科学政绩观下领导干部的评价与使用，本文主要内容关键词为：领导干部论文,政绩观论文,评价论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代民主社会，政绩是政府取得合法性的基础。追求政绩成为各级政府及其领导者的基本思想与行为取向。其中，作为组织管理核心的人事管理是贯彻政绩思想、确保政绩实现的重要领域。
一、审视视角：政绩的社会性与管理性的统一
什么样的政绩是合理的政绩？什么样的政绩观才是科学的政绩观？回答这些问题首先涉及到政绩的审视视角。因此，从政绩的本质出发确定合理的审视政绩的视角就成为首要的问题。
首先，政绩的社会性。政府的公共服务性决定了政绩的社会性。政绩的社会性决定了政绩本质上不是由政府自身，而是由社会决定的。从理论上讲，政府之所以取得相应的政绩，首先是由社会民意代表机构根据社会发展的内在要求，在综合了民意的基础上确定政府工作的方向与阶段性目标，并授权政府组织和利用社会资源推动社会实践的开展。政绩则是社会实践结果的综合反映。从这一意义上讲，首先应把政绩理解为民意的实践结果的体现。当然，在政府主导下的社会，民意的汇总与升华、民意实现路径的设计与选择凝聚了政府的智慧，社会实践更是在政府的直接引导、规范和激励下展开的。因此，我们才用“政绩”来界定社会的发展成果。
其次，政绩的管理性。在官僚体制下，下级政府工作部门的政绩目标和所取得政绩的评价是由其上级首长直接负责的。政绩的管理性由此得以体现。官僚体制下，政府工作部门的政绩目标不直接来源于社会，而来源于其所在的政府。同理，对其政绩的评价，首先是由其所在的政府做出的，而不是由其所处的社会做出的。在我国这种实行集中制管理体制的国家，政绩的管理性表现得尤其突出。政绩的管理性决定了政绩实践的关键在于政府本身。
从社会性和管理性角度审视政绩，并不意味着政绩是分离的。相反，政绩是同一的。具体说来，社会性视野下的政绩是本体论意义上的政绩，管理性意义下的政绩则是工具论意义上的政绩。后者服务于前者，是前者实现过程的具体体现。在议行合一制下，解决政绩的科学性、有效性问题，关键在于用社会性政绩来规范管理性政绩，使其永远处于手段而非目的状态。否则，一旦管理性政绩取得独立地位，便可能出现政绩异化现象。科学政绩观问题的提出所针对的正是这一背景。
二、政绩的异化
近年来，行政工作在追求政绩的过程中出现了一些明显背离政绩本质与初衷的现象，即政绩异化现象。主要表现有：
1.虚假政绩。政绩的为人性决定了政绩的追求必须是实实在在的，在政绩问题上不应有任何虚假性。然而，实践中，受诸多因素的影响，一段时间以来“政绩工程”、“形象工程”成为一种明显的社会现象。更有甚者，一些地方政府和政府工作部门夸大政绩，使反映政绩的各种数字存在很大的水分，以至于高层政府在总结工作、向人民汇报所取得的政绩时，不得不对一些“政绩数字”拧水分。
2.片面化政绩。人的发展的总体性客观上要求综合性政绩。即既要追求经济方面的政绩，也要追求政治、教育文化、社会保障以及自然生态环境方面的政绩。作为一级政府，必须从促进人的全面发展出发，努力争取上述各方面政绩实践的协调发展，以实现社会的协调发展。遗憾的是，一段时间以来，一些地方政府片面地理解发展和政绩，把发展理解为单一的经济发展，用GDP替代政绩，从而导致政绩的片面化和极端化。近来社会舆论关注GDP问题正是这种情形的写照。
3.政绩的“短期行为化”。人类发展的连续性和永恒性决定了真正的政绩必须是可持续的，即现实的业绩必须在确保真实、有效性的同时，为未来的政绩实践提供基础。否则，现实的业绩就不是有效的业绩。近年来，一些地方的政府出于在本届政府内取得“辉煌政绩”的考虑，背离经济与社会发展的客观规律，实施竭泽而渔式的发展，结果导致自然、生态环境遭受严重破坏，发展经济的资源基础被过度利用，沙漠化、荒漠化现象加剧，水质、大气污染严重。这一切构成了经济与社会事业可持续发展的障碍因素。不仅如此，这些负面现象的存在极大地消解了现实政绩的实际意义，使政绩在客观上大打折扣。
