正和互动：中央与地方关系的新范式及其政策意义，本文主要内容关键词为：范式论文,互动论文,意义论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方之间的关系作为国内政府间关系的中轴，直接决定国内政府间纵横关系的格局和运作方式，因此历来为人们所重视。对于改革以来中央与地方关系的调整，人们普遍认同这样一种观点：权力下放，扩大地方政府自主权构成了改革的一条基本线索，这成为改革成功的重要甚至带有根本性的原因，但改革过程中也出现了严重问题，因此有必要维护中央权威，并进而实行全面调整，达到二者的“集分平衡”。如果是一般化地分析，这并不错，但是，以往的理论分析事实上往往建构在一种“零和博弈”基础上，在这种认识和分析框架下考察中央与地方关系，很难真正实现中央与地方关系的良性平衡，即使实现了，也很难长期保持。因此，有必要提出一种新的分析范式，即“正和互动”的范式来认识、考察中央与地方关系。这正是本文目的所在。
一、零和博弈观下的中央与地方关系
中央与地方关系，几乎自古以来就是人们所十分关注的重大问题。综观其建国以来的发展，一般都认为，在前三十年，中央与地方之间权力关系一直处于大起大落、集权——分权——再集权——再分权的循环之中；陷入“一统就死，一放就乱”的两难境地，不论采取什么样的措施，往往只是有利于发挥其中一方的积极性而压抑了另一方的积极性。所以，改革伊始，我们就把妥善解决中央与地方间关系作为最为基本的议题加以处理，并在理论上进行了有益探索。
首先是发挥两个积极性的观点。这是政治领导人进行政策操作的指导思想，也成为人们认识中央与地方关系的基本理论框架。早在1956年，毛泽东在《论十大关系》中就专门谈到“中央和地方的关系”。他说：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对于我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”（注：《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第31-33页。）但在他的讲话之后，中央和地方关系一直处于大的波动当中，经过多次变化，“统”与“放”、政府与企业、“条”与“块”、党政职责不清的矛盾一直没有得到持久的解决。
其次是强调极大地发挥地方积极性的观点。这种观点从计划体制下地方高度依附于中央，极大地缺乏自主性造成后果的历史观察，以及改革以来向地方分权的巨大能量释放和惊人成就出发，认为分权化改革使得地方成为经济发展的强大动力源，为自下而上的自发性改革创造了广阔的空间，促使中国的改革从局部向整体转换。对于分权化改革过程中出现的地方分散主义、中央宏观调控能力下降等问题，一些人认为这是改革的必然结果，而进一步的改革和市场体制的完善可以纠正这一倾向。
再其次是强调维护中央权威的观点。与第二种观点“相对”，一部分人针对改革以来出现的地方分散主义抬头、中央财政能力下降的趋势，提出必须要加强中央权威。认为只有中央政府才能代表国家利益，而其它公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的，因此提高、强化中央政府的“国家能力”是改革所面临的一个极其重要的目标性任务。
可以很清楚地观察到，后两种观点其实也可以归于第一种观点的基本框架中去，无论哪一种观点，其着力点都是“两个积极性”的发挥，只不过侧重点不一而已。应该说，其中都包含着理性和智慧，为我们的思考提供了基础和素材。但是，我们认为：所有这些观点一个带有本质性的特点乃是，这是一种基于计划体制基础的、零和的、甚至于负和的博弈观。这极大地束缚了我们对中央与地方关系的分析和观察，也成为二者关系无法走出“一收就死，一放就乱”的误区的重要理论根源。这种零和博弈观对于我们今天在考察中央与地方关系时仍然有着极其深刻的影响。这一点在毛泽东那里得到了充分显示。