有较好的弹性和地区差异兼容性。不同层级的政府，应该有明确的责任和权力边界，什么事情对上负责，依据上级政府要求执行，什么事情对下负责，依据本地民意做出决定，都必须有基于法治的明确规定。换言之，中央和地方之间，基层政府和上级政府之间，也应该通过法律过程来“确权”，而不是通过领导人的讲话、文件来随意收放。这是法治政府的基本要求。
规范性：基层政府运行的历史性进步
考察政府行为的规范性，可以从两个角度，即从外部看运行状况变化，从内部看决策过程变化。
从外部看，政府行为的规范性明显增强。主要表现在：政府办事程序趋于明确，如期限的规定，条件的规定，并且公开化；政府的办事场所趋于统一，很多地方都设立了政务大厅；政府人员的行政问责得到强化，政府对于工作人员的行为有明确要求，工作纪律得到整肃。政府运行的这种规范提升，应该说与20世纪八九十年代基层政府的随意混乱，职责不清，有责无岗、有岗无人、有人无为的状况不大相同。与此相应，政府依法行政，官员依法办事，在程序性、行为标准化方面有巨大进步。
行政问责正在推进。这种自上而下的行政性问责的推进，主要是地方党政领导直接主导的，就其动力而言，一个是由政府招商引资的需要所激发，一个是基层群众对于政府的压力所致。同时，最近几年上级政府的问责加强也推动着基层政府的问责性提高。
机构改革有所推进。从纵向来看，基层政府的机构设置方面的自主权有所扩大，特别是在乡镇一级，来自高层政府的直接规制和要求比过去明显减少；从横向来看，基层政府的机构设置现在呈现比较多样和复杂的局面。在不同的县市，很难看到完全一致的机构设置。这也是与20世纪八九十年代不同的情况。机构改革虽然是基层政府改革的热点领域，但是，推进力度并不大。一般来说，基层党政领导人更愿意在行政规范化方面多有动作，而不愿意在机构精简方面加大力度。因为机构精简调整，阻力更大，风险更大。2010年以来，个别发达地方在县市层面启动了大部制改革。这些地方的政府部门调整力度很大，政府机构数量大大减少，但实际效果还相当微弱。政府运行机制变化不大，政府人员甚至抱怨改革后工作程序更加麻烦，行政效率更低；人员规模变化有限，因为精简过程中只是简单的职位合并，出现了领导职位的过度拥挤，有的一个部门有十来个副职领导。目前的大部制改革，主要效果在部门设置的减少，在提高政府效率和缩小政府人员规模这两个方面，还没有发挥出实际作用，也许其效果的体现还需要假以时日。
从内部看，决策过程的规范化提升。进入21世纪以来，县乡两级政府都开始重视议事规则的制定，决策程序趋于明确。不论是政府的常务会，还是党委的常委会，普遍建立了正式文本形式的议事规则，并制定了相应的决策程序。如集体决定的事项、会议纪要的正规化，特别是重大项目的决策、工程承包的发包等方面，普遍建立了明确的规则程序。虽然从执行来看，这些决策规则和议事程序往往落实得不好，甚至因为这种决策机制问题导致的腐败案例仍然未见其少，但是，与二十世纪八九十年代的无明确规则和程序的状况相比，显然是很大进步。
与此同时，主要领导人的“限权”进程有所推进。决策体制的主要弊端是过度集权，特别是一把手集权。最近几年，一些地方探索县市和乡镇的一把手“限权”改革。一般来看，领导层内部决策制度健全和议事规则的设立，本身就是对于个人集权的限制。但是，在此基础上，一些地方还专门出台了若干限制一把手集权的措施，包括一把手“自觉限权”的经验。如“末位表态制”，即一把手在会议议决事项过程中最后表态；一把手不直接分管人事、财务工作等。这些一把手限权改革，还属于政府决策机制的前沿问题，探索试验刚刚开始，争论还很多。有一种观点认为，如果一把手能够做到“自觉限权”，他就能够做到自觉的防止权力滥用，那么，所谓限权也就没有意义了。显然，这种“自觉限权”的改革探索有内在的逻辑矛盾。
政府间“确权”：关于改革的意见
现在，在农村政策议程中，“确权”是个很重要的概念，主要是对于农民与土地关系的清晰界定和法制化保障。笔者认为，就政府改革而言，为了解决当前不断增加、日益复杂的体制性冲突，也需要在不同层级的政府间积极推进“确权”。
客观地说，进入21世纪的十多年间，基层政府发生了令人欣慰的积极变化，也有一些改革举措取得明显进展。但是，现在的基层政府面临比以往更多问题。这是因为改革进程本身引发愈加深远广泛的问题。这些问题即植根于基层社会经济进程，也滋生于政府体系内部。民众对于政府的要求快速提升，需要政府处理的利益关系日益复杂，政府体系的不适应性日益显现。基层政府正在陷入深重的治理危机之中。显然，这是一个孕育着巨大风险的社会情景。历史的经验显示，社会动荡往往发生在变革启动的时候。托克维尔关于法国大革命的描述分析，展示的就是这种历史逻辑。