政绩异化现象的存在表明我们在政绩的认识与实践上还存在明显的偏差。纠正政绩认识与实践的偏差，使政绩实践充分体现为人性成为我们在政绩问题上面临的重要课题。
三、科学政绩观与政绩实践的思想基础
以人为本是现代民主政府施政的基本理念与行为准则。既然以人为本，首先就必须明确人的需要与人的发展特性，在此基础上科学地界定政绩的内涵，继而用马克思的实践唯物主义思想指导政绩实践。唯有如此，政绩的为人性才能得到充分的体现，政府的合法性才得以确立。
1.人的全面发展与政绩实践的综合性。人是总体性的存在。人的总体性表现在人既是自然人，还是社会人、政治人。人的存在的总体性决定了人的需要是多方面的，满足需要的途径或角度也应是多元的。体现在政绩上，便是政绩的多元性。具体说来，政府既要追求必要的经济增长，具体体现在GDP的增长率上，以满足人的物质需要，同时为人的其他方面的发展提供必要的物质基础；满足人的发展对教育、文化、卫生、社会保障等方面的需要，具体体现在上述各项社会公共事业支出的增长和教育、文化、卫生的普及率与水平的提高以及社会保障的社会覆盖面上；为人的存在与发展提供良好的自然与生态环境，体现在自然、生态环境的改善与提高上；满足人们自由交往、自如表达意愿、自主选择发展道路的需要，体现在社会政治文明程度的提高上。
政绩的综合性不仅表现在政绩内涵的丰富性上，还表现在各部分政绩间关系的协调上。只有政绩内各部分间关系协调，政绩的实践功效才能做到有效，否则，局部政绩必然贬值。现实中，追求片面的GDP增长带来的生态环境恶化、可持续发展进程受到人为减缓的现实，客观上大大消解了已有GDP增长给社会发展带来的收益。
2.人的全面发展的历史性与政绩追求的历史性和价值性的统一。人的全面发展的实现是一个永恒的过程。在此进程中，受人类对自身认识的局限和社会历史条件的影响，人类在自身发展上所应该做、所能做的事情带有明显的客观性，由此而来的是发展的历史性与阶段性。
在马克思主义看来，社会实践是一种现实运动。社会实践的现实性表现在社会实践的出发点、目标设定、路径选择呈现明显的社会现实依赖性。马克思指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”[1]社会实践的历史性决定了政绩实践的历史性。具体说来，政府必须从实际出发，在对社会现实进行实事求是分析与把握的基础上，从历史提供的机遇和可能出发，在积极回应人民群众发展愿望的基础上，科学地确定政府工作目标，以此来体现马克思在实践问题上所倡导的历史原则与价值原则相统一的思想，确保政绩的为人性得以充分实现。
改革开放之初，面对国家经济与社会普遍落后的现实，政府实施了以经济建设为中心的发展战略，着重发展生产力，希望借此来改善整个国家的经济基础，提高整个社会的物质文明程度，进而为国家各项事业的发展和人的全面进步提供坚实的物质基础。与此相适应，追求必要的GDP增长成为各级政府此后相当时间内重要的工作目标。实践证明，这一发展战略是富有成效的，是成功的。伴随物质文明的持续进步，社会内部各种关系的旧有格局发生了改变，在新的基础上寻求关系的平衡便成为社会良性发展所必须解决的问题。正因如此，伴随改革开放的深化，我们先后实施了“两个文明”一起抓和“三个文明”协调发展的战略。新的发展战略的事实，表明政府对政绩内涵认识的完善和政绩实践的丰富性。
近来，伴随对以往政绩实践的反思，全面的政绩观被越来越多的人所接受。在此过程中，人们纷纷提出全面政绩观的标准。值得注意的是，一些全面政绩观把经济增长指标所占的比重大大降低，对这种现象必须给予关注，以防止在政绩认识与实践问题上出现另一种极端。
