2000年以来欧盟终身学习政策述评，本文主要内容关键词为：述评论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G510.20 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2010)03-0024-07
2000年以来，欧盟出台了一系列终身学习政策。2000年3月，里斯本欧盟首脑会议确立了欧盟未来10年新的发展战略，即在今后10年内使欧盟成为世界上最富竞争力和以知识经济为基础的最具活力的经济体系，在更多地提供就业机会和增强社会凝聚力的基础上实现可持续的经济增长。而要实现这一宏伟目标，就要推动包括成人学习系统在内的终身学习社会的构建。此后，欧盟相继发表了《终身学习备忘录》(A Memorandum on Lifelong Learning，2000)、《实现终身学习的欧洲》(Making a European Area of Lifelong Learning a Reality，2001)、《成人学习：学习永远不会晚》(Adult Learning：It is Never too Late to Learn，2006)和《关于成人学习的行动计划：成人学习正当其时》(Action Plan on Adult learning:It is Always a Good Time to Learn，2007)等文件，不断地阐发了欧盟促进终身学习的政策理念。
那么，欧盟这一系列终身学习政策形成的背景是什么？这些政策的重点在哪里？它们的推进遇到了哪些困难？回答这些问题，会有助于对欧盟21世纪终身学习政策新走向的理解。本文试图在分析上述相关文件的基础上，以欧盟终身学习政策中关于成人学习的部分为核心，对这些问题做出回答。
一、2000年以来欧盟终身学习政策形成的背景
欧盟终身学习政策的形成与欧洲社会长期存在的社会经济问题是密切相关的，特别是失业问题、人口问题和日益激烈的全球性经济竞争，成为这些政策的重要出发点。
欧盟成立以后，失业问题依然是困扰欧洲社会发展的一大难题。当然导致这种局面形成的原因是多方面的，但从失业者本身的角度讲，劳动者不能根据社会发展的要求及时更新知识和技能结构，是失业率居高不下的重要原因之一。据欧洲统计局2004年的调查显示，在欧洲有7，200万低技能的工人，占到了劳动力市场的三分之一。而有研究表明，2005年欧洲有37％年龄在16岁～74岁的成人没有基本的计算机技能，并且这一比例在高年龄段更为突出(在55岁～74岁的人口中，这一比例达到了65％)。更有研究预测，到2010年新创造的工作机会中只有15％是给低技能者的，50％的新工作机会将会要求劳动者接受过高等教育，这就需要提高过早辍学者(2005年为600万)和超过40岁的低技能者的技能。可见，加强成人教育，提高劳动者的素质，减小其失业的可能性，是欧盟必须要解决的重要问题之一。
与此同时，欧洲还正面临着空前的人口变化。一方面，欧洲人口正在趋向老龄化：在接下来的30年，年轻欧洲人(上限为24岁)的数量将减少15％。三分之一的欧洲人将超过60岁，大约八分之一的人将超过80岁。在劳动力市场年轻人不断减少的情况下，开发老年人的劳动力变成一大新课题。欧盟提出到2010年要有50％的55岁～64岁人口被雇用，到2010年人们平均退休年龄应当增加5年，即平均退休年龄是64岁，这就需要不断更新老年劳动者的技能。但是2002年，在很多国家超过20％的55岁～64岁人口仍缺少高中毕业资格证书，其中有17个国家则超过40％。事实上，参与培训的老年劳动者数量仍然很有限，根据欧洲统计局的劳动力调查显示，只有4％多一些的55岁～65岁人口参加教育与培训。另一方面，欧洲还存在大量的移民，大多数新移民甚至高技能者，仍有语言和文化理解方面的困难，他们无法很好地融入欧洲社会，也成为欧洲的一大社会问题。
