“美国对华轮胎特保案”述评——以WTO相关规则为参照系，本文主要内容关键词为：参照系论文,述评论文,美国论文,轮胎论文,特保论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、案情简介
2009年4月20日，美国“钢铁、造纸和林业、橡胶、制造业、能源、联合工业和服务工作者国际联盟”向美国国际贸易委员会(ITC)提出申请，请求对中国输美的所有乘用车和轻型卡车轮胎发起特别保障（以下简称特保）措施调查；2009年4月26日，ITC根据美国《1974年贸易法》第421条（以下简称"421条款”）宣布启动调查并于6月18日作出肯定性裁定，认定中国输美涉案轮胎产品在美国市场的大量增加造成或威胁造成美国国内产业的市场扰乱。在确定存在市场扰乱的过程中，ITC认为中国的上述相关轮胎进口量在2004年到2008年期间（考查期间）上升了215.5%，无论是从最后一年、两年或三年期间来看，其增长都是巨大和迅速的，并且在考查期结束时这种增长仍在继续。此外，ITC还认定，中国输美轮胎数量的迅速增加是美国国内轮胎产业遭受实质损害的重要原因；美国国内轮胎业所有的行业指标均在此期间恶化：行业产能、产量、装运、国产轮胎份额、从业工人的人数、工作时间、劳动生产率和企业的财务表现等都在2008年跌至最差水平。在此期间，美国有4家工厂关闭，轮胎企业还宣布在2009年再关闭3家工厂。①据此，ITC作出肯定性裁决，建议对中国涉案轮胎采取特保措施，在现行进口关税(3.4%-4%)的基础上，连续3年分别加征55%、45%和35%的特别从价关税。此后，ITC向美国贸易代表办公室(USTR)和总统提交了报告。2009年8月7日，USTR召集涉案各方召开听证会并于2009年9月2日向美国总统奥巴马提出制裁建议。2009年9月11日，奥巴马根据“421条款”的规定签署决议，对中国输美的所有乘用车和轻型卡车轮胎(passenger vehicle and light truck tires)连续3年加征特别从价关税，以此规范因轮胎进口而被扰乱的美国市场秩序。该惩罚性关税税率第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%。②2009年9月26日，美国海关开始对上述产品征税。
2009年9月14日，中国政府就美国采取的相关措施在世界贸易组织(WTO)争端机制框架下提出磋商请求，正式启动WTO争端解决程序。③中国在提请磋商的文件中指出，美国对中国产品采取的限制措施与《中国加入世界贸易组织议定书》（以下简称《中国加入WTO议定书》）第16条——“特定产品过渡性保障机制”（以下简称特保机制或特保条款）的规定不相符合，并分别从进口增加、实质损害和因果关系等方面指出美国的做法未能满足《中国加入WTO议定书》第16条的要求。④截至目前，中美双方仍然在磋商过程中。根据WTO《关于争端解决规则和程序的谅解备忘录》第4条的规定，磋商应保密，且自WTO争端解决机构(DSB)收到磋商请求之日起60天内若磋商未能解决纠纷，中方可请求设立专家组。因此，若本案最终能够通过磋商达成一致，则中美双方通过切实履行所达成的相关协议后可妥善解决此纠纷；若无法达成一致意见，中方有权请求成立专家组，由专家组根据WTO规则尤其是《中国加入WTO议定书》第16条的相关规定对本案进行裁断。由于“美国对华轮胎特保案”是启动WTO争端解决程序解决的第一个针对中国产品的特保案件，因此，有必要在WTO的法律框架下结合具体案情进行逐一分析。
二、案件法律性质辨析
对于“美国对华轮胎特保案”，我国各级政府部门、有关行业协会和国内外新闻媒体等均给予了密切的关注，并对美国是否有权单方面对中国输美涉案轮胎产品采取限制措施、美国此举是否纯粹的贸易保护主义行径、此类措施是否违背WTO的基本原则等问题展开了热烈的讨论。由于许多评论并非从法律层面进行，因此其借鉴意义不大。为此，笔者拟从法律的层面谈谈对“美国对华轮胎特保案”的一些看法。
（一）特保机制本身具备形式合法性
2001年，中国在完成加入WTO的谈判后签署了《中国加入WTO议定书》，其中第16条规定，允许WTO其他成员方在中国加入WTO后的12年内，可以单独针对中国产品施行有别于WTO《保障措施协议》的歧视性特保措施。随后，《中国加入WTO议定书》第16条被纳入《中国加入世界贸易组织工作组报告》（以下简称《工作组报告》）第245段至第250段，作为中国加入WTO的承诺，一体适用于WTO全体成员方。中国加入WTO的各种文件是在中国与WTO其他成员方通过长达15年的双边和多边谈判的基础上达成的。虽然中国在漫长的谈判过程中始终面临着各种巨大的压力，但从法律形式上看，中国加入WTO的各项文件的谈判、签署和批准自始至终是在尊重国家主权、对等互利、自愿意思表达的原则下完成的，不存在欺诈、强迫、贿赂等行为和事实。中国加入WTO文件的内容也不存在不符合国际强行法或违反国际法基本原则的问题。⑤由此可见，从形式上看，针对中国产品的特保机制在WTO框架下是具备合法性的。同时，中国接受特保机制是中国为了获得美国永久最惠国待遇⑥并尽快以非完全市场经济的体制加入WTO不得已所作出的退让。在美国和其他成员方的要求下，中国承诺允许WTO其他成员方在中国加入WTO后的12年过渡期内，可以单独针对原产于中国的产品采取歧视性的特保措施，其目的是为了防止中国产品对其他成员方国内市场造成或威胁造成市场扰乱或贸易转移结果的产生或对此类结果的出现进行补救。⑦
