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百余年来，香港一直处于港英殖民统治之下，教育制度一直回避对民众进行国家观念、民族意识教育。时至今日，不少港人只有市民意识，缺乏国民意识。不久香港将从英国管辖区变成中国主权下高度自治的特别行政区。面对这个历史大转变，围绕着回归后作为中国公民以及迈向21世纪的公民，香港社会各界为此展开了一系列的讨论。本文将就此作简要的述论。
一 香港公民教育的历史进程
任何教育的首要目标都是人的培养。透过教育的过程，使学生在德、智、体、群、美各方面得到均衡的发展，这是香港教育所倡导的目标。这个教育目标的确定，有一个演进的过程。
1965年发表的教育白皮书指出“任何教育之最终目标，均为使每一儿童俱能获得接受最优良教育。”1973年发表的中等教育扩展计划报告书提出教育的目标是“包括有效地培养个人智力、职业技能及与人相处，使学生更能适应本港社会。”1978年的高中及专上教育发展白皮书对教育理想有详尽的介绍，认为学校的目标是使学生对四周环境发生浓厚的兴趣；培养自动思考及作出决定的能力；培养道德观念；培养社会价值的观念包括尊重别人等；对世界文化传统特别是自己社会的文化传统有欣赏的能力；认识香港在世界上所占的地位及香港与世界各地互相依赖的关系；获得数学、科学及工业的基本知识及技术，为日新月异及高度技术化的社会生活及工作做准备；掌握文字及数学运用的基本技巧[1]。
1984年9月《中英联合声明》公布后，公民教育问题突然备受香港政府的重视。一方面他们认识到在“97回归”这个不可逆转的事实下，有必要培养及提高港人的政治意识，但另一方面又只是客观、中立地学习不同国家的政治制度，而不进一步理解政治运作，公民教育只限于向中六及专上学生施行，使绝大部分于中学会考后就离开学校的香港公民没有机会学习不同国家的政治制度。
紧接着在1985年9月实施的《学校公民教育指引》（以下简称《八五指引》[2]）基本上把公民教育界定为“引导社会上新居民或思想未成熟的市民接受和遵从传统生活方式的过程……其目的在维持社会安定和促进对社会的责任感”；同时强调公民教育的目的并不是培养“敢于向执政者质询的年青人”，有意回避民主教育，对民主和民主教育作含糊其辞的叙述。这与实施《八五指引》的十年间（1985—1995年）香港政治发展趋势是脱节的。在此期间，香港市民经历了兴建大亚湾核电厂的争议、基本法的草拟及通过、新机场争议、彭定康政改方案争议、九五直选和九六首任特别行政区行政长官竞选等全港性大规模的政治行动，均说明香港公民所需要的正是质询执政者、质疑权威、民主参与的知识、态度、技术和勇气。
《九六学校公民教育指引》（以下简称《九六指引》[3]）有较大的突破，但有关公民教育的理念构架却流于空洞。《九六指引》指出公民教育应该是促进学生个人在公民领域中得到发展的教育，并为公民领域确定了五个环境，即家庭、邻里、地区、民族与世界，而公民素质包括普效性核心价值，辅助概念与价值、态度、信念与能力。可见《九六指引》为学校公民教育构建出一个以“生命神圣”为起点，伸延到家庭、邻里、地区、民族以致“整个人类福祉”的公民教育理念构架。这样一个极度综合性、涵盖性、无所不包的理念构架，反映了《九六指引》沿用的是儒家经典《大学》中所构建的“修身、齐家、治国、平天下”的教育理想。
二 香港公民教育的特点
