“角逐卓越”：美国奥巴马政府中小学教育改革新动向，本文主要内容关键词为：巴马论文,国奥论文,中小学教育论文,新动向论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二战以来，美国联邦政府一直致力于基础教育改革，以期解决国家政治、社会及经济问题，如美国联邦政府1958年颁布的《国防教育法》试图通过教育改革来实现强国的政治目标，约翰逊总统1965年主持发布的《中等和初等教育法》强调教育作为实现社会均衡的手段，老布什总统1991年主持发布的《美国2000：教育战略》明确地将扫盲与学术准备视为全球经济发展所需的能力，等等。但一直以来，改革成效始终不尽如人意，学生总体学业水平仍不理想，社会各界对美国基础教育十分不满。为此， 巴拉克·奥巴马(Barack Obama)就任总统不久便提出了新的促进教育改革政策——“角逐卓越”(Race to the Top)，[1]该计划按照美国根深蒂固的价值观，从美国教育地方分权体制的现实出发，根据当前政治、社会及经济背景，提出了一系列竞争性教育改革措施。
一、“角逐卓越”计划出台的背景
2009年，上台不久的奥巴马总统针对各方面的问题，提出了美国联邦政府历史上最具竞争性的学校改革投资计划，即所谓的“角逐卓越”计划，以促进教育质量的全面提升。计划的出台是有其诸方面的背景的。
（一）政治背景
美国政府始终将教育与国家的国际政治地位相联系。进入新世纪以来，美国学生学业水平在世界上的排名不断下滑，使美国朝野一直处于焦虑状态。根据2006年度世界经济合作与发展组织的国际学生评估项目(PISA)的排名，美国15岁学生在科学领域排第21，数学领域排第25。[2]奥巴马总统把美国学生与亚洲学生作了比较，发出了严厉警告：“我们的未来处于危险中。今日在教育领域胜过美国的国家就是明日超越美国的国家。继续放弃我们在教育领域的领导就是放弃我们在世界上的地位。”[3]也正是基于这样的认识，奥巴马总统上台不久，便着手致力于全面提高教育质量的改革。
（二）社会问题
美国的主要价值观之一是为所有人民提供平等机会，教育是实现社会平等的手段。尽管战后美国一直在进行教育改革，但社会的不平等现象并没有太多的改进。根据2009年的有关数据统计，在调查的120万学生中，有近30%的学生辍学或不能按时完成高中，而黑人和拉丁美洲裔学生中达60%不能按时毕业，此外，在许多城市，低收入青少年辍学人数达一半或一半以上。[4]统计表明，收入、种族差异与教育不平等有直接关系。奥巴马总统对黑人社区的记者说，“如果我们能消除学业水平的差距，也就能减少许多社会经济上不平等问题。”[5]他强调指出，“21世纪最好的反贫穷计划就是世界一流的教育。”[6]
在美国人看来，教育的责任不仅限于消除种族和社会经济不平等，而且还包括提高社会责任感和社会良知。由于种族歧视与狭隘心理等因素，导致学校暴力行为不断发生。美国联邦教育部长阿恩·邓肯(Arne Duncan)最近回应一个学生的死亡事件时鼓励社区，“我们必须在他们生活的每一个阶段吸引他们，还要教他们懂得，暴力不能解决任何问题，尊重他人是一个安全和健康社会的基础。”“我们有责任向青少年传授无愤怒无暴力生活所需的知识。”[7]“角逐卓越”计划的出台，就是期望通过竞争性的办学，全面提高基础教育质量，从而为缓解社会不平等发挥作用。
（三）经济背景