如1958年4-5月间，英国元帅蒙哥马利到我国访问，毛泽东在回答他关于治理国家经验的提问时说：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”（注：“转引自赵震江：《分权制度与分权理论》，四川人民出版社1988年版，第204页。）结合历史事实，这对于我们认识中央和地方关系具有极高启示意义：在这里，权力的上收与下放，收多少，放多少；怎么样收，怎么样放；谁来收，谁来放；什么时间收，什么时间放，弹性很大，没有法律依据，更缺乏科学基础。一是中央与地方职权划分具有极强的随意性，没有纳入法制轨道；二是在职权的划分过程，以及政府行为互动过程中，中央占据绝对主动地位，地方政府角色极其消极；三是从深层次看，更为突出的是具有明显的零和博弈特性，认为一方的“得”就意味着另一方的“失”。正是在零和博弈观指导下，要么从地方政府成为经济发展动力源出发，认为强化中央权威可能回到计划体制的老路上去；要么从维护中央权威出发，片面强调地方分散主义等问题会危及国家的长治久安和发展，而没有看到地方政府作为经济发展动力源的重要性。虽然都想达到一种“集分平衡”的良好状态，但在零和观下，“鱼”与“熊掌”无法兼得，这种想法往往只能是一种良好的愿望。其结果，往往是邓小平所说的“集中也不够，分散也不够”。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第199页。）
这种零和博弈观的产生是多方面原因综合作用的结果，这里仅从两个方面分析：
长期以来，计划体制下地方政府的权力来源基本上取决于中央政府，地方具有明显依附性。在一般情况下，单一制国家中央与地方权力的划分，都是在保证中央政府对地方政府有效控制和统一指挥前提下进行的。因而在权力划分中，中央处于绝对的主导地位，并对权力的划分的实际效果起决定作用。显然，其最终结果都是中央集权。我国也不例外，且更进一步发展到中央高度集权。前引毛泽东的谈话清楚地表明，地方政府的权力来源在计划体制下基本上取决于中央政府，地方政府权力的大小及其运用方式、效果和调整取决于中央政府的态度。由于地方政府权力的“执行”特性特别突出，所以，在这一态势下，地方权力的扩大就意味着中央权力的缩小；反之，地方权力的缩小则表示中央权力的相应扩大。二者的增与减相互抵消。
中国传统的国家观念中，国家高于地方、整体高于局部、集体高于个人，“上下”特性突出。这样说，在一般意义上并没有错，但是中国的国家观有其独特的特质。简单地说，就是国家也体现了中国人心理上的“差序格局”（费孝通语），其重心和基轴是“上”、“官”（“官本位”往往成为历史上官民对立的重要根源）、“国家”（后者具体化为中央政府）。在这样的国家观下，“下”、“民”、“地方”权力和利益的增长往往被视为对国家权力和国家利益“中心”地位的挑战而不是互补。这一点，与西方国家权力基于个人而产生、形成，从而国家以个人为中心、社会制约国家具有巨大差别。
如果说，零和博弈观在计划体制条件下十分自然，那么，以建立社会主义市场体制为目标的经济改革就意味着必须改变这种观念，而建立起一种正和互动的观念。
如果说零和博弈是非输即赢的互动模式，一方赢意味着另一方必输，一方的胜利以另一方的失败为代价，那么，正和互动则是在保证整体利益持续增长前提下，双方均能在互动中取得利益增量的“双赢”互动范式。因此，从本质上讲，正和互动体现的是一种讲求协调自我与他人、我方与他方的利益关系，在良性动态过程中相互调整、合作、补充和提高，建立双方长期持久的合作关系，从中谋求自我同时也是双方根本利益的生存观、发展观和利益观。遗憾的是，人们习惯于零和博弈观久矣。这阻碍了人们在新的良性基础上认识和处理中央和地方关系，也成为二者关系始终走不出“一统就死，一放就乱”恶性循环的理论症结。
二、正和互动范式是否可能？
为什么要提出正和互动范式概念？以及，正和互动是否可能成为现实？如果可能，又需要一些什么样的条件？这是我们首先就要思考的问题，构成了我们认识发生的原点。
