“电荒”呼唤我国电力投资体制改革，本文主要内容关键词为：电荒论文,投资体制改革论文,我国电力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年中央经济工作会议特别指出，“要努力缓解经济发展中的瓶颈制约。进一步安排好电源和电网建设，加强大型煤炭基地的建设，加快重要交通干线和枢纽的建设。突出抓好节约能源、节约原材料和节约用水工作，搞好重要资源的综合利用。”
中国是电力生产与消费大国，年发电量位居世界第二位。20世纪70年代以来，我国逐步进入长期缺电阶段，直到1997年开始实现低用电水平下的电力平衡。然而继美加州大停电后，我国也出现了前所未有的大面积“拉闸限电”现象，全国2002年有12个省限电，2003年先后有21个省级电网出现了不同程度的拉闸限电，缺电局面进一步加剧。（注：今年电力需求增长一成五 明年供需形势将更加严峻[N].人民日报，2003-12-05.）自2003年夏天一来，福建、浙江等省份就没有停过“拉闸限电”，甚至“电荒”最甚的浙江省，其用电负荷达95％，这在我国历史上“冬季”如此之大面积限电现象是没有的。为什么会出现这种现象，我们应该从“电荒”形成的深层原因来寻求解决办法，那就是我国电力投资体制的进一步改革。
一、当前我国电力的供求状况及原因分析
目前，关于我国电力出现如此面积之大的短缺的现状，主要有两种观点：一是认为是结构性短缺，因为电力的供应相对不足（即全国总量是富余的，但由于输送等困难出现的局部缺电，局部电力过剩的局面）而造成的，如韩冰洁认为“这种短缺不是总量的不足，而是结构性短缺”。（注：韩冰洁.电力投资体制问题凸显[J].瞭望.新闻周刊，2003（20）.）二是认为是由于总量供给不足（硬缺电）造成的，这种观点为大多数人所认同，如：中国电力企业联合会预计全年用电需求尚差1000万千瓦以上的装机容量，全年性缺电已是不争的事实，就全国而言，已经出现了电力总量的严重短缺。当然也有些人认为即使认定存在电力总量短缺的现象，也不能忽视更为严重的结构性短缺问题。
从供给情况来看：近年来我国电力供应基础不够坚实，部分地区电源建设滞后，结构不合理，电力设备建设不足，电力供应的增长比较缓慢（参见图1来源：《电力行业：拆分大幕将来开 电价屠刀高悬？》国泰君安证券研究所姚伟）。从2000年以来，发电装机就一直低于用电增长。2003年计划投产装机容量为1855万千瓦。2003年前三季度累计发电量为：13527.41亿千瓦时，（注：2003年1-9月全国分地区累计发电量（表）[Z].国家统计局，2003-10-18.）而且主要集中在我国的中西部。
图1 近年发电量和用电量增长图（亿千瓦时）
从需求来看：从“2003年度秋季电力市场供需形势研讨会”获悉：2003年前三个季度全社会用电量达到13742亿千瓦时，同比增长15.58％，预计全年需求18680亿～18844亿千瓦时，全年增长在15％左右，是近年来增长最快的一年。（注：今年电力需求增长一成五 明年供需形势将更加严峻[N].人民日报，2003-12-05.）从全年来看仍然有约2000万千瓦的用电缺口。
2003年为什么会出现如此电力短缺的局面，大体有以下6种说法。
1、自然条件说：2003年我国部分地区高温干旱增加随机性缺电，严重干旱导致水库来水减少，水电出力下降，农业灌溉用电增加，这使水电比重大的省份的电力供需形势受气候的不确定影响更加明显，如福建省、四川省。湖南省经贸委电力处的尚佳处长认为湖南缺电的主要原因是遇到了罕见的干旱，全省500多万装机容量的水电，基本上不能发电。但是，我认为就全国范围而言，我国水电占全国装机容量不足30％，为此就个别地区遭遇干旱不能很有力说明我国大面积“拉闸限电”的发生原因。