知识经济时代的到来给欧洲带来的挑战越来越明显。欧盟的生产力结构正在由传统的“物质要素主导型”结构转向“智力要素主导型”结构，“人”自身所具有的知识、科技和管理才能已经构成了生产力要素中的重要内容。欧盟从诞生之日起，就担负着提高欧洲的整体竞争力，应对全球化带来的挑战的任务。特别是许多年来，欧盟一直在想方设法赶超美国、日本等主要的竞争对手，力图在全球化的进程中立于不败之地，世界其他地区的快速进步也给欧洲带来了新的竞争压力。全球化趋势的日益明显使欧洲对提高人力资源质量的紧迫性有了更明确的认识，于是，加强终身学习便不可避免地成为了欧盟的政策选择。
长期以来，欧洲各国的教育，特别是成人教育是在彼此相对隔绝的情况下发展的，从而形成了多样化的局面。如北欧模式主要采用民众高等学校(folk high school)、工人教育(workers' education)和大众教育(popular education)的形式发展成人教育；西欧模式则部分地效仿了北欧模式，同时又发展了自己的特点；中东欧和南欧模式则主要脱胎于前苏联的成人教育模式。显然，要使欧盟各成员国充分地从这种多样性中受益，就必须避免由于不相容而产生的壁垒和障碍。在这种情况下，在欧盟层面制定面向各成员国的终身学习政策就成为必然。
二、2000年以来欧盟终身学习政策的重点
从欧盟有关终身学习的政策文本看，2000年以来的终身学习政策有以下几个重点：敦促成员国确立终身学习战略；提倡加强终身指导；主张培养公民的关键技能；呼吁重视老年人和移民的教育；推动对非正规与非正式学习成果进行认证等。
1.敦促成员国确立终身学习战略
2000年6月，在葡萄牙的费拉(Feira)举行的欧洲理事会要求“各成员国、欧洲理事会、欧盟委员会应在各自所能企及的范围之内，为全民终身学习(lifelong learning for all)确定一致的战略和实际的行动措施”。作为对该要求的回应，欧盟委员会在2000年10月发布了著名的《终身学习备忘录》。《终身学习备忘录》提出了6项关键信息(six key messages)作为讨论在欧洲实现终身学习实践策略的框架：(1)使公民不断获得或不断更新其在知识化社会中生活和工作的必要技能；(2)欧洲最宝贵的财富是人力资源，应加大对人力资源的投入；(3)采取有效的教育和学习方法，使终身学习成为一种相互衔接的连续性活动；(4)改进对学习和学习成绩的认识和评定方法，尤其是非正规或非正式的学习，提高教育的社会地位；(5)使每个人在其一生中可以方便地享有高质量的信息和咨询服务，以使他们能在欧洲获得各种学习机会；(6)使终身学习的机会尽可能贴近公民的实际需要。2004年发布的《欧洲教育与培训2010年目标实施中期进展报告》明确要求各成员国应当在2006年底落实连贯的、综合的终身学习战略。2005年春季的欧洲理事会又重申了这一目标。
2007年，欧盟发布的关于《2008年欧洲教育与培训2010年目标实施中期进展报告草案》(以下简称《草案》)提出了一个连贯的、综合的终身学习战略所应当具有的特征：(1)终身学习应当被视为一个综合的概念，应当包含各种形式和水平的教育与培训；(2)终身学习战略应当是一个教育与培训的整体框架，包括战略概览、优先领域和必要的资源分配等方面，而这些方面的确定都应当是有据可依的；(3)终身学习战略应当包括灵活的学习途径和体制，应使各种水平的教育与培训得到衔接；(4)终身学习战略应当有所有相关的利益持有者(包括国家、地区政策制定者、社会合作者、学习者和公民社会代表)的支持与参与。《草案》指出，有17个国家(奥地利、比利时、捷克、德国、丹麦、爱沙尼亚、希腊、西班牙、芬兰、克罗地亚、匈牙利、立陶宛、拉脱维亚、挪威、瑞典、斯洛文尼亚、英国)已经发布了文件，以发展其终身学习战略，如西班牙在《里斯本国家改革计划》中开启了终身学习战略，并且有了立法框架；克罗地亚的《2005-2010年教育发展计划》确立了终身学习的原则；立陶宛在《2003-2012年国家教育战略》中确定了具体方法。8个国家(比利时、塞浦路斯、爱尔兰、马耳他、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚、土耳其)仍旧在为制定战略做准备；7个国家(法国、意大利、列支敦士登、卢森堡、荷兰、葡萄牙、冰岛)也表示重视终身学习，但还没有具体的终身学习战略的相关文件。
