环境标准侵权法效力辨析，本文主要内容关键词为：环境标准论文,效力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF468 文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2016)01-0134-(009) 环境标准“是由特定的国家机关在综合考虑本国的自然环境特征、科学技术水平和经济条件的基础上制定的具有法律约束力的各种技术规范”。[1]113然而，这种“具有法律性质的技术规范”在不同法域下的“法律约束力”究竟如何，[2]23却是一个长期以来受到环境法学界注意又没有得到深入研究、尚无定论的问题。比较通行的说法是，“环境标准本身系一个规范性不确定法律概念”。[3]425“其完全取决于此一规范被规定于法秩序之位阶高低而定，例如以法规命令或解释性行政规则之方式定之。”[3]426基于此，有必要开展环境质量标准私法效力的研究。 一、对污染物排放标准侵权法效力的既有解释 环境标准的法律效力源于何处，对这个问题存在不同的看法。有观点认为，“环境标准颁布以后，即具有法律效力，任何单位、组织和个人都必须严格执行，否则，需要承担相应的法律责任”。[4][44]而另有观点认为，环境标准“本身只是环境行政的辅助手段，并不属于法的规范，必须经立法确认并由行政主管部门决定适用才具有相应的法律效力”。[5]137然而，不论环境标准的法律效力源自何处，都不影响对作为环境标准之一种的污染物排放标准在不同法域效力的解释。通说认为，污染物排放标准只是判断排放主体是否承担行政责任的依据，而不是判断排放主体是否承担侵权责任的依据，污染物排放标准“所发挥的功能应更倾向于公法上的判断作用……而不能被作为判断民事责任承担与否的必要条件”。[5]138 对此，虽有例外①，但现行有效的法律都已确认：污染物排放标准并非判断私法责任的依据。例如1989年《环境保护法》第41条第1款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”②《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”这些法律都没有把“违反国家规定”(国家污染物排放标准系国家规定)作为承担民事侵权责任的必要条件，承担侵权责任的必要条件只是“造成损害”。实际上，早在1991年，原国家环保总局就通过复函的形式明确：“承担污染赔偿责任的法定条件，就是排污单位造成环境污染危害，并使其他单位或者个人遭受损失。……至于国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。”[6]既然制定机关已经自行阐明了污染物排放标准在不同法域中的效力，应该说，这一问题已经从根本上得到了解决。从下表可以清楚看出，排放者承担侵权责任的必要条件是“造成损害”，而“超标排放”只是排放者承担行政责任的判断依据：
既然既有学说、法律规定、行政解释已经达成共识，按理司法实践不应再出现例外情况。然而，虽然在水、大气污染类型环境侵权案件中，法院往往不承认排放主体合“规”(污染物排放标准)抗辩的效力，但在不可量物(噪声、辐射)污染领域，司法实践中却出现了法院承认排放主体合规抗辩效力的现象。对此，有学者从“风险控制”的视角进行了理论分析，认为“可标准化程度”的不同是造成法院在不同类型的污染案件中对合规抗辩采取不同态度的原因：法院在水污染这类可标准化程度较低的环境侵权案件中不承认合规抗辩的效力，而在可标准化程度较高的不可量物污染类型中承认合规抗辩的效力。[7]并认为“公、私法两分论虽然有力地说明了为什么合规行为仍然可能构成侵权，但无法解释法院为何在‘不可量物’污染领域又承认合规抗辩的效力，以及行为违规的事实与侵权法上的可归责性之间到底有何联系”。[7]然而，本文认为，第一，“公、私法两分论”③之所以无法解释法院为何在不可量物污染领域承认合规抗辩的效力并非因为不可量物侵权的“行为可标准化程度较高”，而是因为不可量物的污染物排放标准与环境质量标准基本吻合或是合二为一(见表3)，法院承认合规抗辩的效力不是承认“污染物排放标准”的侵权法效力，而是承认“环境质量标准”的侵权法效力。第二，行为违规的事实与可归责性之间的联系也不处于两分论者所理解的“违规”(超过污染物排放标准排放)层面。这里的“违规”应当理解为行为导致环境质量的下降(环境质量达不到环境质量标准的要求)，而不是违反污染物排放标准排污。