对于这种歧视性的特保机制，我国国内诸多媒体和学者均给予了负面的介绍和评价。实际上，通过考察中国在加入WTO时关于特保机制谈判的全部历程我们可以清晰地看到，特保机制一方面是中国所作的迫不得已的退让，另一方面则更是“减少不利影响”的最终结果。回顾中国加入WTO的谈判历程，我们不难发现1994年《中国加入WTO议定书草案》、1997年《中国加入WTO议定书草案》以及1999年的中美磋商都对针对中国产品的特保机制作出了直接规定。其中，1994年和1997年《中国加入WTO议定书草案》不仅包括特保条款，而且还包括一个对中国更为不利的一般性保障条款。这个一般性保障条款规定：“WTO成员和中国都可要求另一方就双方商品和服务贸易的发展以及本议定书实施问题进行协商……如果这一协商未能达成令提出方满意的结果，则其可以暂停本议定书下之减让或其他义务或者其认为必要时暂停实施WTO协定……经与协商主题或其后暂停减让或义务行动利益相关的WTO成员的要求下，WTO总理事会应与中国或协商中之WTO其他成员进行磋商。如果这种磋商未能在中国与该WTO成员间达成一致意见，或者中国或该WTO成员继续采取本条规定下之行动，则在该措施仍被采用的条件下，中国和该WTO成员有权在必要时暂停实施本议定书或WTO协定中程度相等的减让或其他义务”。⑧从上述规定可看出，一般性保障条款的消极性远远超过了特保条款。这是因为可能引起暂停减让或义务中止的主要条件既非市场扰乱也非任何形式的严重损害，而是某个WTO成员对其商品和服务贸易以及议定书实施中未事先规定之发展的单方认定。一般性保障条款的适用范围并没有被限定于当时的某个特定产业（而特保条款中规定了“同类或直接竞争产品”标准），而是包含了中国和WTO其他成员方之间所有范围的商品和服务贸易。该一般性保障条款不仅使得同类或直接竞争产品的国内生产商避免了公平竞争，而且还使得更广泛的且单方面确定的一系列商品和服务的国内生产商和服务商避免了公平竞争。中国加入WTO谈判小组对该一般性保障条款持续地表示了强烈的反对。为避免引入该一般性保障条款，中国才同意接受目前的特保条款：中国方面作出了让步，同时也要求WTO其他成员方作出让步以示回应，也即放弃一般性保障条款的建议。⑨总之，作为中国加入WTO的承诺之一，WTO其他成员方确实可以依据现有的特保条款歧视性地仅仅针对中国产品且在较低的门槛下启动和实施保障措施，而无需顾及不平等待遇等问题。⑩换言之，在“美国对华轮胎特保案”中，美国有权依据《中国加入WTO议定书》第16条的规定对中国输美乘用车和轻型卡车轮胎进行特保调查，并在满足相应实质要件和程序要件的基础上对中国产品实施特保措施。
（二）特保机制的实质有违WTO的基本原则
尽管针对中国产品的这种歧视性的特保机制具有形式意义上的合法性，但这种特保机制却违反了包括WTO自由贸易、非歧视在内的诸多基本原则。从关税与贸易总协定(GATT)成立至WTO诞生14年后的今天，促进自由贸易和抑制贸易保护主义始终是GATT和WTO最为重要的价值取向和宗旨。
作为WTO框架下的一种例外措施，保障措施的功能在于划定WTO成员方承担减让义务的界限，用以协调各成员方共同和长远利益与成员方某项眼前利益的冲突，平衡各成员方的利益，以实现自由贸易和公平贸易的内在统一。(11)即通过类似“安全阀”(12)的短期适度限制，在长远上促进自由贸易的发展。但是，实践中各国往往倾向于对国内产业进行过度保护，以保障措施为工具限制他国产品的进口。而针对中国产品的特保机制更进一步加剧了滥用保障措施的趋势，采取特保措施的市场扰乱标准比以往各种协定或其他成员方加入议定书中的损害标准都更加宽松，(13)这在很大程度上降低了实施保障措施的门槛。
同时，非歧视原则是《保障措施协议》的基本原则。根据《保障措施协议》第2条第2款的规定，WTO成员方采取保障措施时只能针对产品而不得考虑产品来源。但是，《中国加入WTO议定书》第16条的规定仅限于针对原产于中国而非其他所有进口国的产品实施限制措施，明显背离了《保障措施协议》的非歧视原则。在《保障措施协议》项下，任何WTO成员方在准备实施保障措施时，其所面临的是来自其他众多成员方的谈判、补偿及报复，这就显著提高了采取措施的经济成本和潜在的政治风险。因此，进口成员方不得不十分慎重，并很可能在权衡各方面利弊后决定放弃此种措施。相反，根据《中国加入WTO议定书》第16条的规定，WTO其他成员方可以仅仅针对原产于中国的产品歧视性地采取限制措施，其所面对的仅是中国一方，不会出现同时面对多方压力的局面，故其付出的成本相对较少，可以更加轻易地启动调查及实施特保措施。