美国历次教育改革的另一个重要目的，就是改善与提高国家的经济水平。邓肯部长相信，“我们的教育质量跟其它指标，比如股票市场、失业率以及国内生产总值等，一样能反映我们经济的持续健康与否。”[8]美国现代的教育问题导致了许多方面的问题，如劳动力素质与市场需求的错位，部分成年人根本不适合现代经济发展，主要表现为高辍学率、高失业率，其中外来移民因英语水平低下就业更为困难，还有，一些萎缩行业的中年工人职业更换困难，等等。这一人群大约有9000万。[9]
另外，早在奥巴马总统上台之前，美国就已经处在金融危机之中。美国的经济衰退不仅造成失业率的增长，也对美国各州的收入（包括公共教育经费）产生了很大的影响。在2008/2009年度以及2009/2010年度的公共教育预算中，许多州政府的教育预算缺口达330亿美金。[10]尽管“角逐卓越”计划是针对美国政治、社会和经济三方面问题而出台的，但它是在金融危机背景下产生的，因而其目标中不可避免地带有鲜明的应对金融危机的倾向。
二、“角逐卓越”计划的主要内容
奥巴马总统执政后的当年，即2009年，美国联邦政府通过了《美国恢复和再投资法》(American Recovery and Reinvestment Act)，“角逐卓越”则是其中的一个重要组成部分。[11]
（一）“角逐卓越”计划的目标
“角逐卓越”计划的重心在于鼓励各州尽其全力，创新教育政策，实施适当教育改革，从而提供最佳教育，使每一个学生都能有机会获得高质量教育，最终提升美国全球经济竞争力。具体而言，“角逐卓越”鼓励各州推进学生的学业成绩，缩小成绩差距，提高高中毕业率，并为学生今后顺利地上大学或就业做好有益的准备。
根据“角逐卓越”的总体目标，申请参与“角逐”的各州必须在其自身的教育改革计划中重视以下四个方面的具体目标：
1、提高标准与改善测试内容和方法。标准与测试应该适合培养学生未来有能力从事大学学习、进入职业生涯以及参与全球竞争。
2、建立测量学生成长的数据系统。一方面，教师、校长和家长可以查看学生各方面的成长情况，这些数据可以反映一个学生的学习专长与不足，教师能够更好地理解学生；另一方面，数据系统能把学生的进展情况跟教师的教学相关联，从而反映出教师教学的有效性，使教师的责任感也能有所提高。
3、招聘、培养、奖励和保留优质教师和校长。人才是好学校的基础，许多学校，尤其是贫穷地区学校，影响教育质量的根本原因就是缺乏好的教师和学校领导人。因此，在“角逐”计划中，各州必须把吸引与培养优质师资和校长纳入到议事日程上来。
4、改善最低成就学校。美国最低成就的学校大多分布在最贫穷的地区。为了实现教育机会平等的基本目标，重视改善这些低品质学校必须成为“角逐卓越”的重要举措。
（二）“角逐卓越”计划的实施途径
“角逐卓越”是州与州的一种办学竞赛，胜出的州便可得到实施教育改革的经费，2010年首次“角逐卓越”一共有43.5亿美元的专项经费，联邦教育部根据最终获奖州的教育改革预算来分配经费。但各州政府有权决定是否申请参加“角逐”。为此，联邦教育部长邓肯在2009年多次召开会议，对“角逐卓越”作了宣传发动和政策解释。
“角逐卓越”计划每年提供两次申请机会，截止日期分别是一月和六月。在一月申请失败的州可以在六月再次申请。“角逐”过程分两个阶段，第一阶段是由州政府设计并递交教育改革计划，由联邦教育部从中遴选优胜的州；第二阶段是由这些优胜的州参加面试，对教育改革计划作陈述和答辩，联邦政府依此确定最后获奖的州。最终获奖名额没有限定，也就是说，只要是优异的教育改革计划，都可以获奖，从而获得改革经费。
该项计划对获奖的优胜州投入的经费根据各州的申请计划中的具体预算来确定，从2,000万美元至7亿美元不等。由于目前大多数州存在着教育经费短缺的问题，因此它们都积极参与角逐，以期能够争夺到一定的经费。