只有造成环境质量的下降(即环境被污染)导致损害的行为才具有可归责性，单纯超过污染物排放标准排放而没有造成环境质量不达“标”(环境质量标准)从而导致损害结果，其行为仍然不具有侵权责任法上的可归责性(但可能具有行政法或刑法上的可归责性)。 由此可见，公私法两分论对污染物排放标准侵权法效力的解释并无问题，其解释力同样也适用于不可量物污染类型，污染物排放标准无论在任何污染侵权领域都不具有判断私法上可归责性的法律效力。真正的问题不是公私法两分论的解释框架，而是在对不可量物污染类型案件的判决中法院的错误引用：法院应当引用的不是污染物排放标准，而应当是环境质量标准——在不可量物污染类型案件中，法院所承认的“合规抗辩”中的“规”并非作为环境管制手段的污染物排放标准，而是作为判断损害发生地的环境究竟有无受到污染依据的“环境质量标准”。这就揭示了污染物排放标准与环境质量标准在公私法性质上的一个重要不同：前者仅具有公法上的效力而没有私法上的效力，后者则既具有公法上的效力又具有私法上的效力。环境质量标准并非仅是“对行政机关工作目标的设定，不具备直接规定各类主体具体权利和义务的功能”。[5]137而是“确认环境是否已被污染的根据……是判断排污者是否应承担民事责任的依据”。[8]77事实上，在大多数环境污染案件中，判断是否存在污染，离开环境质量标准将根本无法进行。 二、污染物排放标准侵权法效力“例外情况”的解释 法院无论在水、大气污染侵权案件还是在不可量物污染侵权案件中所据以判断污染是否存在的并非污染物排放标准，而是环境质量标准；在不可量物污染侵权案件中，法院承认合规抗辩的效力并非合污染物排放标准的“规”，而是合环境质量标准的“规”。 首先，法律对污染的界定，以水污染和噪声污染为例。《水污染防治法》第91条第1项对水污染的界定为：“水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。”此条对水污染的法律定义没有提及作为环境管制手段的污染物排放标准，而是把污染界定为危害人体健康或者破坏生态环境的“水质恶化”现象。而如何判断“水质恶化”，在通常情况下，显然应当以作为环境质量标准的相应水质标准为依据，而不可能根据排放主体是否超过污染物排放标准排污来判断。可见，《水污染防治法》对水污染的界定已经排除了污染物排放标准的语境相关性，污染物排放标准与水污染在法律概念的层面就已经没有直接的关联，这也符合学说与法院的既有认识。 不可量物污染的情况则不同，以噪声污染为例。《环境噪声污染防治法》第2条第2款对噪声污染的界定为：“本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”与《水污染防治法》对水污染的定义不同，此条通过一个“并”字把“超过国家规定的环境噪声排放标准”作为构成噪声污染的必要条件，对噪声污染的定义仍以是否达到污染物排放标准作为判定是否存在噪声污染的依据，没有厘清公法上行政管制手段与私法上侵权行为构成之间的关系，因此严格说来，这一定义是错误的。可以设想，如果两家噪声排放主体同时向环境排放噪声，每一家排放主体的排放都没有超过《工业企业厂界噪声排放标准》(GB12348-2008)，而其排放的噪声在紧邻厂界某一敏感区的叠加值却超过了《声环境质量标准》(GB3096-2008)的限值④，根据《环境噪声污染防治法》第2条第2款的规定，则不能认为这种情况构成噪声污染，这显然会给法院断案带来麻烦。此条可能既是为何法院承认排放主体合规抗辩之效力的法律依据，也是为何有学者认为在不可量物污染案件中污染物排放标准具有合规抗辩效力的原因。然而，如果对噪声污染的定义作出恰当修正，例如修正为“本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声在声环境功能区超过规定的声环境质量标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象”。那么噪声污染与水污染的界定就都统一到了环境质量标准而非现在的水污染以环境质量标准为界定依据而噪声污染却以污染物排放标准为界定依据。由此可见，从法律定义的层面来看，法院对水、大气污染与不可量物污染侵权案件合规抗辩效力持不同态度的原因仅仅是因为法律定义本身即存在问题，根据一个有问题的定义做出的判决或研究当然不可能没有问题。 其次，从环境标准本身具体数值的对比来看。先看水污染排放标准限值与水环境质量标准限值之间的关系。造成水污染的行业、污染物种类繁多，相应的污染物排放标准也十分繁杂，无法一一列举，仅以《电池工业污染物排放标准》(GB30484-2013)为例⑤。