在全球金融危机的背景下，美欧等发达经济体失业率居高不下。在这种情况下，外国进口产品就往往成为其政客转嫁责任的“替罪羊”，这也导致贸易保护主义倾向出现上升趋势。(14)“美国对华轮胎特保案”正是奥巴马政府在金融危机深远影响的背景下，借用针对中国产品的特保机制这一WTO框架下的合法工具所实施的对本国产业予以特别保护的行为。
三、案件争议焦点评析
由上文可知，虽然从整体上看，美国的确有权在WTO框架下针对中国产品启动特保调查并最终采取特保措施，但在“美国对华轮胎特保案”中，ITC的具体调查及裁定却存在着诸多不当之处，具体表现在以下几个方面：
（一）关于进口增加
在针对中国产品的特保机制中，需要确定是否存在进口增加，无论是绝对增加还是相对增加。采取特保措施的主管机关需要选择一个期间，并对该期间内和更早时期内的原产于中国的产品进口进行比较，从而确定是否存在进口增加。与《保障措施协议》第2条第1款规定的“正在进口”相一致，《中国加入WTO议定书》第16条的规定也使用了现在时表示进口“正在”增加。这表明WTO成员方对进口增加调查期间的选择必须有一定的近期性。在“阿根廷鞋类案”(15)中，WTO上诉机构曾指出，“正在进口”的表述要求进口方主管机关考虑“最近”的进口，而不仅仅是过去5年或几年进口的简单趋势。不仅如此，WTO上诉机构还强调指出，“正在进口”一词意味着进口的增加必须是突然且近期的。尽管ITC选取了2004年至2008年这5年作为调查期间，但其更应着重依据近期的进口资料数据进行分析，看是否存在进口“以如此大的增幅”(16)大量增长。WTO上诉机构在“阿根廷鞋类案”中明确指出，“以如此大的增幅”这一表述有其特定含义，且这不是一个简单的数字或技术公式问题。WTO上诉机构认为，这样的进口增加必须在数量和质量上都足够迫近、足够突然、足够急剧且足够重大。(17)“美国面筋案”(18)的专家组和“美国钢铁案”(19)的上诉机构也都认同上述观点。
在“美国对华轮胎特保案”中，虽然《中国加入WTO议定书》第16条的规定没有对调查期间和具体的增加程度予以明确，但《保障措施协议》的规定以及WTO专家组和上诉机构的前期实践无疑具有重要的借鉴和参照意义。尤其是中国提供的数据显示，2007年以来中国轮胎产品对美出口增长并不明显，2008年比2007年仅增加2.2%，2009年上半年比2008年上半年同期还下降了16%。(20)因此，ITC仅仅简单地证明2008年的进口高于2007年或高于5年前是不够的，其应着重审查最近时期的进口状况，并且ITC报告的数据也无法证明中国轮胎产品的进口增加足够迫近、足够急剧和足够重大。
（二）关于国内产业
对于何谓“国内产业”，《中国加入WTO议定书》第16条第1款以“生产同类或直接竞争产品的国内生产者”这样的表述进行了简单限定。同时，《中国加入WTO议定书》第16条第4款进一步支持了这种限定，表述为“生产同类或直接竞争产品的国内产业”。《保障措施协议》第2条第1款也采用了与《中国加入WTO议定书》第16条第4款相同的表述，即“生产同类或直接竞争产品的国内产业”。此外，《保障措施协议》在第4条第1款(c)项对“国内产业”的定义作出了进一步界定。根据该条款的规定，“国内产业”应理解为指一成员方领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体，或指同类产品和直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者。《中国加入WTO议定书》第16条第1款在规定“同类或直接竞争产品的国内生产者”时，“生产者”一词用的是复数形式，这表明国内生产者作为整体构成了“国内产业”。同时，《中国加入WTO议定书》第16条第4款所指的“国内产业”并未限定为仅仅是“大部分”或“主要部分”的生产者，这就与《保障措施协议》和《反倾销协议》的相关规定有较大的差别。在“美国对华轮胎特保案”中，ITC选择了普利司通(Bridgestone)、大陆(Continental)、固铂(Cooper)、登曼(Denman)、固特异(Goodyear)、米其林(Michelin)、倍耐力(Pirelli)、特种轮胎(Specialty Tires)、东洋(Toyo)和横滨(Yokohama)等10家轮胎生产企业作为其国内产业，并据此作出中国输美涉案轮胎对其国内产业造成市场扰乱的裁定。该裁定只是基于“大部分”生产者（即上述10家企业）而非国内生产者“整体”而作出的，这在一定程度上有违《中国加入WTO议定书》关于国内生产者作为整体构成“国内产业”的要求，中国完全有权对这种裁定提出质疑。