（三）申请“角逐”应包含的内容
申请“角逐卓越”的州在它们的申请书中应当包含以下内容：
各级参与。 “角逐卓越”要促进各州整体的教育改革，因此各州申请书中的改革计划必须反映出州内各级教育机构的承诺和支持，以及教育家的参与和合作。申请书必须包括州长、州教育部长以及州教育董事会长（如果适用）的签名。
目前状况。申请书必须说明州近几年在上述四个方面的进展情况，同时还需附相关的进展证明。
具体预算。根据改革目标做出预算，并说明在州范围内如何分配“角逐卓越”经费及其他资源。其中，提高学业水平的经费预算是重点。
消除法律上的障碍。为了使“角逐”顺利进行，各州必须证明法律上没有任何影响实现“角逐卓越”目标的障碍，或者承诺即将消除障碍，比如，要消除不允许把学生成绩与教师和校长表现相关联的法律。为此，申请过程需要州总检察长出具证明并签名。
学生亚群的数据。“学生亚群”包括少数民族学生以及社会经济地位低下、残疾以及英语能力有限的学生。州政府在申请书中必须包括对他们的测试结果、毕业率、大学入学率以及学分积累率等数据。
（四）评价标准
“角逐卓越”计划强调可信赖性与透明性，联邦教育部现已制定并公布了评分表。评分的项目共有六项，即州的成功因素、标准与测试、支持教学的数据系统、优质的教师与校长、改善最低成就学校和常规标准，满分为500分，根据重要程度，各项分值有所差异，其中成功因素占125分，优质教师与校长占138分。从内容上看，州在之前已取得的成就占一半以上的分数。
三、2010年的首次实施情况
2010年是首次实施“角逐”计划，其意义非同一般。为确保这次“角逐卓越”计划的顺利开展，联邦政府十分重视公平和透明的评定原则，联邦教育部组织了50至80位杰出的美国教育家、决策者和学者组成评定委员会，并规定了回避制，以避免任何利益冲突。按规定，每年有两次“角逐”。2010年的第一次“角逐”报名截止日是2010年1月，共计40个州和华盛顿申请参与了角逐。初审后，共有16个州胜出，成为“决赛选手”。3月底，首次“角逐”工作结束，所有申请书以及评判意见和分数均已在网上公布。特拉华州和田纳西州两个州获胜，得分分别是454.6分和442.2分。[12]未获胜的各州则在6月有机会再次申请。
根据两个州的改革计划及预算申请，估计特拉华州将会得到大约1亿美元的改革经费，田纳西州将会得到大约5亿美元。预算将在州与联邦教育部共同讨论之后才最终确定。而获得第三和第四名的乔治亚州和佛罗里达州却得不到任何经费。根据邓肯的意图，之所以只选了两个州为赢家，是为了继续激励各州把握机会，将改革计划完善到最佳。[13]
特拉华州和田纳西州获胜的主要优势在于各方面的人物对教育改革的承诺，包括当选官员、教师工会领导人和企业经营者；两个州的所有学校都对“角逐卓越”的教育改革作了承诺；两个州在改善教师与校长评价系统方面力度很大，如特拉华州的新政策规定，凡愿意转到“高需求”学校（即低成就学校）的教师和校长年收入增加1万美元。此外，两个州还建立了支持全面改革的相关法律和政策，如田纳西州从1992年就开始积累学生数据，目前专门制定了法律，决定从2011年开始将学生数据用于教师评价中。
2010年的第二次“角逐”于6月结束，根据评分结果，有十个州和华盛顿地区获奖。虽然所有参加该次“角逐”的州所获得的分数差别不大，但因为可分配的资金有限，最后只有十一个获胜者。从两次计划实施情况看，各州的竞争趋于激烈，这足以表明，各州的改革方案总体上都更符合联邦教育部的要求。十一个获胜者有三大共同点，一是都有严格的共同课程标准，二是构建了吸引教师到最薄弱的学校任教的制度，三是建立了教师和校长资格认证的方法。