2、预测失准说：我国原来长期采用的电力弹性系数（电力增长率相对GDP增长率的比率）预测法失准，电力前期规划失误。在国家制定的“十五”规划中预计到2005年发电量年均增长4.8％，电力弹性系数为0.6，但出乎预料的是，2000年起连续4年电力弹性系数都大于1，这意味着GDP每增加一个百分点，就需要更多的电力增长去保证；（注：王有佳.经济发展加速 供电规划滞后 华东电力供应亮红灯[N].人民日报-华东新闻，2003-12-08.）2003年4月中国电力企业联合会预计2003年中国用电需求增长将在9％-10％，但1至9月全社会用电量同比增长15.58％，这样原来规划的电力供应增长速度远远滞后，导致了大面积的“电荒”。
3、产业结构说：高耗能行业快速增长，用电结构重型化加剧了紧张局面，由于我国近年主要依靠的是高耗能产业的发展来推动GDP的高增长，国家电网公司提供的数据显示，2002年我国钢、钢材、10种有色金属产量分别比上年增长19.7％、19.6％和14.5％。而2003年前三季度，钢、钢材、10种有色金属、铝材等工业产品产量增长速度超过20％。2002年，黑色、有色金属冶炼用电量分别比上年增长13.15％、20.01％。而在2003年的1-9月份，从已经公开的数据看，黑色和有色金属冶炼用电量分别增长了25.82％和24.52％。（注：单继林.今年为何总缺电？[N].中国经济时报，2003-11-27.）然而，我国高耗能工业集中的山西、内蒙古、宁夏等地，2003年7月工业用电增速均在20％左右，但这三省与全国实际缺电严重的江苏、浙江、广东、湖南等省份地域不一致，这似乎反映出耗能产业的发展并非电力需求紧张的根本原因。
4、能源（煤）短缺说：由于电煤价格之争，加上华北各省联合整治公路超载现象，导致了2003年电煤供应的紧张，从而影响了发电企业的正常运行。然而能源大省安徽和产煤大省山西也出现了“拉闸限电”，（注：人民网太原.12月起山西省实施计划用电[Z].11月20日电.）这就不足以说明能源短缺是主要的原因。
5、垄断说：认为“电荒”产生的原因完全是垄断，是电力行业为保护自身利益而限制民间资本进入的结果，因为它们是电力短缺的直接受益人，不希望有人进来分一杯羹。“电力行业的垄断和管制在某种程度上使得电力投资供应不足，电力行业低效运行。电站项目资金密集性强，建设周期长，在目前的市场准入制度下，单纯依靠国家投资是不够的，但民营资本和国际资本却很难进入电力建设这个有利可图的领域。”（注：新华网浙江频道.用电淡季咋还出现电荒？[N].2003-12-03.）当然，也有人认为国家政策已经放开，电力行业门槛过高是自然原因而不是人为的，也就是认为电力产业是一种自然垄断产业。为什么民营资本和国际资本难以进入电力建设领域？这正是我国电力投资体制改革的原因所在。
6、电力投资不足说：国家电网公司电力市场分析预测课题组的最新报告分析认为，从固定资产投资总额与新增装机的比例关系变化看，1990年全国每4亿元固定资产投资就配套有1万千瓦新增装机，2000年到2002年间，这一比例分别为每16亿元、19亿元、24亿元固定资产投资配套1万千瓦新增装机。在固定资产投资总额增幅逐步攀升的情况下，配套装机容量不足，造成电力供需紧张。据中电联和国家电网公司提供的数据显示，2000年到2002年，全社会用电量增长速度分别达到11.36％、9.03％和11.6％；而2000年至2002年间，中国的发电装机分别比用电增长低4.5％、2.7％和6.3％，2003年前三季度，全社会用电量同比增长15.58％。电力基建投资连续几年滞后于全国基建投资，直接导致电力供应总量不足，供需缺口加大。
上述都是2003年“电荒”产生的外在原因或者是非本质的原因，笔者认为造成2003年“电荒”最根本的原因是电力的供应不足，电力供应不足的直接原因是电力投资不足，电力投资不足深层的本质就是当前电力投资体制在一定程度上阻碍了民营资本与国际资本进入电力建设领域。