今天人类历史发展出现了国际化的“地球村”现象，一个人除了隶属于某个国家外，还有一个更广泛的意义，即他（她）是生活于地球上的一个成员。从这个角度上看，公民还有一个更广泛的内涵，即“地球村的成员”——世界公民。这个时代特征决定了当今的公民教育应该包括三个目标：一是与个人的生活密切相关的个人成长或自我提高，包括心理、道德及精神三方面。每个儿童不仅应该能够长大成人，而且要能在人类社会生活的各个方面继续成长；二是个人在民主社会所扮演的公民角色。公民是民主社会里最重要并且是最永恒的管理者，因此公民教育要为儿童将来能履行其公民的职责作充分的准备，就不仅要培养适当的公民道德，并且也要充分了解政府的结构及其运作方式；三是与成年人在谋求职业的需求相关的职业素质及职业道德。这个目标的实质不是靠“训练”来使他们具有谋求某种特别行业的能力，而是要提供他们在社会上从事大多数工作或行业所必须的基本技能，实现这个目标就必须使所有的儿童都达成用理智和负责的行为方式生活。从这三个目标可以看出，目标一和目标三应是现代社会所追求的，达成这两个目标将会是放之四海而皆准的世界合格公民（广义的公民），包括心身健康、具有一定的伦理道德规范和职业素质，这种世界公民具备了个人发展和为社会服务的基本素质与才能；而目标二就是狭义的公民教育的目的，即使公民能更好地行使权利、履行义务，以便更好地服务于所属的国家与社会。从香港公民教育的现状看，有如下特点：
1.既重视传统的伦理道德教育，又受西方文化的影响。中国传统的伦理道德对香港人有深刻的影响，香港公民教育强调学生的自我认识，建立正确的人生观，进行人际关系教育，强化社会群体观念和社会道德观念。同时由于香港隶属英殖民统治，资本主义社会及其激烈竞争的思想又影响着港人的心理，资本主义的功利主义、拜金主义、个人主义在青少年心目中占有重要地位。
2.学校内部的民主参与意识浓厚。香港各学校都有一套完整的规章制度，他们既重视进行规章制度的思想教育，注重严格的管理，强调利用管理营造良好的校园秩序和班风，同时又鼓励学生多思考，多参与。香港各学校十分重视学生的课外活动，中小学往往把教学活动和课外活动紧紧扣在一起，为学生提供丰富多彩的实践活动，从而提高学生的待人处事能力，加强他们的社会意识，形成良好的校风；大学则通过学生会及学生社团让学生自己组织活动，如演讲、辩论、角色扮演等，以扩大学生知识面，提高学生自治自立的能力，培养学生为社会、为公共事业献身的精神。
3.完善的学校辅导工作。香港的学校教育强调学生德、智、体、群、美五育的发展，培养学生成为一个有良好品德、学识、技能、健康体魄和责任感，且能欣赏美好的事物和善用余暇的人。这个目标的内容具有重要的意义，因为随着科技高度发展与开放趋势的不断扩展，香港国际大都市的社会生活、工业化信息化环境和物质诱惑，使学生稍有不慎便误入歧途，这也是近几年青少年犯罪剧增的原因。为此全港许多学校倡导并实施了“群体合作的学校辅导工作”，辅导人员包括全体教师、班主任、职业辅导主任、教学辅导教师、学生辅导主任及学校社工。当对象为严重问题学生时，就转移到校外的心理治疗诊所进行诊断和治疗。整个辅导过程是通过校内与校外的辅导人员运用各自的专长和工作角色来完成的，辅导所关注的是个人整体的健康成长，目的是帮助学生尽量发展他们的潜能和克服他们在学业、群体性、感情发展和择业上的困难，教导学生明辨是非，形成正确的价值判断，并顺利应付来自社会生活的各种挑战。可见这种辅导的目的不只是补救性的，而是预防性和发展性的[4]。
⒋绿色生活教育为实现可持续发展提供条件。香港在原来的环保教育基础上又倡导“绿色生活教育”，其宗旨在于帮助人们做个合格的地球公民，亦对自己居住的社区负责。主要是向人类提供生态知识，启发生态智慧，培养危机意识，以使人们采取合乎生态的生活方式。可见绿色生活教育其实是广义的公民教育和广义的道德教育，与国内目前提倡的实现可持续发展的教育有相似之处。