如果电池工业企业排放的污染物造成地表水疑似污染并在疑似污染发生地存在民事损害，则判断污染是否存在的环境质量标准应为《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)。《电池工业污染物排放标准》对电池工业现有企业规定了15种污染物排放限值，其中企业废水总排放口监测9种，车间或车间处理设施排放口监测6种。而《地表水环境质量标准》的基本项目则规定了24种污染物分别在5类水功能区的标准限值和集中式生活饮用水地表水源地特定项目80种污染物的标准限值。与财产损失有关的环境污染的界定一般适用“III类水功能区”⑥的污染物标准限值，而判断生活饮用水源是否被污染则适用集中式生活饮用地表水源地的80种污染物限值标准。为清楚起见，本文对《电池工业污染物排放标准》企业废水总排放口监测的污染物限值和《地表水环境质量标准》基本项目在三类水功能区的污染物限值做一对比，整理如下表：
从此表可以看出，除pH值之外，可以对比的污染物限值《地表水环境质量标准》远低于《电池工业污染物排放标准》，大气污染物排放标准与环境空气质量标准之间的限值对比也存在这种关系⑦。这是因为作为“环境容量”的水、大气本身即有一定的自净功能，根据企业排污口管制限值排放的污染物经过水、大气这种“环境容量”的稀释、净化，到达水源地、养殖地、居住地等水域、地域之后，其浓度一般自然就会降低，就有可能符合环境质量标准的要求。当然，如果水、大气的“环境容量”已经饱和，丧失了自净功能，那么无论企业多么严格地按照污染物排放标准排放污染物，也有可能造成环境质量的下降，导致环境污染。 需要注意的是，《地表水环境质量标准》基本项目所规定的污染物种类与《电池工业污染物排放标准》规定的污染种类并不完全重合，地表水环境质量标准基本项目所界定的污染物种类并不能涵盖所有领域的污染物，有可能出现水污染物排放标准中有排放限值，但水环境质量标准中却没有此类污染物限值的污染物，例如《电池工业污染物排放标准》中有“锰”的排放限值(2.0mg/L)，而地表水环境质量标准基本项目中却没有。这一现象在大气污染物排放标准和大气环境质量标准中更为突出⑧。此种情况可能导致的司法后果是，排放主体将某种特定污染物排放到地表水域中，而在界定水质是否被污染时(构成环境侵权的前提条件)，却发现水质标准中没有此种污染物的标准限值，这就给法院判断究竟是否存在污染增添了困难。在环境质量标准没有规定某种污染物的标准限值时，学者和法官把眼光转向作为环境管制手段的污染物排放标准的合规抗辩问题自然也就可以理解了，尽管这种理解实际上是一种误解。在不可量物污染排放标准与环境质量标准重合或合二为一的情况下，这种误解则造成了认为法院已经承认了污染物排放标准合规抗辩效力的观点。实际上，在不可量物污染领域，和在水、大气污染领域同样，法院承认的仍然是环境质量标准合规抗辩的效力，与污染物排放标准无关。 再看作为不可量物污染的噪声污染排放限值与环境质量限值之间的关系。与水污染领域存在众多工业领域的污染物排放种类与限值不同，噪声污染因其污染种类的单一性(噪声)，不同工业企业排放的不同种类的噪声在标准上没有区分的意义，因此相对而言噪声污染的排放标准种类少于水、大气污染，以与环境侵权有关的《工业企业厂界噪声排放标准》(GB12348-2008)、《建筑施工场界环境噪声排放标准》(GB12523-2011)、《社会生活环境噪声排放标准》(GB22337-2008)⑨这三类污染物排放标准和《声环境质量标准》(GB3096-2008)对噪声限值的对比为例，整理如下表：
水、大气污染的污染物排放限值比环境质量标准限值宽松数倍，而作为不可量物的噪声污染其污染物排放限值却和环境质量标准限值完全一致(建筑施工噪声污染是例外)，如何解释这一现象？关键的原因有如下两个：第一，从产生污染的过程上看，“水”、“大气”在水、大气污染与在不可量物污染中所起的“载体功能”不同。在水、大气污染中，“水”、“大气”所起的功能是“环境容量”，即可以承载一定污染水平、具有自净功能和饱和极限的载体。因此，污染物排放标准限值显然要明显“松”于环境质量标准限值，因为一般情况下，排放口的污染物需要经过“环境容量”的稀释与净化之后才存在环境质量是否达标的问题。当然，是否造成污染，除了要看是否存在污染源，还要看污染物浓度和数量有没有超过环境(水、大气)的“容量”。有可能超标排放的污染物因环境容量巨大而没有造成污染，也有可能达标排放的污染物因环境容量已经饱和而造成污染。而在不可量物污染中，“水”、“大气”这类载体所起的功能不是环境容量，而仅仅是“传导介质”。以噪声污染为例，一般而言，噪声以空气为介质传导，除了在传导过程中的衰减而外，并不存在大气可以容纳噪声的情况。