2.提倡加强终身指导
2000年以来，欧盟将终身指导(lifelong guidance)视为一项重要政策。2004年，欧洲理事会通过了一个将终身指导作为优先领域的决议，决议要求各成员国检查其现有的指导体系，确保各种指导服务进行有效配合和相互协调。
2004年11月，欧盟委员会与OECD联合推出了一部面向生涯指导(career guidance)政策制定者们的手册，它囊括了生涯指导框架中主要的政策领域。
在针对失业成人的指导方面，手册提出的政策选择是：(1)针对失业成人的职业指导服务建立质量标准；(2)通过为求职者提供广泛的生涯指导，确保其直接的需要得到表达，从而使他们获得工作或学习的机会；(3)起草一份公共就业服务(Public Employment Services，PES)与教育培训机构、社区、志愿者和私人的合作关系的战略，为失业者提供恰当的职业指导服务；(4)确保公共就业服务招募受过训练的生涯指导职员，并为以前那些不具备指导技能的职员提供在职培训；(5)开展失业人员生涯指导的总结工作，并广泛宣传其结果；(6)让那些目标群体参与设计、实施和监控生涯指导政策与服务；(7)激发社区和营利性私人组织参与生涯指导；(8)开发用户反馈机制，确保失业成人的指导需要得到满足。
在针对雇员的指导方面，手册提出的政策选择是：(1)鼓励公司、雇主组织、教育培训机构和其他相关组织间开展职业指导；(2)引入支持雇员职业指导的政策；(3)鼓励建立较大的私人职业指导市场；(4)扩展已有的针对雇员的成人与继续教育部分中的服务；(5)鼓励发展面向雇员的高质量的因特网指导服务，以帮助他们解决职业发展问题；(6)确保职业指导是公共资助的成人学习计划的一个不可分割的部分。
在针对老年人的指导方面，手册提出的政策选择是：(1)通过资助相关组织，激励它们为老年人提供职业指导；(2)探索公共就业服务如何能够更好地满足老年人指导的需求；(3)鼓励公司和社区扭转老年工人中存在的过早退休和长期失业的趋势；(4)鼓励雇主将职业指导作为再培训的一部分，以让老年人在职工作的时间延长。
为了支持各国推动欧洲教育与就业部门有关终身指导方面的合作向前发展，26个欧盟成员国终于在2007年建立了欧洲终身指导政策网络，其目的是推动国家层面的终身指导合作，并支持有关终身指导决议中确定的优先领域的实施。
根据2007年欧盟发布的关于《2008年欧洲教育与培训2010年目标实施中期进展报告草案》，许多国家(奥地利、比利时、塞浦路斯、丹麦、爱沙尼亚、西班牙、芬兰、法国、冰岛、意大利、马耳他、葡萄牙、瑞典、斯洛文尼亚、英国)已经开发或正在建立一个综合的指导体系；几个国家注意到要开发一个针对成人的整体咨询体系(奥地利、比利时、爱沙尼亚、西班牙、匈牙利、英国)；而另外一些国家(挪威、卢森堡、克罗地亚)则正在试图增加已经存在的不同体系间的合作。
3.主张培养公民的关键技能
2000年以来，欧盟十分强调培养公民关键技能的重要性，并对确定关键技能的内涵等方面做了不少努力。
2000年的里斯本欧盟首脑会议就曾提出：应当建立一个欧洲框架，确定通过终身学习，人们需要获得的新的基本技能有哪些，将其作为欧洲应对全球化、迈向知识经济社会的关键工具。此后，这一结论在各种会议中又多次被重申。2002年巴塞罗那欧盟首脑会议批准的《欧洲教育与培训2010年目标》就包括加强技能的教育和培训的目标。技能在知识社会中不仅包括读、写和计算能力，而且还包括在科学、外语、使用信息通讯技术(ICT)、学会学习、社会技能、进取心以及所谓的一般文化等方面的基本能力。2001年欧盟委员会文件《实现终身学习的欧洲》以及2002年6月27日关于终身学习的理事会决议将提供“新的基本技能”确定为优先领域。2003年5月，理事会采纳了5项欧洲基准，其中包括阅读能力、早期辍学率、高中教育完成率和成人终身学习参与率，它们与关键技能的发展紧密相关。