三 当前香港公民教育面临的问题
在培养广义的公民方面，香港有自己的特色，但也存在一些问题。
1.公民教育的核心问题。在中英联合声明发布之前，香港的教育目标没有出现“公民教育”的字样，是纯粹的伦理教育。这种教育目标培养出来的香港青少年只有作为香港人的市民意识，缺乏作为中国公民的国民意识、社会意识和民族意识，对社会上不合理不公平的现实也熟视无睹，缺乏对国家、民族的责任感和使命感。在过渡时期的前期和中期，公民教育仍被淡然置之。对公民教育的理解也是片面的。《九六指引》公布后，有关公民教育的内容与途径引起了香港各界的热烈讨论。显然，《九六指引》较之《八五指引》进步了很多，但把生命神圣、家庭和睦、邻里互助、地区归属、民族认同以至人类福祉通通放进公民教育的理念构架内，而不把“核心价值”等概念置于它们得以实施的历史与制度基础上去考虑，只会使香港学校的公民教育缺乏重心。
所谓“公民”是指具有本国国籍，并依据宪法或法律规定，享有权利和承担义务的人。可见“公民”身份的出现总是与国家的确立分不开的。国家及其权力形式的出现及公民这种国民身份的确立，就标志着人民与国家权力之间的一种崭新关系的建立，即国家权力与公民之间确立了一种制度化的权利与义务的关系。这里公民的权利包括：(1)民权，即公民享有的根本个人自由，如人身、言论、信仰、集会、结社等自由，这些个人自由是获得法律保障的；(2)政治，指公民在国家权力下享有参与行使国家权力的权利（即选举权与被选举权）；(3)社会，指公民在国家的权力下享有最基本的经济、文化与社会生活的权利（即公民享用各种国家提供的社会福利的权利）。很明显，《九六指引》欠缺了对国家权力特别是国家本质的内容，对“公民权利”概念更是完全缄默，而公民权利正是公民教育的核心。
“97回归”的历史发展决定了香港公民教育不可避免地必须承担起两个基本的使命：一是承接过去10年香港的政治发展，积极发展民主民权教育；二是迎接1997回归祖国。如何在香港学校公民教育中加入民族教育，更重要的是如何处理民族教育以培养国家观念和民族意识，培养爱国主义精神。
2.公民教育的课程设置。在某种程度上《九六指引》已较《八五指引》进了一大步，并加入了“祖国”、“民族自豪感”、“爱国主义”、“民族主义”等概念。但实际运作起来却会遇到一些问题。如在香港大学的正规教育中与公民教育有关的有社会科学院的课程（提供政治学、社会学、经济学等课程供学生选修）、学生辅导处的课程（提供训练学生的沟通技巧、领导技巧、管理技巧以及时事讨论，帮助学生解决个人或学习上的问题等课程）和校外课程部的课程（为校内外各阶层人士提供政治、社会等学科的短期课程）。非正规教育则包括学生会活动及校政参与，这两者均有深远的社会意义，尤其是校政参与，通过与校方共同制定决策，使学生认识自身的权利及义务，从而培养民主精神。但从总体上看，这些课程及活动仍有局限性，特别是所提供的课程均为选修课，学生因专业课程繁重，往往无暇选修相关的政治课。而中小学的公民教育更没有单独的科目和应有的地位，各个学校公民教育模式也差异极大。为此香港课程发展议会于1996年6月28日正式决定将公民教育列为初中的独立科目，其内容将主要根据《九六指引》编定。从长远来说，公民教育科将逐渐发展为包括德育、环境教育、性教育等在内的综合科目，但考虑到各校的具体情况，近期香港公民教育将会保留现有的渗透及跨科目模式，暂时不会成为核心课程。正如香港预委会成员刘兆佳所说：“九七以后的香港公民教育内容重点应放在两方面：一是国家观念、民族意识及对中华民族历史认识的强化，以增强国家民族的归属感；其二是在课程上引进基本法的教授……虽然民主、人权及环保的教育也相当重要，但这些并非是九七以后公民教育的当务之急。”[5]