污染源停止排放，大气中即刻不再“容纳”有噪声(在水污染的案例中，即便企业停止排放，污染在一定时间段内仍然存在)。声环境质量是否达标也和大气的“容量”无关(水环境质量是否达标却和特定水域的环境容量有关)，只要排放主体在厂(场)界超过标准排放噪声，边界敏感区声环境质量就有可能会下降。第二，就现实社会中这两类污染可能发生的区域来看，现实中的废水废气排污口不太可能是养殖区、居住区，污染敏感区离排污口多少都有些距离。而噪声厂(场)界的外围则可能有养殖区，居住区等噪声敏感区，甚至很多情况下的噪声污染，受污点与厂(场)界排放点之间根本没有什么物理距离，例如建筑施工场界可能就在受噪声影响者的隔壁，一楼饭店抽油烟机排放的噪声直接影响到二楼居民等。无论是工业企业噪声还是社会噪声排放，只要其边界排放噪声超过管制标准，就可能造成边界敏感区污染，不存在环境容量稀释净化的问题⑩。因此，如果噪声排放标准像水污染标准那样“松”于声环境质量标准，就会造成大量达标(噪声排放标准)排放噪声的企业造成噪声污染(未达到声环境质量标准)，从而失去污染物排放标准最为重要的功能：通过环境管制来保护环境和保障人体健康。至于《建筑施工场界环境噪声排放标准》这一例外情况，可能是考虑到建筑施工本身的性质不同于一般的生产和社会噪声，且在建建筑离环境敏感区一般会有一段距离(11)。 分析至此，结论已经比较明显：司法裁判在水、大气污染领域不承认排放主体合规(符合污染物排放标准)抗辩的侵权法效力固然是因为水、大气是否受到污染应以相应的环境质量标准而不是污染物排放标准为判断依据；而在不可量物污染领域承认排放主体合规(符合污染物排放标准)抗辩的侵权法效力则只是一种假象——法院承认的并不是污染物排放标准的效力，而仍然是环境质量标准的效力，只是因为在不可量物污染领域，污染物排放标准和环境质量标准限值恰好重合(12)，才令学界产生了以为法院在不可量物污染领域承认合规(符合污染物排放标准)抗辩的误解。 最后，试以噪声污染方面的现实裁判印证这一结论(水、大气污染方面的案例当然都是不承认污染物排放标准合规抗辩效力的)。例如，根据《江苏省高级人民法院公报》公布的裁判文书，在“许秀玲等诉江苏省沿江高速公路有限公司排除噪音妨碍纠纷案”(江苏省苏州市中级人民法院民事裁判书2012苏中民终字第1529号)中，法院据以作出判决的裁判标准并非污染物排放标准，而是环境质量标准(《声环境质量标准》)。由于沿江高速公路太仓段涉案房屋夜间环境噪声超过了《声环境质量标准》对1类环境功能区域的要求，因此二审法院认为“原审判决沿江高速公司采取措施使涉案房屋环境噪声限值达到《声环境质量标准》规定的村庄应达到的1类环境功能区域要求并无不当，应予维持”。[9]当然，法院引用环境标准时也可能存在错误，应该引用环境质量标准而引用了污染物排放标准(由于两者限值相同，并不会影响实体判决)。例如下列两份判决书[2010]杭萧民初字第4246号和[2010]沪一中民一(民)终字第1408号，判决理由均为被告排放的噪声符合GB12348-2008(即《工业企业厂界环境噪声排放标准》)的要求，因而不支持原告的诉讼请求。实际上，尽管两者限值并无不同，但从本文分析可以看出，法院不应当引用噪声排放标准，而应当根据原告认为损害发生地所在的功能区引用《声环境质量标准》(13)。 三、问题的转换：环境质量标准的侵权法效力 无论是哪种形式的环境污染侵权，都与污染物排放标准无关，污染物排放标准只是判断排放主体是否承担公法责任的依据。与之相对，环境质量标准则与排放主体是否承担公法责任无关，而是判断排放主体是否承担私法责任的依据。 (一)对环境质量标准法律效力的既有认识及其批判 对污染物排放标准侵权法效力的误读与对环境质量标准既有的片面认识有直接关系。理论上一种颇具代表性的观点认为，环境质量标准的“法律性质和众多的行政计划同样，至多只不过是表示行政努力目标的一个指标，并不具有作为直接规定国民的具体的权利义务的法规的性质”。[10]70环境质量标准“与控制标准不同，它不过是为了推进公害对策的行政目标，所以超过了环境标准也不能一概地说是违法”。[10]71这一观点甚至把污染物排放标准与环境质量标准的法律性质完全对立起来，认为“排放标准，是对公害发生设施的设置者课以直接遵守义务的标的，因此它具有法规的性质，这一点与环境标准的性质完全不同”。[10]79在这种认识的指导下，环境质量标准的公法效力都已经受到怀疑，其侵权法上的效力当然更是无法得到应有的重视。 