两次共有46个州及华盛顿地区参与了“角逐卓越”计划，这有效地激发了各州参与改革的积极性。从竞赛开始以来，35个州和华盛顿已采取了读写算方面的共同标准，34个州已从法律和政策层面开展教育改革。[14]例如，加州和印第安那州的有关法规中，禁止用学生学习数据来评价教师。这一法律条款与“角逐卓越”中的教师评价目标相矛盾。这两个州为了能参与竞争都于最近撤消了这项规定。另外，为了与“角逐卓越”的目标保持一致，从2009年开始，有十个州开始酝酿取消或减缓对特许学校发展的限定，其中有四个州已经在这方面先行一步。
为了取信于民，获得公众的支持，联邦教育部将评定程序、评定方法向公众公布，同时也将评定结果包括未获奖州的不足等均予公布。经费分配之后，联邦政府还将继续跟踪获胜州教育改革的进展并公布改革效果。此外，联邦教育部也承诺，将与各未获奖的州合作完善他们的改革方案。
按照规定，获奖的州每年必须向联邦教育部上交年度报告，内容主要包括州政府与地方政府在实现目标上的进展和经费开支情况。具体而言，年度报告里需要说明：如何分配与花费资金；根据经费而保留和新设立的职位数字；在高质量教师的评分上的进展；数据系统的建设进展；现代化、更新或修复项目的说明。州政府必须表明他们已符合满足“角逐卓越”的所有要求。如果某一个州的表现不能满足要求的话，联邦教育部可酌情适当介入，帮助该州尽快达到要求。
2010年的尝试取得了初步的成功，这使得奥巴马总统踌躇满志，打算在2011年的联邦预算中，提出超过13亿美元的预算来继续推进“角逐卓越”。[15]这笔经费不仅将进一步支持致力于改革的州，也将支持有创新想法的校区，为它们实施创新举措提供经费。
四、对“角逐卓越”计划的若干评述
（一）“角逐卓越”计划的优势分析
“角逐卓越”与联邦政府历次教育改革有许多方面的差别。最值得一提的是，“角逐卓越”与美国人固有的价值观保持了高度的一致，即竞争性、创新性和分权性，因此该计划一出台，就得到全国各州的认可，并积极参与。
首先，竞争性是“角逐卓越”的突出特征。也正是在参与“角逐”过程中，许多州出台并实施了一系列改革行动，以增加竞争力。长期以来，由于美国实施教育地方分权体制，从而使教育发展较不均衡，全国性教育改革很难推进。而“角逐卓越”竞争性特征却使各州积极响应并努力按联邦政府的意图将改革计划做得更完美。正如奥巴马总统所提出的：“我们只奖励成功，而不奖励失败。我们只奖励提高学业水平的改革，不奖励墨守成规，我们要激发学生努力学习数学和科学。我们要改变那些耽误了美国年轻一代前程的低质量学校。”[16]邓肯部长也强调“角逐卓越”只奖励那些成功可能性最大且目标宏大的计划。此外，为了在“角逐”中取胜，各州政府积极寻求各级政府和各领域机构的参与，从而一定程度上推进了各方合作共同推进地方教育事业发展的机制。
其次，创新性是“角逐卓越”的核心精神。创新一直是美国创业精神的核心。一方面，“角逐卓越”是美国历史上竞争性最强、投入经费最大的项目，通过“角逐卓越”的竞争来分配联邦基金，这本身就是一种刺激改革的创新方法，2010年40个州对该项改革的热情参与也反映了它的创新性有效。另一方面，就“角逐卓越”的本质而言，它是要鼓励各州提出创新的改革计划，包括州教育创新战略和学校改善学生成绩的策略等，经费的投入也是为确保创新改革的成功。对申请州的各项评估标准充分体现了联邦政府强调教育创新的导向。