中央与地方关系构成了国内政府间关系的基轴，其核心涉及到权力、利益和资源的分配关系，以及这种分配关系的权威性。中央与地方关系的内容包括权力关系、经济关系、行政关系，以及隐藏于这些关系后的利益关系，必须对所有这些方面进行全面协调考察，才能对这一重大关系作出较为正确的判断。中央与地方关系直接决定整个国内政府间关系的基本格局，也决定了地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式。在法律和制度上，这具体是由权力关系和职能关系所确定的。如果中央与地方的权力关系、职能关系比较一致，也就是说中央与地方各自承担的职能与各自拥有的权力比较协调、一致时，中央与地方关系往往也就处理、解决得比较好。处理中央与地方关系主要应考虑：这种权力划分（其它几个方面的关系很大程度上也体现为权力的划分），是通过法律化的方式，还是行政化的方式；以财政关系为主要内容的经济关系；纵向的公共行政关系；人事行政关系；以上四个要素结合在一起的行政过程的力量对比关系；以及，隐藏于所有这些关系后的利益关系。必须把以上六个方面的互动结合起来放在动态的过程全面考察，才能得出较确切的判断和结论。特别是不能以某一个方面或某几个方面的关系来代替对二者关系的全面考察，否则只会走入到零和博弈范式的思路中去。
正和互动范式之建立是否可能？下面主要从权力划分角度分析：
从内涵上看，权力的减少与增长是否一定相互抵消？否。“权力”概念在政治理论中处于核心地位，人们对它却充满争议，不过大多数人还是承认，权力基本上是一个行为者或机构影响其它行为者或机构的态度和行为的能力。（注：“（英）戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第594-595页。）一方面，政治权力作为权力的一种，包含着这样一些要素：政治权力的主体；政治权力的目的性；政治权力所具有的强制力；政治权力作用的方式；政治权力作用的过程和实现；政治权力的稳定度。”（注：“《中国大百科全书·政治学》，中国大百科全书出版社1992年版，第498-499页。）另一方面，政治权力的结构蕴含在政治主体的结构当中，它所涉及的往往是同一政治关系的模式。这两个方面的因素相互作用，使得现实生活中的权力运用、发挥的实际效果是多种因素作用的产物，同时它也具有相当的弹性特点。因此，对权力的划分、增减不能简单地从数学上的方法加以计算和衡量。比如，中央把一部分权力下放地方，并不必然表明中央就不再拥有这些权力。而且从权力运用的结果看，中央与地方之间权力的划分和相互运作，在各种因素作用下，至少可能出现三种结果：一是权力划分后，二者运用的效能都比较低，亦即产生“负和博弈”结果；二是二者权力的划分达到一种简单的“集分平衡”，权力使用的效能增减正好相抵，体现为“零和博弈”结果；三是进一步，对权力的划分调动了“两个积极性”，实现了权力运用的能量激增，形成良性互动态势，实现了1+1>2的“正和互动”结果。后一种可能性结果为正和互动范式的提出奠定了理论基础。
从领域上看，互动双方某一方面权力的减少是否可能分别通过其它方式、途径加以弥补、是。前面已经指出，中央与地方之间的关系主要包含了五个方面的内容，权力的划分虽然可以被视为其中最重要的方面，但无疑它不能也无法代替其它方面。一是权力减少后，可以通过权力运作结构的改革、作用重心的调整、运用方式的优化，来取得更大的效果；二是我国政府的职能正处于大规模的调整变动当中，职能的变化引起权力的变化和运用方式极其自然，如计划职能、直接管理经济活动职能的调整，就导致政府权力的下降和行为方式的变化，但这并不影响政府的权威，无论对中央还是地方都如此；三是现代社会条件下政府职能调整的一个重要趋势是其权能的不断扩大，虽然对其运用方式有了更高的要求；四是目前权力划分尚处在规范化、法制化的进程中，其划分模式存在着一定漏洞，这也在客观上对各自权力的下降进行了某种弥补；五是权力的减少在某种意义上说明了职责的调整和减轻，比如中央把企业下放给地方，直接管理的“权力”确实是小了，但它所承担的职责也同时减轻了。从后一点看，类似的例子很多，发展到极点的，甚至还包括一些被认为是“甩包袱”、“甩担子”的做法。所有这些因素，都有可能在一定条件下，对中央和地方各自权力的下降进行弥补。