从立法上来看也是如此，《环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”未作区分地把环境质量下降的责任主体限制在“地方各级人民政府”，即把环境质量标准的公法功能限制在内部责任上。把环境质量标准限定在政府责任上的这种认识掩盖了环境质量标准的私法适用性，是造成长期以来对环境侵权案件中真正切中要害的判定基准误解的主要原因之一。例如，辽宁省环保厅2012年5月18号制定的《辽宁省城市环境空气质量考核暂行办法》第8条规定：“二氧化硫日平均浓度值超标0.25倍以上，或者二氧化氮日平均浓度值超标0.25倍以上，或者可吸入颗粒物日平均浓度值超标0.5倍以上，经省政府同意，由省环境保护行政主管部门给予有关市红色通报，要求有关市制定整改措施限期进行整改，并予以相应惩处。”(14)环境质量标准不达标，承担责任的主体并非排放企业，而是“有关市”，“有关市”承担的也仅是内部责任(“红色通报”、“相应惩处”)，并不对外承担任何责任(例如国家赔偿责任)。对环境质量标准法律效力的这种理解，在弱化其公法效力的同时，忽略了其私法效力，与此同时，对污染物排放标准公法效力的肯定及通过公私两分法对其私法效力的研究却较为多见。两相对比，环境质量标准在侵权法上的效力问题被污染物排放标准的效力问题所掩盖，也就不难理解了(15)。 那么，为何本文认为污染物排放标准只能具有公法效力，而环境质量标准却既可以具有公法效力(虽然目前来看仅仅是内部效力)又可以在侵权法上具有私法效力呢？这主要是由两者的制定目的和功能不同所决定的，具体说来，环境质量标准更多的是以对人体健康的影响为首要考量因素来划定界限(也要考虑现有经济发展条件和特定历史文化因素的制约)，其制定目的是为了定义“污染”与“未污染”之间界限的临界限值。无论公法还是私法，当然都需要对什么情况下才造成污染有量化的认识，环境质量标准在这两个法域中界定污染的效力没有任何不同。而污染物排放标准的最终目的虽然也是保障人体健康、保护环境，但其直接目的却是对特定污染物排放主体的限制，本质上只是一种行政管制手段，即便排放主体达标排放，也不能保证环境最终不被污染，因此污染物排放标准的法律效力只能限制在公法领域。 虽然环境质量标准的功能是界定“污染”，污染并不分公法私法，然而，为了更好地理解环境质量标准在私法上的效力，有必要区分环境质量标准在公法上和私法上界定污染时不同的测量区域或范围：在公法领域，环境质量标准所衡量的是某一行政区域的整体环境质量，例如某一城市的环境空气质量是否达标需要多点监测；而在私法领域，环境质量标准所衡量的则是争议损害发生地局部的环境质量，例如某片养殖鱼类的水域是否被污染，只需要检测此特定水域的环境质量。以《地表水环境质量标准》为例，如果某一流域水环境质量整体不达标，固然可以根据《环境保护法》第6条的规定把责任归为政府(规划或监管不力)。但如果此流域特定水域内某种污染物严重超标(超过一般情况下超标的“背景值”(16))的原因是上游企业的排污行为(无论是否超过污染物排放标准排污)，且造成了此水域养殖鱼类大量死亡(假设排污行为与水质严重超标的因果关系已经确定)，对这一损害结果则应当以水环境质量标准为判定依据确定污染的严重程度，在此基础上认定是否构成环境污染侵权。对环境质量标准功能的此种扩展，是解决环境侵权案件中对环境标准法律效力认识混乱的根本途径：不是污染物排放标准，而是环境质量标准才是判断是否构成侵权行为的基准。 (二)环境质量标准的侵权法效力 如前所述，比起以环境管制为直接目的的污染物排放标准，以人体健康和环境保护为直接目的的环境质量标准显然更有理由作为是否构成侵权抗辩的判断基准，不是污染物排放标准而是环境质量标准才是侵权法上合规抗辩的那个“规”。接下来的问题自然是环境质量标准在侵权法上的效力具体应当如何判断。为清楚起见，本文把环境质量标准的法律效力整理为表4(17)(本表没有涵盖政府责任，承担责任的主体为特定排放主体)，以此为基础略作说明。
第一，排污者是否承担行政责任(乃至刑事责任)的判定依据为污染物排放标准，而非环境质量标准，环境质量达标与否和排放者是否承担公法上的责任不相关。环境质量是否达标，除了排污者的排放行为之外，还和环境容量的大小有非常直接的关系，即便排污者符合污染物排放标准排放，也无法确保环境质量达标，在这种情况下，要求排污者对环境质量负责，超出了对其行为能力可以苛责的范围。反之，排污者超过污染物排放标准排放，损害争议发生地的环境质量也不一定不达标，超过污染物排放标准排放污染物既非环境质量标准不达标的必要条件，也非充分条件，两者之间无直接逻辑关系(在噪音、辐射等不可量物污染类型中，两种标准合二为一的情况除外)。