2.发展理念的不断完善与政绩观、政绩实践的完善。人是实践的存在。人的自我超越性意味着人的实践过程同时也是人的不断发展过程。人类的发展表现为人类不断探求和实现新的意义。实践中，意义的实现建立在发展路径的依赖上。现实中，人类在享受现有发展路径给人类提供的意义的同时，对意义本身及其满足意义的手段不断进行反思，在此基础上，不断发现和确定满足意义的新路径，并据此来设定新的工作目标。历史地看，在发展理念与发展路径问题上，人类先后经历了从片面强调GDP增长到用“人类发展指数”和《人类发展报告》的发展历程。在此过程中，对政绩的要求与评价也发生了相应的改变。因此，有效的行政管理，首先要求政府研究和把握社会发展的本质，认清社会发展的阶段性，明确政府的阶段性任务与目标，在此基础上对政绩进行观念性预设，为政绩实践确定合理的方向和阶段性目标。
四、科学政绩观指导下领导干部的评价与使用
政绩实践的管理性决定了领导干部的评价与使用对科学政绩的取得发挥着基础性作用。科学政绩观客观上要求对领导干部的评价与使用做到：
1.全面、客观地评价领导干部的政绩。现阶段，促进入的全面发展，客观上要求提高综合国力。因此，综合国力的提高成为政绩实践的具体体现。一般而言，综合国力包括经济力、政治力、科技力、精神文化力、国防力、外交力、资源力等。综合国力内涵的丰富性客观上要求根据综合国力各组成部分的生成规律，界定政府政绩实践的方向、阶段性任务与目标，政绩实践的方向与阶段目标决定了政府各级领导干部的政绩评价。政府工作的全局性决定了评价政府主要领导工作的指标体系必须覆盖综合国力涉及的所有领域，以确保指标体系的完整；对分管的领导则应从所分管领域工作的特性出发，从定性与定量两方面入手，本着既注重现实发展，更注重可持续发展的思想，来设计工作评价指标；对职能部门领导，则主要根据所在行业或领域的业务特征、目标责任制的情况来设计工作考核体系。同时注重考察工作的创新。
对各级各类领导进行政绩评价需防止以下倾向：首先是“以数字论英雄”倾向。定量管理的客观性意义是客观存在的，但数字在反映政绩方面是有局限性的。一方面，政绩不都以数字形式表现出来，如政治力、精神文化力等是无法通过数字来从根本上说明问题的。另一方面，某些方面或领域的政绩从根本上讲不适合用单一的数字来反映，如教育发展，用数字反映问题只能揭示发展的表面现象，至于发展的本质层面，则无法用数字来说明。其次，短期化倾向。社会实践的差异性内在地规定了政绩生成的时间性。同时，不同领域政绩的生成对时间的要求是不同的。政绩取得对时间依赖的差异客观地决定了对非经济领域领导干部政绩的评价不能搞短期化、急功近利，而必须从工作连续性角度出发，科学设定领导干部的工作任务与目标。在普遍实行任期制的情况下，对领导干部任期目标的设定必须科学，必须协调好现实发展与长远发展的关系。对“为官一任，造福一方”必须作科学的理解，在此基础上，设定服务于社会的目标。否则，这一口号下的社会实践带给社会的就不都是幸福。
对政府主要领导政绩的评价，原则上应由民意机构，即人民代表大会及其常务委员会做出，以此来体现政绩的为人性与社会性。同时，由民意机构来评价政府主要领导干部的政绩，也是议行合一制的具体体现；对职能部门首长政绩的评价则应做到社会评价和政府内部评价的统一。所谓内部评价，指的是由政府首长根据隶属关系和责任制、目标管理的要求对所属部门负责人的工作进行的全面评价。对职能部门的首长实行内部评价是科层制的内在要求，是行政首长负责制的具体体现。社会评价则指把社会对政府职能部门所分管领域社会实践的评价、对职能部门的工作，包括领导者的工作评价纳入到职能部门首长政绩评价之中。如此评价职能部门首长的政绩，是首长负责制的要求与具体体现。