从效果上看，中央是否可能在权力下放的同时保持甚至增强自身的权威？是。权威与权力密切相关，这也是人们所特别关注的一条。历史事实证明了这一条。比如，长期以来的计划体制是一种政治集权、行政集权、经济集权、财政集权的全面集权，地方极度缺乏自主权，最终导致死水一潭，经济发展处于相当缓慢的状态，这从反面说明了权力的集中并不一定产生好的效果、“大”的权力并不一定产生“大”的成绩；而改革以来向地方分权、向企业分权、向社会分权，虽然出现了地方分散主义、中央调控能力特别是经济和财政调控能力下降的严重问题，但从总体上考察，这种改革是积极的。因此，权力的下降在一定情况下并不就是问题的关键，问题的要害应当是权力运用所产生的实际效果，也就是权威的保持和强化。事实上，权力的下降和丧失有“不利丧失”和“有利丧失”两种类型。其中，后者是政府的某项或几项权力的丧失属正常调整时，政府部分权力的丧失虽然会导致政府相应能力的下降，但由于政府其它权力的增长和调整而导致相应能力的增长、强化，这种权力丧失就可能不会影响政府的综合治理能力，甚至还会促进、提高其综合治理能力。（注：“施雪华：《政府权能理论》，浙江人民出版社1998年版，第177页。）这对中央与地方之间权力的调整也是完全正确的，特别对如何强化中央权威提供了新的启示和思路。
从动态上看，地方政府是否可能在一定条件下体现和代表国家利益？是。一般来说，在任何国家，中央政府是国家利益的代表者，而地方政府则是地方利益的代表者。因此，中央与地方关系实质是国家利益与地方利益的关系。（注：薄责利：《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社1991年版，第10页。）不论其具体形式如何，实质都是如此。但一般情况是否就一定能代替、说明所有情况和现象？我们认为，中央与地方既有冲突利益，又有联系利益，地方利益在一定条件下是可以体现甚至代表国家利益的，二者有统一、协调、促进的一面，否则，就无法理解局部统一于整体、地方服从于中央，就会把中央与地方摆在相互“敌对”的位置，最终落入于零和博弈的模式中去。世界各国都面临着地方主义的困扰，但地方主义也有不同的具体类型。我国改革以来的地方分散主义倾向，与历史上的中央集权传统和建国后长期推行计划体制有关，与长期以来中央集权的非制度化倾向有关，也有现实的因素的影响，如地方利益主体地位的逐步形成、地区间发展差距的进一步扩大，以及政治运行中“压力型体制”不断强化等等。（注：参见崔之元：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998版。）对此，我们需要做的是形成中央对地方分散倾向的制度性、法治性的权威制约，求得地方利益与国家利益的统一和相互促进，以及把地方利益有效转化为国家利益，而不是完全地把地方利益看作是国家利益的对立面和损害者。
所有这些决定了中央与地方关系可能成为一种相互补充、相互促进的互动关系而不一定是以对方为“敌手”、以对方付出代价来获取自己利益、发展的零和博弈关系。而且，我们也可以得出结论，中央与地方之间的正和互动关系是完全应当和可以建立起来的。
三、正和互动范式的建构
在零和博弈框架中的中央与地方关系，主要涉及“上”（中央）、“下”（地方）两个变量，由于结构极其简单，对应度相当清楚，所以二者间的关系自然而然主要被人们理解为某种“对立矛盾”关系，于是，极其复杂的社会关系被简单化了。因此，建构正和互动范式，必须首先引入一个新的变量——社会，以中央、地方和社会三者间的互动来考察中央与地方关系。显然，这既突破了以往简单对应的中央——地方分析框架，同时又突破了国家——（市民）社会分析框架，而形成了一种“三层”分析范式。与前二者相比，这一范式具有明显优势：一方面，“社会”这一变量的引入，把中央与地方的简单对应转变为三层互动，结构复杂了，但有助于人们更准确地认识和把握这一重大关系，并且使中央、地方这两大主动性因素各自通过寻求社会的支持，从而为各自权威性资源的内涵开发提供了内在动力。