这可能也是为何《环境保护法》规定对环境质量负责的责任主体为地方人民政府而非污染企业的原因。 第二，在损害争议发生地环境质量已经达标的情况下，即便可以认定损害的存在，排污者也“一般不承担”侵权责任，原因在于，如果特定水域或大气的环境质量是达标的，一般情况下即可理解为环境质量并未下降、不存在污染，据此可以推定损害结果并非由于环境污染所引起(排放行为与损害结果之间不存在因果关系)。这与污染物排放标准达标的情况完全不同，符合污染物排放标准排放污染物，并不一定不引起环境质量的下降，当然不能直接排除排放行为与损害结果之间的因果关系。那么是不是所有情况下只要排放行为未引起环境质量标准的超标，排放主体就一定不承担侵权责任呢？从理论上说当然并非如此，还需要考虑下述两种例外情况。第一种情况是对某种特定污染物尚未制定环境质量标准。在这种情况下，由于根本就没有相关环境质量标准，并不存在争议损害发生地环境质量是否达标的问题，法官无法根据环境质量标准“量化”环境质量下降或污染的程度，只能根据具体案情和既有证据(例如鉴定意见)对排放行为与损害结果之间的因果关系做出判断。第二种情况则是对某一污染物虽然已经制定了有关的环境质量标准，但这一标准因为社会发展或某些“特殊原因”(18)已经被证明为无法切实保护环境、保障人体健康了。在这种情况下，虽然损害争议发生地环境质量符合现行标准，但因为符合现行标准并不代表环境质量没有下降，因此，只要能够证明损害争议发生地污染物浓度的升高系排放主体排放行为所致，且有其他证据证明损害的发生系环境质量下降(环境中特定污染物浓度的升高)所造成，则不能免除排放主体的侵权责任。即排污者在此情形下，不能以环境质量标准达标为抗辩理由。除上述两点之外，从分权角度来看，司法权并不隶属于行政权，法宜从法理上的确没有法律义务以由行政机关制定的环境质量标准为判断污染是否存在的依据，在一些情况比较特殊的案件中(例如虽然达到了环境质量标准，在一般情况下不会产生损害但在个案中却有可能产生了损害的案件)，法官理应发挥司法的灵活性，具体问题具体分析。 现实案件因果关系的认定十分复杂，损害结果的发生往往并非由一两个环境质量指标单独作用所导致，很可能是多种原因共同作用所致。但这并不影响本文分析思路的有效性：环境侵权案件的损害结果应当是由环境质量的下降所致(而环境质量的下降又是由排放主体排放行为所致)，否则不成其为“环境侵权”，而当存在能够真实反映环境质量的特定污染物环境质量标准时，以这一标准作为环境质量是否下降、是否存在污染的主要依据是实用、稳妥的做法。 第三，在争议损害发生地环境质量标准不达标的情况下，如果特定案件发生地排放主体排放的污染物根本没有引起争议损害发生地环境质量下降，环境质量下降另有原因，那么当然可以确定免除排放者的责任。因此在“排放行为无法认定为环境质量不达标的原因”一栏中，无论是否存在损害结果，排放者都不应承担侵权责任。 第四，当“排放行为可认定为环境质量不达标(或超过背景值)的原因”时，接下来的问题则是环境质量不达标(存在污染)是否是“造成损害”的原因。如果根据现有证据无法证明污染是造成损害的原因，也就是说，即便排放者排放了污染物导致了环境质量不达标，造成了污染，但此污染并非造成涉案损害结果的原因，这种情况下，排放者无需承担侵权责任。如果根据现有证据可以证明污染就是造成损害的原因，则因果链条已经完整(排放者污染物导致环境质量下降，环境质量下降导致损害结果发生)，可以认定排放者构成侵权。从断案过程来看，法院第一步应当是寻找与此案污染类型相关的环境质量标准，如果存在直接相关的环境质量标准，则可以判断损害结果发生时周边环境因素是否符合该标准。如果符合，则在一般情况下即可判定侵权行为不存在(除非环境质量标准之设定明显低于损害发生的阈值或是环境质量标准为新的发现所证明为不符合保障人体健康和环境保护的要求)，如果不符合(即环境质量低于环境质量标准)，则应进入第二步，对因果关系进行判断，如果可以确认环境质量下降是由于排污者排污行为(无论是否超过污染物排放标准排放)所致，则进一步判断损失结果是否由环境质量下降所引起，若是，则可以判断侵权行为成立，否则判断侵权行为不成立。 由此可见，排放者(被告)与环境质量标准有关的有效抗辩理由有三：第一，环境质量标准达标，环境质量没有下降，环境并未受到污染；或者第二，排放行为不是造成损害发生地环境质量下降(环境质量标准不达标)的原因；或者第三，环境质量下降(环境质量标准不达标)不是造成损害结果的原因。其中第一个抗辩理由可以称为环境质量标准的“合规抗辩”(抗辩无效的例外情况前文已阐明)，用以取代污染物排放标准的“合规抗辩”，即一般情况下，只要可以证明环境质量标准达标，排放者不再承担侵权责任。