此外，在对“直接竞争产品”的界定问题上，WTO上诉机构在“美国棉纱案”(21)中指出，竞争关系的上下文必定是市场，因为市场是消费者选择满足其特定需要和口味的不同产品的场所。如果不同的产品能为满足特定的需要和口味提供可选择的途径，那么它们是相互竞争的。竞争关系意味着两种产品在商业上具有可替代性。用“直接”一词来修饰“竞争”是为了强调在比较不同产品的竞争关系时应考虑它们密切的程度。(22)可见，确定是否为“直接竞争产品”的一个重要因素在于进口产品能否替代国内产品。同时，美国国会也将“直接竞争产品”解释为那些“虽然在内在和外在特征上不是实质等同，但在商业用途上实质同类的产品，即它们具有同样的用途，因而基本上是可以相互替换的”。(23)但是，在“美国对华轮胎特保案”中，中国输美涉案轮胎与美国生产的相关轮胎之间并不存在此种“直接”竞争关系，毕竟中国输美涉案轮胎主要供应美国的维修市场，而美国自产的相关轮胎则主要供应原配市场和替换市场，两者并不存在直接的竞争关系。
（三）关于实质损害和因果关系
在针对中国产品的特保机制下，关于何谓“产业损害”的问题也值得探讨。《中国加入WTO议定书》第16条第1款的规定是“造成或威胁造成市场扰乱”，而第6条第4款接着界定了市场扰乱的主要特征是“造成实质损害或实质损害威胁”。可见，WTO其他成员方针对中国产品采取特保措施的产业损害标准是“实质损害或实质损害威胁”。《中国加入WTO议定书》没有对“实质损害”的含义及其认定因素作出明确的规定，但特定标准的缺乏并不意味着允许忽视相关的客观要素。正如WTO上诉机构在“美国热轧钢案”和“美国面筋案”中指出的，主管机关在反倾销和保障措施调查中应检验所有相关要素，不论它们是WTO协定中列举的或者甚至是利害关系方提出的。因此，在“美国对华轮胎特保案”中，ITC在调查时必须寻求信息，并对生产能力利用率、利润、亏损、就业以及其他有关国内产业客观状况的类似客观标准作出解释和分析。(24)同时，ITC不能仅仅依赖于表明实质损害的证据，而忽视显示国内产业未受损害的证据。(25)实际上，美国国内的轮胎生产者并未出席ITC的听证会也并未提出救济要求，而是作出了重大的战略性商业决定，即在美国本土向高附加值轮胎生产转型，通过消费者的品牌忠诚度获取利润。这些决定，包括关闭高成本的美国工厂和生产小尺寸、低附加值轮胎的工厂，都发生在中国输美轮胎在美国市场占有一定份额之前。
美国国内的轮胎生产者基本上都在全球市场上进行竞争，通过销售其旗舰品牌轮胎获得利润，他们的注意力已经转向高附加值的轮胎，包括大尺寸轮胎和优质轮胎，在美国市场上处于领先地位。美国生产者销售的多数集中在某一种类，包括贴牌生产商(OEM)和序列1轮胎，而中国输美的轮胎产品在这一领域并未构成任何有意义的竞争。(26)当然，美国国内轮胎生产者并没有放弃序列2和系列3部分的轮胎，而是继续与中国和其他产地的输美轮胎进行竞争。除中国之外的其他原产国，如加拿大、日本、韩国等国家输美的轮胎也一直在美国市场中占有一定的份额。事实上，即使是在中国输美轮胎数量最多的2008年，其他产地的输美轮胎数量也都超过了中国输美轮胎的数量。同时，由于美国国内生产者在2004年之前在国外的轮胎生产线上进行了大量的投资，因此在2004年至2008年的整个考查期中，美国国内企业在他国投资生产的轮胎输入美国的数量占据了中国和其他国家输美轮胎的大部分份额。(27)在认定因果关系的时候，ITC承认美国轮胎市场可以划分为高、中、低三档，中国产品主要供应中、低端市场，而美国国内生产的同类产品主要供应高端市场。
其实，美国国内轮胎产业的经营状况在中国产品进入美国市场前后并无明显的变化，即使在中国产品出口增幅最大的2007年，其盈利情况也表现良好。同时，美国国内产业关停部分工厂和生产设备的行为是出于选择高端市场而主动进行的结构调整，与中国产品的输入无直接关系，即使美国停止进口中国的轮胎，此类轮胎仍然要从日本、韩国等其他国家替代进口。(28)此外，2009年宣布关闭的美国工厂更多的则是经济衰退和轮胎需求降低的结果。(29)
四、我国的应对之策
在WTO框架下，保障措施作为一种多边自由贸易体制的必要例外，其实施的结果在客观上构成了对WTO关税减让和数量限制基本原则的违背。因此，《保障措施协议》赋予受影响的出口成员方要求补偿和进行报复的权利，以维护双方权利义务的平衡。(30)但是，在针对中国产品的特保机制下，中国具有的补偿和报复的权利受到了严重限制。在补偿权方面，无论是《中国加入WTO议定书》还是《工作组报告》都没有任何关于对中国进行补偿的规定，因此中国无法向采取特保措施的其他成员方要求补偿，即针对中国产品的特保机制免除了WTO其他成员方在《保障措施协议》项下必须补偿的代价。在报复权方面，《中国加入WTO议定书》第16条的规定赋予中国在面临特保措施时予以报复的权利，但报复的启动时限与《保障措施协议》的规定相比有所区别。在针对数量绝对增长的措施方面，《中国加入WTO议定书》第16条第6款和《保障措施协议》第8条都规定报复的启动时限为采取措施的3年后。但是，在针对数量相对增长的措施方面，根据《保障措施协议》第8条第2款的规定，受影响成员方可立即进行报复；《中国加入WTO议定书》第16条第6款的规定则将中国进行报复的时间限制在该措施实施的2年之后。由此可见，中国加入WTO在产生正面效应的同时也付出了极大的代价。针对中国产品的特保机制所体现的WTO其他成员方共同针对中国产品的歧视性做法，很有可能使中国具有竞争力的出口产品面临WTO其他成员方以“特保”为名采取的各种限制措施，所以说，针对中国产品的特保机制是WTO框架下权利与义务严重失衡的一项特殊机制。