另一方面，把中央、地方区分开来，使得国家与社会关系的内涵也更加丰富，并把二者各自不同作用区别开来，有助于人们更准确地把握改革过程中的党政关系、政企关系，以及中央与地方政府职能转变的联动，推动改革的进行。更为重要的是，由于权威性资源具有间接性、丰富性、可变性、客观性（如脱离实际的政策不可能为社会所利用，甚至还具有反作用），社会因素的引入以及中央和地方合理关系的建立将有助把这种权威性资源转变为极大的物质性资源，从而推动社会发展。目前经济生活中一些有待于进一步规范的现象也从反面说明了这种权威性资源的开发潜力是相当大的，如“中央出政策，地方拿票子，上面请客，下面付帐”，以及“上有政策，下有对策”等。另外，其他国家的情况，比如美国联邦与州之间在权力划分上也存在某种紧张关系，其中对“共有权力”的争夺，也可以看作是一种权力资源“开发”的方式。这都为我们提供了某种启示。
具体地，正和互动范式的建构需要注意以下几方面的问题。首先是正和互动范式建构的原则：
权威原则与民主原则相统一。尽管人们对层级官僚体制的不足有许多认识，但毕竟它是最为重要和基本的社会组织形态。权威原则是任何一个层级化组织的必然特征之一，也是层级组织取得整体效能的基本前提和保证，所以保证中央的权威是建立正和互动范式的题中之义。需要指出的是，虽然目前中央与地方关系带有明显的双重体制痕迹，中央对地方统得过多过死与调控乏力并存，但比较突出的还是中央政府的宏观调控能力呈现弱化趋势。因此，强调权威原则更具有现实意义。但同时，现代社会条件下的集权无疑应当是“有限集权”，要实现这一点，重要的就是引入民主原则。特别是通过对社会性力量（地方性力量在一定条件下也表现为社会性力量）的培育，促进整个行政活动过程的民主化，亦即行政民主的发展，充分实现民主与科学、民主与权威、局部与整体相互间的磨合、协调、促进，实现政治民主与行政民主的同步协调发展。
整体原则与效能原则相统一。地方可能在一定条件下体现、代表国家利益，并不排斥绝大多数情况下中央政府代表整个国家的安全和全体公民的整体利益。因此，整体原则是不可动摇的。同时，又必须坚持效能原则。一方面，效能原则是衡量政府成功与否的重要标志；另一方面，中国是一个“超大规模”社会，由单一的中央权威机构进行集中治理，其效能发挥无法达到理想状态，兼之现代社会条件下信息量激增和利益要求日益复杂甚至相互冲突，更需要保证和提高政府的效能，做到这一点，现实的途径就是实行“多中心治理”。这本身就包含了把一部分社会公共资源由社会所掌握，以及中央和地方分别与“社会”的“联盟”性关系。
体制驱动与资源开发相统一。主要有：正和互动范式是建立在对现有体制基础和对其进行积极的、大规模、深层次调适工作之上的，强调开发体制内资源，特别是承认，改革以来很多人虽然仍习惯于在零和博弈范式下认识和分析问题，但已经包含着许多突破该框架和朝向建立正和互动范式的内容；依据目前中国社会内外的发展状态设计适应未来社会发展的社会调控体制，这一体制将能最大限度地调动社会资源总量，达成最高的调控能量，成为中国社会发展的体制性驱动力量；（注：参见王沪宁：《中国九十年代的战略抉择：体制驱动》，《复旦学报》1992年1期。）在此前提下，强调运用多种方式和手段，把中央与地方关系放到中央、地方、社会三者互动的框架中进行分析、考察，强调避免单方面的调整、单纯的行政性分权，以“两个积极性”来推动社会资源的开发。
同时，正和互动范式的建立要特别注意：
中央与地方体制的功能调整和开发。由于经济体制及社会资源配置方式的基础性变化，原有的高度集中的分配社会资源方式必须改革，这已经形成共识。就中央来讲，从指令性分配向指令性、指导性分配相结合仍然是一个重要任务。同时，还要注重以下方面的功能性调整、开发；研究、利用公共行政的最高权威机构地位，以及政治控制方式、人事控制方式，所可能对经济关系中宏观调控能力下降的积极性弥补作用，重视对社会资源和力量的运用以形成促进地方规范发展的因素。就地方而言，处于中观层次的省、市、自治区，要继续坚持从单纯的执行性分配向执行性、决策性，以及一定程度的实现性分配发展。同时，要强化自身作为地方经济发展动力的功能开发。其中，在维护中央统一法律、法规和政令前提下，进行内涵开发是一个重点。如一度流行的“灯论”（“遇到绿灯赶快走，遇到红灯绕道走”）就可以看作体制、政策功能开发初级形态的一种体现。