二、探讨当前我国电力投资体制存在的问题
我国的电力投资体制改革主要是从1985年开始，国家改革了电力工业投资和办电体制，变中央独家办电为多家办电，广泛筹集资金兴办电力，先后成立华能集团公司，新力能源公司等办电企业。1987年，国务院向电力工业提出“政企分开，省为实体，联合电网。统一调度，集资办电”的改革方针。1995年初，为了方便对外融资，国家成立了中国电力投资有限公司，并在香港设立中国电力国际有限公司。1996年，政府确定到2000年利用外资占电力建设总投资的比例从原来的10％提高到20％。并制定了利用外资的具体政策。1999年，上海、浙江、山东和东北三省“厂网分开，竞价上网”试点展开。2003年底我国电力行业基本形成了“5+2”（由5家发电公司和2家电网公司组成）格局及“厂网分离，竞价上网”的改革核心内容。
然而，从2003年的“电荒”可以看出我国电力投资体制方面依然存在一些问题：
1、从电力投资来源结构看，国有资产投资占比居高不下，民间资本难以进入，导致2003年出现电源紧张的局面。虽然电力行业的投资出现了外资、民营资本、股份制等其他资本种类，但仍然以国有资本为主体。由于这种特殊的投资来源结构，“厂网分离”也难以真正做到，投资于垄断经营的电网的国有资本发言权要远远大于其他资本种类，这也给与其有千丝万缕关系的“老”发电企业在市场竞争中得到有利条件。另外，我国国有资产管理代理制使政府在很大程度上拥有国有资本的实际控制权，从而使产生于计划经济时期的政府对于国有企业的天然偏好在市场取向的经济改革不断深化的今天仍然难以消除，表现在不同性质的资本在政策层面上始终处于实质性的不平等地位。
2、国有资产投资电力的回报率低，电力行业集中了我国1/6的国有资产约8000亿元人民币，每年电力行业固定资产投资约占全国固定资产投资的16％，有些年份竟超过18％。以2000年为例，电力投资就达2267.08亿元。但是国家在投入大量资金后，却得不到应有回报，国家电力公司资金利润率只有2.3％，1999年，电力行业仅向中央财政上缴86亿元。当然由于电力产品的准公共产品性质，政府在投入国有资本时，不应该唯一关注其资本回报率，但是“电力行业的隐形超额利润已经是业内的公开秘密……在国家计划发展委员会所做的一份关于《九十年代我国宏观收入分配实证研究》报告中，电力行业多年来一直居于社会高收入阶层前列。”（注：赵忆宁.电力体制改革能否再快些[J].瞭望，2000（36）.）
3、竞争的发电企业与垄断的电网经营企业之间很难达到信息对称，两者谈判力量不均衡。这也导致了很多的民间资本对于电源建设是望而生畏，如：几年前，四川投资近280亿元的二滩水电站所发的电，被四川省拒绝上网，从而造成的损失高达几十亿元。（注：四川在线.两种声音两大阵营：电荒到底是不是垄断惹的祸[Z].www.sconline.com.cn，2003-08-20.）
4、法律法规不完善，1995年12月28日，第八届全国人大常委会第十七次会议通过并颁布的《中华人民共和国电力法》已经远远不能满足电力发展对法律法规的要求了，对于投资电力主体的权益难以得到应有的保护。投资于发电企业的投资主体，其所发的电能只能由电网经营企业来支配，而投资者没有最终的处分权；由于电力投资配套建设工程项目繁多，容易给电力投资者带来审批的寻租成本。
5、“竞价上网”也给电力新加入者设置了进入壁垒。由于目前电网的垄断经营，整个电力产业的风险，直接或间接由发电企业来承担了。所以，为了获得“上网”，各发电企业都在削减运营成本，同时也减少了相应的投资，从而出现了发电源头的投资不足，难以实现可持续发展，甚至出现环境污染等电力的外部性。新的发电企业由于投入成本高，在没有国家帮助扶持情况下，其成本电价一般来说要高于“老”国有发电企业，难以突破“进入壁垒”。