由于针对中国产品的特保机制具有歧视性且对中国产生了显著不利影响，因此，我国国内各界长期以来对该机制普遍持批评和排斥的态度。但是，自从我国加入WTO以后，无论是特保条款本身还是WTO其他成员方所采取的特保行动都已清楚地表明，针对中国产品的特保机制作为WTO框架下的一项特殊例外，是客观存在的事实。尽管其违背了WTO的诸多基本原则，并且此种机制对我国而言是“不合理”的，但不可否认的是其在WTO框架下是“合法”的，已经构成WTO协定合法有效的组成部分。(31)因此，承认WTO规则及我国加入WTO法律文件的既定性与权威性，直面我国目前所处的不利环境是后金融危机时期我国考虑任何策略问题的基本点和出发点。尤其是在面对WTO其他成员方采取特保行动时，我国更应冷静分析，沉着应对，要善于采用多方面、多角度的应对策略，争取在多边贸易环境中争得主动权。
（一）完善国内立法
目前，我国已经建立起以《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《对外贸易法》）和《中华人民共和国保障措施条例》（以下简称《保障措施条例》）为核心，包括《保障措施产业损害调查规定》、《保障措施调查立案规则》、《保障措施调查听证会暂行规则》、《关于保障措施产品范围调整程序的暂行规则》等相关规则在内的保障措施基本法律体系。但遗憾的是，我国国内立法对相关的特保条款毫无涉及。笔者建议，尽快通过立法明确我国政府和企业的相关权利、行动和程序等问题以便应对WTO其他成员方针对中国产品提起的特保案件。(32)此外，《中国加入WTO议定书》使用了“原产于中国(Chinese origin)”这样的用语，可见特保机制所针对的是“原产于”中国的产品，而非通常意义上所有“来自中国”的产品或“中国产品”。这意味着WTO其他成员方应先以原产地规则来判断相应的进口产品是否原产于中国。但是，目前我国的原产地制度并不完善，应着手建立严格的原产地规则制度，规定只有在我国加工增值达到一定程度的最终产品才能打上“Made in China”的原产地标志，(33)这样可以减少中国产品在国外市场上的敏感度。(34)例如，1994年欧盟对我国出口的彩电进行了反倾销调查，发现我国对欧盟出口的大屏幕彩电为51.5万台，其中11.7万台是3家中日合资公司采用日本产的显像管生产并出口的。按照我国现有的原产地标准，彩电只要在我国境内进行“插件、焊接和装配”工序即可视为“原产于中国”，因此这些彩电上都被打上了“原产于中国”的标志。实际上，如果依照欧盟的原产地标准，彩电原产地应依显像管的原产地而定，即其中的11.7万台采用日本显像管的彩电应视为“原产于日本”。(35)由此可见，如果按照欧盟的标准，该11.7万台彩电就不是原产于我国的彩电，而剩余的39.8万台彩电则达不到欧盟反倾销调查的最低数量限额。在“美国对华轮胎特保案”中，ITC裁决所依据的中国输美轮胎数量中，来自美国轮胎生产者在中国合资或独资生产并最终输入美国的产品占据了中国输美产品的大部分份额。(36)如果我们能够完善我国原产地标准和制度，使之严格化、合理化，那么将直接减少其他WTO成员方所进口的“原产于中国”的产品数量。
（二）善用贸易救济措施
针对中国产品的特保机制容易导致WTO其他成员方滥用特保条款轻易地对中国产品采取特保措施，或者将“特保”作为政治工具向中国政府施加多方面的压力以达到其特定的目的。而对于可能出现的此类滥用问题，由于特保条款本身规定的欠缺，我国很难对抗或进行报复。
笔者认为，我国可以合理地运用国内法律的武器，适用国内贸易救济措施等方式予以应对。目前我国已经颁布了较为齐全的以《保障措施条例》、《中华人民共和国反倾销条例》和《中华人民共和国反补贴条例》为主的国内贸易救济法律、法规，并发布了相关的调查规则。这意味着我国应对国外贸易壁垒的国内法基础已经具备，对外国企业无疑起到了一定的威慑作用。如果出现外国对我国产品滥用特保机制的情形，我国国内企业便可根据相关法律的规定，密切关注外国进口产品在我国的销售和市场占有情况，一旦出现数量增长过快或价格过低等因素，便可利用国内反倾销、保障措施等法律武器，变被动为主动予以坚决回击。另外，2004年新修订的《对外贸易法》第37条关于对外贸易的调查规定和自2005年3月1日起正式实施的商务部《对外贸易壁垒调查规则》共同构成了我国对国外贸易壁垒的初步调查机制。因此，如果我国企业认为WTO其他成员方实施的特保措施“违反该国（地区）与我国共同缔结或者共同参加的经济贸易条约或者协定，或者未能履行与我国共同缔结或者共同参加的经济贸易条约或者协定规定的义务”，(37)那么就可以直接向商务部提出贸易壁垒调查的申请。可见，在国内贸易救济立法制度基本建立的今天，运用法律武器、适用国内贸易救济措施对国外产品采取相应调查或措施，无疑能对外国滥用特保措施的做法起到良好的威慑作用。