2006年12月欧洲议会和理事会发布了《关于终身学习所要求的关键技能的建议》，提出了一个“终身学习所要求的关键技能——欧洲参照框架”，共列出了8项基本能力：用母语交流的能力(communication in the mother tongue)；用外语交流的能力(communication in foreign languages)；数学能力和科学与技术方面的基本能力(mathematical competence and basic competences in science and technology)；数字信息能力(digital competence)；学会学习(learning to learn)；社会的和公民的能力(social and civic competences)；首创性和创业精神(sense of initiative and entrepreneurship)；文化意识及表达(cultural awareness and expression)。这些关键能力都同等重要，它们中的每一项能力都对在知识社会中的生活起着重要作用。
2007年11月，理事会又发布了《关于新工作所需的新技能的决议》，针对成员国如何培养公民关键技能问题提出了较为具体的要求和建议。文件强调：(1)通过运用已有的欧洲层面和国家层面的工具，为全体欧洲公民提供获得知识、技能和能力的新机会；(2)预测在欧洲劳动力市场中将要出现的技能需要和技能鸿沟；(3)提高知识、技能和能力与社会和经济需要的匹配程度。
4.呼吁重视老年人和移民的教育
5.推动对非正规与非正式学习的评价与认证
2000年以来，欧盟发布的相关教育文件一直在号召欧盟层面和国家层面都要真正重视对非正规与非正式学习的认证和评价问题。
2001年11月，欧盟委员会发表的白皮书《欧洲青年的新动力》(A New Impetus for European Youth)强调了非正规学习与教育的重要性。2004年2月，欧盟发布的《2004年欧洲教育与培训2010年目标实施中期进展报告》认为，应当开发欧洲共同的参照原则，虽然这种共同原则对于各成员国没有强制力，但有助于增进各国间的互信，也有利于各国进行变革。
2004年5月，欧盟理事会和各国政府代表发布了《认证非正规与非正式学习》。该文件认为评价与认证非正规和非正式学习成果有助于满足个体学习者的需要，可以使那些试图接受或重新接受教育与培训的个体获得机会；有助于在公民、社会和经济的背景下开发与利用人力资源；有助于劳动力市场和社会需要的满足。文件提出了如下几条原则：(1)关于申请者的资格：评价与认证非正规与非正式学习，在原则上应当是一种个体的自愿行为，应当对所有个体都是一视同仁，要尊重个体的隐私和权利；(2)评价与认证机构的责任：应当建立评价与认证非正规与非正式学习的体系和方法、质量保障机制以及向个体提供的相关信息、有关这些体系和方法的指导、咨询和信息；(3)信任：评价与认证非正规与非正式学习的过程、程序和标准必须是公平、透明的，并且要有质量保障机制作为支撑；(4)可靠性和合法性：评价与认证非正规与非正式学习的体系与方法应当尊重合法的利益，确保相关评价与认证机构的均等参与，要设立相关的机制以避免利益冲突，还要保障评估与认证者具有专业能力。
2005年7月，欧盟委员会起草了《适应终身学习要求的欧洲资格框架》，以增加职业资格透明度，支持成员国间的互信，促进个体公民资格的迁移和承认。2006年10月，欧盟委员会发表的《成人学习：学习永远不会晚》要求在接下来的5年内，成员国基于关于评价和认证非正规与非正式学习的欧洲的共同原则，在已有经验的基础上应当确实开展对于非正规学习和非正式学习的评价和认证。
三、2000年以来欧盟终身学习政策面临的问题
从目前的情况看，欧盟终身学习政策在制定和落实方面仍存在着一些问题。