2.科学政绩观指导下的领导干部的使用。领导的价值体现在促进社会进步和人的发展。为此，取得相应的政绩就成为领导活动合法性的基础，自然也成为选拔领导者的主要出发点。科学政绩观指导下的领导者的使用，客观上应处理好以下问题：
首先，政绩与素质的关系。追求政绩是领导本质对领导实践提出的基本要求。根据政绩来决定领导者未来的使用是现代管理思想的基本要求。从这一意义上讲，“数字出官”（数字是政绩的表现形式之一）具有一定的合理性。但数字反映政绩的局限性和领导岗位对人的素质要求的全面性决定了“政绩数字”不能成为决定领导者使用的唯一依据。科学政绩观指导下的领导者使用，客观上要求做到：首先看重领导者的现有政绩，把政绩作为领导者使用的基础性条件，对政绩不突出的，一般不考虑提拔、重用的问题。如此处理政绩与领导干部使用的关系，体现了现代管理注重实绩的思想。但政绩主要体现的是现有职位上的政绩，与未来工作之间没有必然联系。因此，考虑领导者未来的使用，还必须从新职位对任职者要求的角度出发来审核领导者的资格条件，确保领导者具备拟任职位所要求的素质。从领导者使用实践来看，做到后一点至关重要。现实中，在领导者使用问题上经常发生用现有政绩替代素质考察的现象。如此而来的是“彼得原理”现象大量出现。“彼得原理”的核心思想可以表述为：如可能，所有人都将在其不称职级上完成其职业生涯。出现这种情形的根本原因在于，用领导者的现有政绩、素质替代新职位对领导者素质的要求，结果导致一部分现在优秀的人由于不具备新职位的要求而出现对新职位不胜任的现象发生。鉴于此，在领导者的使用过程中，既要看重现有政绩，更要看其是否具备新职位的要求，把两者统一起来，最终决定领导者的使用。这样处理问题，既是对领导者负责，更是对社会和人民负责。
其次，领导激励手段合理性问题。受传统影响，“工作优则仕”的现象在现实中还比较普遍地存在着。在这种情形下，官职常常成为奖励工作成绩突出的人的对象。如此处理领导职位，人的素质与领导职位的匹配性问题就会被忽略，由此而来的不仅是政绩的人事管理意义被扭曲，导致领导干部的使用失去科学的政绩基础，更重要的是由此可能引发政绩实践的极端功利性。现实存在的“数字出官”现象所导致的追求片面化政绩倾向充分认证了这一点。
再次，用人责任制问题。官僚体制下，下级工作人员的使用与管理很大程度上取决于上级领导者。因此，规范用人机制与实践，将领导者用人的合理性、有效性与领导者的业绩评价和领导者自身的发展有机地结合起来，便成为科学政绩观指导下的人事管理实践所面临的关键问题。
对领导者用人实践进行科学、客观、全面的考核，并将其列入领导者业绩范围加以评定，是行政首长负责制的内在要求。现代领导理论认为，领导的核心职责有两项，其一是决策，其二是用人。领导者用人失察或徇私，意味着领导者失职或违规、违纪，领导者本人的业绩和发展将受到直接影响。把领导者的用人实践与领导者本身的发展有机地结合起来，客观上可以规范和约束领导者的用人实践，确保和提高用人实践的合理性与有效性。
现实中“官出数字，数字出官”现象的存在表明，首长负责制在实践中没有得到应有的贯彻。部分高层领导者出于追求自身政绩的考虑，通过行政手段迫使下级领导出政绩、出自己满意的政绩。一旦下属满足了自己的要求，领导者便利用手中的权力来提拔下属。如此而来的政绩更多地体现为内部管理意义上的政绩，而不是社会意义上的政绩。这种单一化的政绩客观上很容易导致政绩的异化，“政绩工程”、“形象工程”之所以不被社会接受，根本原因即在于此。异化政绩下的领导实践，客观上常常背离领导的本质，从而导致领导的异化。鉴于此，用科学政绩观规范领导实践，将领导者选拔使用下属过程中贯彻政绩的状况作为评价领导者用人实践科学性与合理性的重要指标，并将其纳入到对领导者的考核指标中，构成影响领导者自身发展的重要因素，就成为完善领导实践的关键。