第二、第三个抗辩理由则处于判断排放行为与损害结果之间是否存在因果关系的层面，无法用单纯的环境质量标准量化指标来解决，环境质量标准及实际监测值(检测值)在这里发挥的功能不是判断的准据，而只是证据之一。最后，需要指出的是，根据《环境保护法》(1989年)第9条第2款的规定，当已经存在国家环境质量标准时，地方政府没有被授权制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。而修订之后，《环境保护法》(2014年)第15条第2款已经认可了地方政府制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准的权力(19)。这在司法实践中将会带来如下后果：因各地环境质量标准具体数值和规范的污染物有可能不再相同，存在同样种类、浓度污染物的环境在某些地方因环境质量标准较严格而可能被认定为存在污染，在另一些地方则可能因环境质量标准较宽松，而会被认为不存在污染。特别是在跨界污染侵权案件中，究竟如何界定是否存在污染，是一个有待研究并应由司法解释澄清的问题。 四、结论 通过上述分析可见，污染物排放标准在侵权法上的效力问题实际上是一个伪命题，是学界和司法实务界在忽视了环境质量标准侵权法效力的前提下作出的无效讨论。需要解释的不是污染物排放标准在侵权法上的效力，这个问题因为与侵权损害发生并无直接关联而不需要解释。真正的问题应当是环境质量标准在侵权法上的效力应如何认定，而对这一问题的解答与侵权责任构成要件中因果关系的认定又密切相关。造成损害结果的直接原因是环境被污染(环境质量下降)而非排污者超过污染物排放标准排放污染物。在水、大气污染这类以环境容量为中介的污染类型中，因环境容量千差万别，达标排放并不一定能保证环境质量标准不下降(环境质量的下降才是造成损害的原因)，这正是为何在这种类型的污染中，污染物排放标准限值与环境质量标准限值之间存在着剪刀差，且不能以达标排放为抗辩理由的真正原因。而在噪声、辐射这类不以环境容量为中介的污染类型中，达标排放一般而言可以保证环境质量标准也达标，法院实际上是以环境质量是否达到环境质量标准而判定是否存在侵权行为，而非以排污者是否符合污染物排放标准排放为标准判定是否存在侵权行为。只是由于在这类污染类型中，污染物排放标准与环境质量标准因无需环境容量为中介而恰好重合，才导致了理论界和司法实务界的误解。 收稿日期：2015-07-20 注释： ①《民法通则》第124条：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”此条规定仍把“违反国家规定”作为承担民事责任的必要条件，已与现行理论和实践不符。 ②《环境保护法》(修订案)将其修订为第64条：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。” ③“公私法两分论”认为污染物排放标准系公法上环境管制的手段，其效力仅及于公法，而侵权法属于私法范畴，因此在侵权案件中，法官不承认“合规抗辩”的效力理属当然。 ④例如根据相对响度(分贝)叠加公式：Lp=10lg(10Lp1/10+10Lp2/10)，如果Lp1和Lp2都为49分贝，则Lp≈52分贝。如果噪声排放标准和声环境质量标准都为50分贝，根据污染物排放标准，两个排放者皆未超标，但在敏感区叠加后却造成声环境质量达不到声环境质量标准的要求。 ⑤另可参见《制革及皮毛加工工业水污染物排放标准》(GB30486-2013)，《合成氨工业水污染物排放标准》(GB13458-2013)，《柠檬酸工业水污染物排放标准》(GB19430-2013)，《麻纺工业水污染物排放标准》(GB28938-2012)，《毛纺工业水污染物排放标准》(GB28937-2012)等数十种工业排放标准。 ⑥III类水功能区“主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及旅游区”。参见《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)。 ⑦例如《锅炉大气污染物排放标准》(GB13271-2014)规定在用燃油锅炉二氧化硫排放浓度限值为300mg/m[3]，而《环境空气质量标准》(GB3095-2012)规定的二氧化硫年平均限值一级标准为20mg/m[3]，两者相差15000倍。 ⑧《环境空气质量标准》(GB3095-2012)仅规定了6种基本污染物浓度限值，4种其他污染物浓度限值和5种“部分污染物”参考浓度限值共15种污染物浓度限值，而各行各业的污染物排放标准所规范的污染物显然要远多于15种(《大气污染物综合排放标准》GB16297-1996就规定了33种)。 ⑨除这三类噪声排放标准外，我国还有《铁路边界噪声限值及其测量方法》(GB12525-90)，《摩托车和轻便摩托车定置噪声排放限值及其测量方法》(GB4569-2005)，《汽车定置噪声限值》(GB16170-1996)等。 ⑩当然，两类污染之间的区别并非就只有这两点，例如某些水污染还具有累积性、科技性、继发性等，而噪声污染相对而言则更加直接。但就本文此处要达到对环境标准之差异解释效果而言，这两点是关键原因。 (11)《建筑施工场界噪声排放标准》的这一例外规定恰好可以用来证明《环境噪声污染防治法》第2条第2款把“超过国家规定的环境噪声排放标准”作为构成污染的必要条件是有问题的。例如建筑施工场界噪声排放值为70分贝，并未超过“国家规定的环境噪声排放标准”，但却可能在1类声环境功能区(居民住宅、医疗卫生等需要保持案件的功能区)内敏感区域内产生60分贝的噪声(假设一定距离产生10分贝衰减)，而《声环境质量标准》对1类区昼间的限值为55分贝，此种情况显然构成了噪声污染，但却未超过环境噪声排放标准。 (12)在噪音污染领域是恰好重合，而在电磁辐射领域是合二为一，《电磁环境控制限值》(GB8072-2014)实际上既是污染物排放标准，又是环境质量标准：电磁场控制公众暴露的限值既是设备排放电磁污染的限值，也是环境不被污染的限值。 (13)这两份判决书引自参考文献[7]，此文引用这两份判决书的目的恰好和本文引用目的相反，是为了试图说明法院承认不可量物污染类型中合规(污染物排放标准)抗辩的效力，而本文则是为了说明法院的这一引用是法院自身的认识错误，不应引用污染物排放标准，而应引用环境质量标准，法院承认的不是污染物排放标准合规抗辩的效力，而是环境质量标准合规抗辩的效力。 (14)惩处标准为：二氧化硫超标达0.25倍，罚缴20万元，每递增0.25倍(含0.25倍)，加罚20万元；二氧化氮超标达0.25倍，罚缴20万元，每递增0.25倍(含0.25倍)，加罚20万元；可吸入颗粒物超标达0.5倍，罚缴20万元，每递增0.5倍(含0.5倍)，加罚20万元。 (15)与侵权责任抗辩事由实际上并无直接关联的污染物排放标准之所以长期以来被理论界和司法实务界认为是解决侵权责任构成的重要一环，有两个重要原因。第一，相对于环境质量标准，污染物排放标准与侵权行为存在更为紧密的联系，在大多数情况下，对排放污染物行为的取证远比对环境质量的取证简单方便。第二，作为环境管制标准，污染物排放标准与公法具有更为明显的相关性，是显而易见的行政处罚依据，超标即应受到行政处罚。而环境质量标准则长期以来被认为是“政府责任”，是一个综合治理而非单独排污者行为的结果，似乎环境质量不达标与某一侵权行为并无直接关联。 (16)所谓“背景值”是指特定区域(水域)在一定时段内的监测值，这一监测值可能已经超过了环境质量标准的限值，但长期以来并未造成损害。而当污染物超过这一背景值时，损害发生，此时应以背景值为基准判断是否存在污染，而不宜以环境质量标准为基准来判断。 (17)表4比表1的复杂之处在于，是否符合污染物排放标准排放可通过对排污者排放行为的观测得出，排放行为与是否达标之间的关系直接明了。而是否符合环境质量标准则一方面要观测损害发生地环境质量是否达标，更为重要的一方面则是要判断损害发生地环境质量不达标是否由排污者的排放行为所引起，排放行为与是否符合环境质量标准之间的关系非但不直接明了，在很多情况下甚至复杂难断。也就是说，如果超过污染物排放标准排放，则一定是排放者的行为所造成，但如果损害发生地环境质量标准不达标，却并不一定是排放者的行为所造成，这里有一个因果关系的认定过程。 (18)例如科学界新发现某种污染物的毒性实际上要远高于既有认识，环境质量标准对这一污染物的限值被这一发现证明为无法保护环境、保障人体健康。此时，由于环境质量标准尚未修改，法院应根据这一具体情况而非既有环境质量标准来认定污染是否存在。 (19)《环境保护法》(1989年)第9条第2款：“省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护主管部门备案。”《环境保护法》(2014年)第15条第2款：“省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。”
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