3.公民教育的师资、教材问题。再过几个月，香港将从作为英殖民地下的一个国际大都市转变为中国主权下的一个高度自治的特别行政区，这种特殊地位与世纪之交的历史大背景，决定了香港公民教育的目标并非只是为了培养青少年的崇高品德，成为守法的良好公民或者为了消极地适应未来的社会，而是要培养出对祖国、对香港有归属感，对中国有民族认同感，拥有独立能力、积极参与社会事务、创造社会未来的香港公民。因此当前在香港的学校教育中推行公民教育，师资问题的解决是关键。应首先在香港的师范学院开设公民教育训练课程，以培养公民教育的师资，同时要重视教材的选用。虽然《九六指引》是全港公民教育的指南，但实际上各校的公民教育仍没有统一的教材，因此香港公民教育的教材，除保持原来重视法治观念和伦理道德观念外，应增加以下基本内容：(1)理论知识：包括公民道德的培养；学习《基本法》，认识公民应有的权利与义务；了解中国传统的历史文化和地理环境，学习普通话以及国歌、国旗、国徽的基本内涵；认识目前中国各方面的制度和基本意识形态，了解中华人民共和国的发展与成就。通过理论知识的学习，加深对祖国的印象，强化爱国主义精神。(2)情感信念：通过理性3的认识，培养新一代能够尊重传统的中国文化，理解中华民族的价值观念和生活方式，从而对国家民族产生一种休戚与共的感情，增强民族自豪感与使命感。(3)实践行动：当对国家民族的认同感与归属感建立后，必将化为个体实际的行动，肩负起国民的职责，在经济、科技、文化等方面为香港与祖国的发展作贡献。4.道德教育问题。当我们翘首期盼着充满高新科技、国际交往日趋频繁、竞争激烈的21世纪时，渐渐发现了科技的发现和发明不仅会部分地改变人类迄今承认的人的本性，而且授予人们改变人的本性的力量。面对科学技术的进步和同时带来的激烈竞争以及生态环境的日趋恶化，人的道德素质引起了全人类的关注。进入信息时代后，香港的学校道德教育也面监着不少挑战与难题：一是来自传统道德价值观念。例如追求生活享受的思潮，这与传统的提倡节俭背道而驰；又如传统的顺从与现代的追求权利的冲突。二是来自商业社会的价值观念，如金钱万能、物质主义、享乐至上等。三是商业社会为了鼓励更多的消费，常常采用种种方式刺激人们的消费欲望，且更多地指向人们比较原始的欲望，使青年一代易受影响。四是商业社会价值多元化其实也是一种价值混乱。香港的学校道德难题集中在由竞争而带来的极端个人主义、青少年心理卫生健康问题、影视文化的负面影响、性问题后遗症等方面。提高青少年道德素质的道德教育是关系到一个国家和民族未来生存与发展不可忽视的重要问题。从当前世界上大多数国家的经验与发展趋势看，要有效推行公民教育，似应设置独立综合学科，由专职教师讲授，内容包括公民教育（含国家民族观念教育、民主教育、人权教育、国际教育、法治教育等）、性教育、环保教育、生活技能教育、心理辅导等。
展望面向21世纪的香港公民教育，既要注重狭义的公民教育，同时更应立足于广阔的国际视野，充分认识中国在国际社会中的地位与角色以及个人作为人类一分子的责任。
注释：
[1] 吴明钦《教育发展与香港前景》金陵出版社（香港）1984年版，第61—62页。
[2] 转引自曾荣光《九七过渡下香港公民教育的议论》，《教育资讯》（香港）1996年4月号。
[3] 转引自曾荣光《寻找香港公民教育的焦点与基础》，《教育资讯》（香港）1996年3月号。
[4] 参见黄显华、戴希立《香港教育——迈向2000年》，商务印书馆（香港）1993年版，第162—164页。
[5] 〔香港〕《文汇报》1995年5月22日。