中央与地方体制的结构调整和改革。显然，体制的功能调整和开发，有些已经逐渐形成，有的则有待进一步努力。功能的变化必然要求结构上的变化。从中央来讲，要注意调整和改革综合性经济部门的结构，以加强对经济宏观调控的有效性；注意行政和政策决定机构的改革以加强宏观指导作用，形成与地方相互依赖和互补的态势；注意对立法和司法机关职能、运作方式、结构的改革优化，加强对地方的立法、司法监控力度。对地方而言，则要逐步适应“多中心治理”条件，同时注重决策结构的调整和优化；注意强化地方立法、司法对地方经济发展的推进作用；注意加强地方机构改革的力度，形成有利于地方经济发展的地方政府逐步改革已经日益明显的来自中央——民众的双重压力体制下的政府运作结构，建立中央——地方——社会三者的良性互动关系；注意在结构的调整上形成与中央政府的优势互补关系。
中央与地方分权的科学化、动态化。主要包括：科学界定中央与地方各自性质、地位和职能，进一步科学划分二者的权力，可以考虑以立法方式借鉴国外经验把权力划分为中央专有权力、地方政府专有权力，以及中央与地方政府共有权力三大类；进一步探讨包括中央与地方间的纵向权力划分和同级政府部门间横向权力划分的具体化、明确化和可操作性问题；克服单纯、片面强调中央政府权威的层级权威原则的分权方式或地方政府自主性的分立民主原则的分权方式，强调分权过程要注意构造层级控制与相互依存相统一的分权模式：避免以往的单纯的行政性侵权，逐渐形成行政性、经济性、立法性分权相结合、相统一的分权方式，保持政治权力下放与经济权力下放的统一协调性；利用社会转型期机构改革的机会对权力的划分进行动态的调整和控制，强调权力本身的完整性和可监控性；注意改变过去地区间的梯度分权方式向地方均权的分权方式转变。
中央与地方互动的制度化、规范化。包括：在保证中央、地方权力科学划分前提下，促进二者关系调整与改革方式的程序化、制度化；坚持和加强党的领导法制化原则，注意处理好市场经济条件下党政关系这一中轴，改进党的领导和执政方式，实现党的主张经过法定程序转化为国家意志的有效化，保证党及其组织遵循在宪法和法律范围内活动的原则；继续以市场为导向，调整政府与企业关系，注意避免在中央向地方下放经济权力过程中，地方政府继续保持对企业的行政性直接控制和指挥，避免政企关系“上调下不调”现象，按照市场经济的要求和国家法律法规对企业进行规范监管；坚持民主集中制法制化原则，在对权力和利益科学分割基础上，既保证中央的权威领导，又有效保护地方利益和积极性；从正和互动高度坚持、发挥中央和地方“两个积极性”原则，建立起中央与地方权力分立与相互制约的体制；强化中央政府对地方政府的监督，包括立法监督、司法监督、行政监督和财政监督等，其中，这种监督本身必须法制化，注意通过法定程序，具有充足的法律依据，使之在实际上起到对中央政府和地方政府进行双向约束和规范的作用。
四、结论：政策意义
因此，中央与地方关系的零和博弈范式从根本上讲，是在计划体制基础上形成的模式，其中，中央政府居于绝对主动的位置，地方政府则居于被动地位。兼之长期以来二者的关系并没有纳入到法制化、规范轨道，所以要实现二者间的“集分平衡”而最为充分地发挥“两个积极性”，是非常困难的。而在正和互动范式下，由于引入社会这一变量，强调在中央、地方、社会三者间构成系统互动，从而把中央、地方进行功能开发和结构调整、改进的余地都极大地扩展了，有利于我们把注意力集中到内涵式的开展和发展中，有利于缓解中央与地方间的紧张性张力，也有利于二者间有效控制和相互依存良性互动关系的形成。
（本文的部分观点得益于与仝志辉、田恒国、钟爱军诸位博士的讨论，特此表示感谢。）
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