值得关注的是，在奥巴马于2009年9月11日决议对中国输美涉案轮胎产品采取特保措施后，应中国畜牧业协会的申请，中国商务部于2009年9月27日决定对原产于美国的进口白羽肉鸡产品发起反倾销和反补贴调查；(38)之后，应中国汽车工业协会的申请，中国商务部自2009年11月6日起对原产于美国的排气量在2.0升及2.0升以上的进口小轿车和越野车进行反倾销调查。(39)对于这两起针对美国产品的贸易救济行动，我国国内媒体给予了高度的关注和评价，认为这两起调查案件是针对“美国对华轮胎特保案”的有力“报复”或“反击”。在此需要澄清的是，在WTO框架下，任何WTO成员方均不得对另一成员方的产品采取单方报复措施。我国这次针对美国进口肉鸡和汽车产品所采取的反倾销和反补贴调查虽然在时间上有一定的偶然性，但从实质上讲并非针对“美国对华轮胎特保案”的报复举措，而是一种依据《反倾销协定》、《补贴与反补贴协定》以及我国国内法所采取的合法的贸易救济调查行动。
当然，在针对中国产品的特保机制下，面对我国报复权缺失的现实，(40)合理合法地利用我国国内的贸易救济程序，在事实上能够从另一方面对美国政府相关部门施加压力并产生影响。毕竟，贸易救济措施是一种行政性措施，这就使得反倾销、反补贴和保障措施问题容易被政治化或与其他经济政治议题相挂钩，而WTO成员方内部利益集团的游说活动能够对政府的行政性行为以及贸易救济措施的实施产生非常重要的影响。美国有世界上规模最庞大的游说集团，这些游说集团经常会代表美国的一些利益集团在美国国会及美国贸易救济机构进行大量的游说活动，特别是代表美国传统产业和夕阳产业的利益集团进行游说活动，其影响力不可小视，乔治·沃克·布什总统在任时启动的钢铁全球保障措施就是要为已经丧失全球竞争力的美国钢铁产业提供特殊保护。(41)可见，虽然采用国内贸易救济措施本身并非对WTO其他成员方对华特保案的直接报复，但在事实上能够对WTO其他成员方有关主管部门和最终决策者产生一定的压力和影响。
（三）充分利用WTO争端解决机制
WTO争端解决机制是一种有效且能够为WTO成员提供相对平等的争端解决机会的机制。(42)我国加入WTO以后，在承担诸多加入WTO承诺和义务的同时，更应重视权利的行使，在面对歧视性做法或滥用行为时，主动向DSB提出申诉是一种最为有效的抑制WTO其他成员方滥用特保措施的手段。因为向DSB提出申诉这一行动本身在很大程度上能起到双边交涉无法实现的震慑和遏制作用。(43)值得关注的是，《中国加入WTO议定书》第16条规定的相对不完善并不意味着WTO其他成员方主管机关在针对中国产品采取调查时无需考虑隐含的要求。WTO专家组和上诉机构在过去14年的争端解决实践中，不断要求WTO成员方主管机关在进行反倾销、反补贴和保障措施等事项的调查时应履行正当义务，即使法律条款的规定不清楚甚至不存在相关规定。同时，通过诉诸DSB可进一步明晰相关法律条款的含义和条件。《中国加入WTO议定书》和《工作组报告》对一些重要概念的含义如市场扰乱、贸易转移、因果关系等没有作出明确的界定，这很容易导致WTO其他成员方在实践中随意解释或进行降低标准的适用，从而轻易地启动对中国产品的特保调查程序并作出肯定性的裁决。因此，如果能够在相对公允的基础上，通过DSB对《中国加入WTO议定书》相关条款作出明确的解释，那么我国在特保机制下的权利义务便可以得到确定。此外，在争端解决的过程中，我国也可以充分阐明我国的立场，主张应有的权利，(44)并可通过争端解决程序严格审查WTO其他成员方援用相关特保条款的条件是否齐备，程序是否合法，然后作出相应的抗辩。(45)
在我国经济迅速融入世界经济、全球金融危机影响深远且中美经贸关系已经占据全球经济重要份额的今天，相随而至的必然是贸易摩擦的日益加剧。当我国面临WTO其他成员方尤其是美国采取的特保措施时，应及时妥善地解决；否则，此种恶劣的先例将可能带来其他国家纷纷效仿的恶果。例如，针对中美纠纷有学者指出，由于中美贸易争端受美国国内政治形势的影响比较大，因此双方之间的贸易纠纷具有非常强的“周期性”，类似性质的争端常常以不同版本的形式不断上演。(46)我国将特保案件诉诸DSB，一方面可以通过DSB的裁决迫使美国将来在出现类似情况时有所收敛；另一方面，DSB的裁决可以为美国政府对抗美国国内利益集团要求施行特保措施的压力提供法律依据。(47)可见，中美两国政府都必须以谨慎的态度来管理双边的经贸关系，不应因为一时的贸易争端而导致双边经贸关系出现重大恶化。应该说，WTO的法律规则及争端解决机制已经为中美双方解决相互间的贸易争端提供了良好的指导原则和申诉平台。
总之，在后金融危机时代，全球经贸关系可能发生实质性的变化，全球金融危机凸显了美国赤字消费模式的不可持续性。可以预计，在世界经济摆脱危机之后，全球贸易额与投资额可能难以再次达到前几年的高峰，包括中美在内的全球经济都面临着结构转型的挑战。在这种情况下，中美双方都要为全球经济稳定、可持续发展担负起重大责任，而平衡稳定的中美双边经贸关系也将成为讨论任何经济议题和法律议题的出发点。(48)
注释：