从县乡权力配置的考察发现，政府体制的基本格局，依然是僵硬的自上而下的中央集权控制。自20世纪90年代初期以来，经济市场化进程有巨大推进，公民社会快速成长，但是，政府体制并没有做出与经济社会演变相适应的深刻调整，而且在某些方面甚至还在倒退。中央集权控制已经对整个政府体系的功能发挥产生了深刻的消极影响。一方面，集权控制严重束缚了基层政府面对基层社会的服务能力和控制能力，导致微观矛盾上升为宏观矛盾，间接地加剧了基层社会的治理难度；另一方面，集权控制严重损害了基层政府对于高层政府的合作关系，直接造成了基层政府对于高层政府及其政策方针的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
从官员个人行为的考察则发现，集权控制的消极影响更加深刻和严重。一方面，集权控制直接制造基层官员对于高层官员的不信任，特别是对于高层官员能力和品行的不信任，甚至直接质疑高层官员职位来源的正当性。与20世纪八九十年代相比较，基层官员对于高层官员能力和品德的负面评价显著增加。另一方面，基层官员对于政治体制的信任与忠诚不断消解，使得基层官员从对于某些高层政策和某些官员个人的不信任，发展到对于整个政府制度安排的质疑和不合作。
现在，基层政府运行出现了系统性障碍。其一是制度化滞后造成的政府运行障碍，可以称为制度化危机。作为官僚机器的政府，其形态和机制都不成熟，还习惯于用“政治口号”、“政治运动”来解决政府运行中的问题，这种“运动化”的运行逻辑带来大量矛盾；其二是民主化滞后造成的政府运行障碍，或称民主化危机，核心问题是民众意志对政府过程的参与性不够，政府行为难以向民众负责，导致民众对政府的不信任、不合作，甚至发生大量抵抗；其三是法治化滞后造成的政府运行障碍，或称法治化危机。社会经济转型过程中需要协调空前复杂的利益关系，法律法规供应不足加剧了矛盾激化，甚至酿成广泛的社会冲突。大量利益纷争的处理无法律通道可循，许多本来可以司法过程解决的问题被扩展到政治过程中，而政治解决过程渠道不畅，大量问题在上访、抗议等非良性过程中展开，直接后果是：普通社会问题被政治化，个体问题被群体化，分散问题被集中化，局部问题被全局化。在这种情况下，政府改革难度空前巨大。
党的十八大前后，国内外舆论对于中国改革都有很多议论和期待。半年多来，新领导层有一些新举措和新表示。从政府改革来说，中央政府已经在下放权力方面有了一些具体动作，取消和下放了一些行政审批权限，行政性分权步伐明显加快。但是，这种改革基本上还在行政改革范围之内。在政治层面，尚也看不到新的重大举措出台。相反，传统政治控制方式还得到了强化。不论在高层，还是在基层，传统政治控制没有明显的松动和改变的迹象。即便从行政改革本身来看，在基层政府层面(县市和乡镇)，现在也没有清晰的顶层设计和规划。
笔者认为，也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶段。或者说，政治改革和行政改革的分野正在越来越清晰。比较西方国家，中国政府过程的基本特点是政治过程与行政过程的一体化。回顾以往三十年的改革，政治改革和行政改革彼此交融，共进共退、一损俱损。现在则不然，行政改革在加快推进，政治改革则举步不前。从基层政府角度看，不论是政治层面的改革，还是行政层面的改革，我们都难以清晰地判断出改革部署近期是否出现重大突破。目前，高层对于基层政府改革没有清晰的规划设计。但是，这并非坏事。在大一统的政府控制思路下，中央也不可能设计出真正合理可行的基层政府改革方略。面对幅员广阔、社会经济状况千差万别的基层实际，中央这些设计规划往往是不切实际的，甚至是虚妄的。
笔者认为，基层政府的行政性制度安排，如县乡政府有多少个机构，多少人员岗位，行政权力如何在部门之间配置等等，不应当成为中央政府的职权范围，中央也无法安排好。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为这些改革思路强有力的推动者。如果政治性制度安排做出有力调整，基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府，那些行政性问题根本不成问题。问题在于，高层在政治改革重大问题上缺乏作为和诚意，却在很多行政性、管理性问题上给基层以管制和干涉。与20世纪80年代形成比较，现在的基层官员比高层更有政治改革的要求和冲动，最近十年来不断有基层自主启动重大政治改革举措。这是因为基层领导更能直接感受来自社会和公众的改革压力。但是，高层不仅不积极呼应和引导，反而致力于打压和限制。高层的这种表现也是其政治权威不断流失的重要原因。现在看来，在新的社会经济形势和中央—地方利益格局下，高层已经无法通过集权、收权来确立权威，一味笼统地要求基层“服从中央”、“维护大局”已经无法奏效。高层要重塑政治权威，需要抛却传统思路，政府体系动大手术，重新界定确立不同层级政府间的权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。
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