再次，分权性是美国的立国思想与制度。“角逐卓越”与地方分权的传统并不冲突。奥巴马总统提出了未来教育发展的方向和目标，但不干预具体的改革做法。例如，“角逐卓越”目标之一是改善最低成就的学校，但如何改善则由各州自行做出决定。“角逐卓越”坚持独立性和灵活性原则，尊重各州在教育制度上的权力。也只有尊重地方权力，才能保障各州因地制宜地发展教育，也才能受到各州的欢迎，从而实现改革目标。
（二）“角逐卓越”存在的不足与缺憾
从政府在2009年初宣布“角逐卓越”时，很多州长立即作出反应，并采取了行动。即便如此，其中也有可能存在一些问题，甚至会导致意想不到的后果。
首先，许多州之所以如此匆忙地响应，并按照联邦政府的要求去做申请计划，其背后的真实驱动力并不完全是为了提升教育质量，还存在着获取高额经费的动机。由此，许多人担心各州为“角逐卓越”提出的改革计划可能会是一项带有政治目的的短期计划，而不是一项持久的提升教育质量的政策。[17]
其次，一些批评者指责联邦政府对学校教育的过分干预。他们认为，联邦政府应当维护州的教育权，而不应该用这方式介入地方教育事业的发展。德州州长里克·佩里(Rick Perry)很强硬地拒绝申请参加“角逐卓越”计划，就是因为他不愿意按照联邦教育部的期望进行改革。[18]
第三，一些州长批评联邦教育部没有深刻地考虑各州的差异，而是过分重视教师工会和当地学区的承诺所达到的百分数，他们认为这样的评价标准不公平，因为各州的大小不一样。例如，较小的特拉华州只有38个学区，但是加州大约有1500个学区，在科罗拉多州等西部州，各学区比较独立，要得到高百分比的学区承诺难度就大了。科罗拉多州州长比尔·里特(Bill Ritter Jr.)说，“虽然我相信我国的学校改革的重要性，但华盛顿的领导人也需要理解不能一刀切。”[19]
第四，特许学校的扩大是“角逐卓越”的重点之一，支持者的根本理由是，这类由政府负担教育经费、交给私人经营的特许学校不受教育行政规定的约束，已形成较鲜明的创新性。但这类学校一直颇受争议。批评者认为，特许学校存在着一些严重的问题，根据全国的数据显示，特许学校扩大了种族隔离的程度，并从传统学校抢夺了优秀生源和优质师资。因而，特许学校是改善传统学校的障碍，“角逐卓越”对特许学校的青睐是不应该的，与整体提升教育质量、消除教育不平等的根本目标是相左的。
第五，虽然联邦教育部一直重视竞赛程序的透明性，批评者仍不相信最后选上的获奖者跟政治偏向无关。特别是2010年第二轮“角逐”于9月揭晓，那时正好是11月中期选举的前夕。邓肯部长强烈否认政治偏向，强调说评定时间与选举时间一致只是巧合。即使没有故意的政治偏向，由于民主党跟教师工会的关系较接近，其政治偏向自然难逃其嫌。
此外，“角逐卓越”还面临着不少挑战。在金融危机的社会背景下，“角逐卓越”直接担负着应对政治、社会和经济问题的三重挑战；在教育地方分权的体制下，各州的法律法规都各不相同，如何在现实背景下有效推行国家整体教育发展观也是一个重大挑战。
2010年是实施“角逐卓越”的第一年，它已极大地推动了全美46个州及华盛顿地区积极地参与到教育改革之中，美国媒体及公众对“角逐卓越”表现出极大的关注。至于“角逐卓越”对美国教育系统究竟会产生什么样的真实而具体的影响，尚需过几年才能评判。但不管怎样，在美国半个多世纪来的教育改革进程中，“角逐卓越”可以说已脱颖而出，并为联邦政府与州政府在教育问题上的沟通架设了一座桥梁，为未来全国教育事业均衡发展奠定了较好的基础。