①See the USITC's Report,Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tires from the People's Republic of China,Investigation No.TA-421-7,USITC Publication No.4085.
②(23)See Federal Register on September 16,2009,74 Fed.Reg.47433; Federal Register on September 17,2009,74 Fed.Reg.47861.
③See Request for Consultations by China,WT/DS399/1,16 September 2009.
④See United States-Measures Affecting Imports of Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tyres from China,Request for Consultations by China,WT/DS399/1.
⑤参见曾令良：《中国特定产品过渡性保障机制的有效性与合理性问题》，《法学评论》2005年第5期。
⑥See Sylvia A.Rhodes & John.H.Jackson,United States Law and China's WTO Accession Process,Journal of International Economic Law,Vol.2,No.3,1999; Charles Tiefer,Sino 301:How Congress Can Effectively Review Relations with China After WTO Accession,Cornell International Law Journal,Vol.34,No.1,1999; Fabio Spadi,Discriminatory Safeguards in the Light of the Admission of the People's Republic of China to the World Trade Organization,Journal of International Economic Law,Vol.5,No.2,2002; J.M.Brannelfy,The United State's Grant of Permanent Normal Trade Status to China:A Recipe for Tragedy or Transformation? Suffolk Transnational Law Review,Vol.25,No.3,2002; B.Williams,The Influence and Lack of Influence of Principles in the Negotiation for China's Accession to the World Trade Organization,George Washington International Law Review(33),2001.
⑦See Press Release 252,World Trade Organization,WTO's Ministerial Conference Approves China's Accession,Nov.11,2001,http://www.wto./org/english/news e/pres01 e/pr252 e.htm,2009-10-01.
⑧⑨See China's Accession to the WTO:What Can Canada Contribute,The Standing Senate Committee on Foreign Affairs Evidence,Centre for Trade Policy and Law,6 November 1996,pp.17-18.
⑩参见赖宣妤：《WTO架构下我国货品进口救济制度之研究——以中国大陆毛巾进口救济措施案为例》，台湾私立中原大学，硕士学位论文，2005年，第79页。
(11)(30)参见周汉民、邱一川：《中国入世与〈保障措施协议〉的适用》，《国际商务研究》2001年第1期。
(12)参见赵维田：《世贸组织(WTO)的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第208页。
(13)(41)参见陈安、曾华群：《WTO与中国外贸法的新领域》，北京大学出版社2006年版，第246页。
(14)(48)参见薛磊：《从中美轮胎特保案看中美经贸关系》，《新民晚报》2009年8月21日。
(15)(17)See Argentina-Safeguard Measures on Imports of Footwear,para.131,WT/DS121/AB/R.