首先，成员国终身学习政策跟进不足。由于很多欧盟终身学习政策都是以建议、意见、通讯、白皮书和绿皮书等形式发布的，对各成员国不具法律约束力，因此，各国对欧盟层面政策的响应程度各不相同。具体来讲，成员国终身学习政策跟进不足主要体现在：第一，各级各类成人教育地位的不平衡。在终身学习战略中，各级各类成人教育的地位有所不同。一些国家更重视正规教育与培训体系，而并未强调非正规与非正式学习的重要性和地位；一些国家更重视成人职业教育和培训体系，而未强调普通成人教育的重要性和地位。北欧有着很强的普通(自由)成人教育传统，但是即便如此，例如在近年来的丹麦教育改革中，也有很明显的职业化趋势；第二，有关非正规与非正式学习的认证仍推进不够。虽然一些国家正在引入非正规与非正式学习认证程序，但还没有弄清应当如何确认学习成果和如何组织认证过程；一些国家中的正规教育与培训机构并不愿意承担认证非正规与非正式学习的责任；一些国家中的正规教育利益持有者则担心对非正规与非正式学习的认证会降低标准，这都导致对非正规与非正式学习成果认证缺乏动力；第三是终身指导缺乏保障。现在各国还缺少足够的高水平的咨询师，对咨询中心的资助也还很有限，加之不同机构的责任不同，各种咨询服务间的合作还很不够。另外，各国重点关注对青年人和弱势群体(如失业者等)的指导咨询，对已经就业的成人还缺乏指导。
其次，成人教育领域的指标和基准尚未有效建立。在欧洲大多数国家中，都没有一个统一的管理成人教育的部门。不同类型的成人教育，如第二次机会教育、成人的社会文化工作、第三年龄大学等，分别在不同的法规下运行。在联邦国家里，情况则更为复杂。(当然也有例外，如在英格兰，所有的成人教育和培训都正式由一个部门负责管理；在北欧国家里，不同类型的成人教育间的合作也颇为井然有序。)在这种状况下，跨国比较的难度是可想而知的。因此，“加强成人教育统计信息服务、确立质量指标、建立监控体系、更多地交流和分享欧盟各国成人教育的成功经验和信息，以促进欧盟成人教育的可持续发展是欧盟教育政策需要加强的一个重要环节。”
第三，成人的参与度仍然不高。欧洲成人教育协会的一份研究报告总结出了各成员国成人教育共同的规律，比如成人学习的参与率随着年龄的增长呈下降趋势；参与率随着参与者受教育水平的增高呈上升趋势；社会情境越恶劣，人们越不可能参与成人教育；农村地区的参与率低于城市地区；少数民族参与成人学习的比例低于本国人。统计数据还表明，相较于其他年龄群体，老年人是最不可能参与学习的群体。参与成人学习的主要障碍可能有较为实际的因素，如没有时间、金钱、合适的教育机会；也有心理方面的因素，比如没有朋友、家庭和领导支持的社会环境，没有学习的氛围，成人以往有不良的学习经历，不了解学习的益处，等等。但总的来说，成员国在成人教育方面的参与度并不理想。统计数据显示，各国成人参与教育与培训的比例不仅是有限的，而且也非常不平衡。欧盟要实现到2010年的目标，还需要在认真研究成人参与学习的障碍的基础上，提出相应的对策，做出更多的努力。
除了上述问题以外，教育效果的滞后性也很难让我们对欧盟的终身学习政策在解决失业问题、人口问题、经济发展问题方面的效果做出明确的判断。此外，这些政策未来能在多大程度提高欧洲劳动力的整体素质以缓和失业压力、能在多大程度上真正开发老年人的劳动力、真正促进外来移民的融合、能在多大程度上使欧洲经济的国际竞争力大幅度提高，还取决于其他各方面政策(如劳动、社会保障、科技创新等)的配合，仅靠终身学习政策显然是难以奏效的。
在21世纪初的10年间，欧盟制定的终身学习政策的思路是一贯的、明晰的，所发出的积极推动终身学习社会建设的信号是明确的。这些政策在促进各成员国推动终身学习方面也取得了初步的成效，如前所述，一些国家制定了终身学习的战略，一些国家建立了终身指导的体系，关键技能的问题得到了许多成员国的呼应，老年和移民教育也通过一些项目在切实地展开，建立非正规与非正式学习评价与认证体系已成大势所趋。从这个意义上说，21世纪欧盟终身学习政策的成效是值得期待的。