(16)《保障措施协议》第2条第1款和《中国加入世界贸易组织议定书》第16条第1款都使用了“以如此大的增幅(in such increased quantitles)”这样的表述。
(18)See United States-Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten from the European Communities,WT/DS166/R,para.8.31.
(19)See United States-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products,WT/DS248/AB/R,WT/DS249/AB/R,WT/DS251/AB/R,WT/DS252/AB/R,WT/DS/253/AB/R,WT/DS254/AB/R,WT/DS258/AB/R,WT/DS259/AB/R.
(20)(28)参见姚坚：《中方强烈反对美对中国轮胎采取特保措施》，http://sousuo.mofcom.gov.cn，2009-11-06。
(21)(22)See United States-Transitional Safeguard Measure on Combed Cotton Yarn from Pakistan,WT/DS192/AB/R,para.91,para.97.
(24)如果相关国内产业被界定为一个狭义类别的产品生产商，并且这些生产商生产许多其他产品，那么必须将损害仅分配给企业中生产相同产品的部分。See United States-Definitive Safeguard Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line Pipe from Korea,WT/DS202/AB/R,para.226.
(25)在“墨西哥玉糖浆案”中专家组指出：“……尽管主管机关可能确定某些因素在决定中不具相关性或者重要性，但是主管机关不能简单地就忽略这些因素，而是必须对其关于这些因素缺乏相关性或重要性的结论加以解释”。See Mexico-Anti-Dumping Investigation of High-Fructose Corn Syrup (HFCS) from the United States,WT/DS132/R,para.129.
(26)美国轮胎市场可以划分为高、中、低三档，中国产品主要供应中、低端市场，而美国国内生产的同类产品主要供应高端市场，两者之间并不构成直接竞争关系。
(27)(29)(36)See Separate and Dissenting Views of Vice Chairman Daniel R.Pearson,Investigation No.TA-421-7,USITC Publication No.4085.
(31)根据《中国加入世界贸易组织议定书》第1条第2款的规定，该议定书包括《中国加入工作组报告》第342段所指的承诺应成为世界贸易组织协定的组成部分。
(32)(45)参见武立宏：《论特别保障措施涉及的法律问题》，《世界贸易组织动态与研究》2003年第8期。
(33)《原产地规则协定》没有强制规定适用于全体成员方认定原产地的标准，但确立了两项认定原则，即货物完全获得原则和最后实质性改变原则。
(34)(35)(46)参见贺小勇，《论近期中美贸易摩擦的法律对策》，《世界贸易组织动态与研究》2004年第4期。
(37)参见《对外贸易壁垒调查规则》第3条第1款。
(38)参见中华人民共和国商务部：《商务部公告2009年第74号对原产于美国的进口白羽肉鸡产品进行反倾销立案调查》，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/e/200909/20090906537165.html，2009-12-10；中华人民共和国商务部：《商务部公告2009年第75号对原产于美国的进口白羽肉鸡产品进行反补贴立案调查》，http://WWW.mofcom.gov.cn/aarticle/b/e/200909/20090906537172.html，2009-12-10。
(39)参见中华人民共和国商务部：《商务部公告2009年第83号对原产于美国的排气量在2.0升及2.0升以上进口小轿车和越野车进行反倾销立案调查》，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/c/200911/20091106604675.html，2009-12-10。
(40)如前文所述，在针对中国产品的特保机制下，当世界贸易组织其他成员方以中国产品相对增加为由采取保障措施时，中国在2年内无权进行报复；而当世界贸易组织其他成员方以中国产品绝对增加为由实施保障措施时，中国在3年内无权进行报复。由于“美国对华轮胎特保案”是以中国输美涉案轮胎产品的绝对增加为由采取保障措施的，因此，中国在3年内无法获得在世界贸易组织框架下进行报复的权利。
(42)与采用外交手段或政治手段解决纠纷的方式不同，从世界贸易组织争端解决机构10多年的实践看，小国挑战大国并获得成功的例子已屡见不鲜。
(43)参见于斌：《论中国诉诸WTO争端解决机制遏制反倾销措施滥用之可能性》，http://www.cats.gov.cn/DefaultWebApp/showNews.jsp? newsld＝201190000134，2009-10-01。
(44)参见王贵国：《中美纺织品争议的法律视角》，《世界贸易组织动态与研究》2005年第1期。
(47)确实，世界贸易组织成员方政府有时不得不迫于国内（地区内）某些既得利益集团的压力而作出违背世界贸易组织规则的决定，同时，这种决定也会损害其国内（地区内）另一些利益团体的利益。在这种情况下，当成员方政府面临不同利益集团的压力时，世界贸易组织争端解决机构的裁决往往成为成员方政府对抗某些利益集团不合理要求的有力武器。参见贺小勇：《论近期中美贸易摩擦的法律对策》，《世界贸易组织动态与研究》2004年第4期。