三、进一步深化我国电力投资体制改革
2003年的“电荒”暴露了我国的电力投资体制问题，由于电力工业属资金和技术密集型产业，又具有建设周期长和电能产、供、销同时完成，难以储存以及电力供应区域性强的特点，且投资规模比较大，客观上决定了发展电力要有一定的预见力，当市场供需出现问题以后再采取措施，那只能短暂缓解“电荒”造成的损失，要从根本上解决我国“电荒”再次出现，我们应该尽快完善我国有利于鼓励投资又能保证电力安全的电力投资体制。
1、做到“厂网分离”、“政企分开”，创造公平竞争的市场环境。由于原有的一体化经营，国有电网与其“原本一家”的发电企业，往往有“厂网分离”、“政企分开”方面的不足，容易导致不同投资主体的电力发电企业之间的不公平竞争，影响非国有投资者的获利能力，从而挫伤其投资积极性；作为垄断的网络经营商，应该以平等的市场主体参与市场竞争，按市场供求情况，与发电企业进行交易；各企业都是平等的市场经济主体，不存在既是运动员又是裁判的双重身份参与竞争，唯有国家电监会行使公平、公正、公开的监督，裁判职能。这样才能让不同所有制性质的企业在电力市场公平竞争，有利于电力企业的可持续发展。
2、加快取消严格的计划管制，引入竞争，实现投资主体多元化。让民间资本充分流入电力产业各个领域，并获取适当利润，为电力产业内部不同市场主体之间的竞争增添活力。“电荒”充分说明，光靠国有资产投资电力市场，特别是发电企业是远远不足的。甚至在电网投资方面也可以看出，国有资本已经不能满足当前我国的电力需求（如出现了江苏的过江输电通道能力不足，四川的成、德、绵地区变电设施在高峰时超负荷，广东东莞、深圳一带输电线路能力不足造成输电受阻，大区间电力交换仍十分有限等现象）。考虑电力安全因素，电网投资应该在国有控股的前提下，吸纳多元投资。
3、完善电力价格形成机制。针对2003年出现的“拉闸限电”现象，应该说电价机制依然不适应电力市场形势，目前的电价不能正确体现电力供求关系。按照市场经济调节的情况，电价的计算方法应该成为一只“无形的手”，直接引导电力市场的投资和交易。虽然近期国家发展改革委已下发了《关于运用价格杠杆调节电力供求促进合理用电有关问题的通知》，但电价的高低要真正来自于市场，而不是电网运营商，或者是政府的物价部门所制定的政策价格。可以在市场形成家价格的基础上调整峰谷电价，鼓励大家在低谷时候多用电，在高峰时节约用电。
4、鼓励多元资本进入电力产业的方式创新。因为电力工业自身具有很强的内外部筹资能力，政府可以针对发电企业投资大，政府投入不足等，充分利用不同的筹资方式，如BOO方式（Build-Own-Operate，建设—拥有—经营）、BOT方式（Build-Operate-Transfer，建设—经营—转让）和BOOT方式（Build-Own-Operate-Transfer，建设—拥有—经营—转让）。政府可以根据电力建设项目的投资规模、风险程度及建设周期，选择合适的民间资本进入方式。对于小型的发电企业，因为投资规模不是很大，而且其装机容量占比也较小，可以采用BOO方式，充分调动民营资本和外资的流入；对于投资规模较大，且对国家电力影响较大的项目可以采取BOT或BOOT的方式，而BOOT方式一般更适合于建设和经营的期限较长的项目，特别适用于大型电厂和核电站的建设。
5、坚持“政府引导、市场运作、开放竞争、高效有序”的原则，做到长远出发，科学规划，适度超前，平稳发展。由于电力固有的一些特点，政府在按照计划进行投资规划时往往会出现“时滞性”或者偏差，东南亚金融危机以后，出现了我国电力供过于求的现象，电力投资的增长速度也因此随之下降。然而，“电荒”后的电力投资又是另外的一番景象：上海市每年投入60亿元加快城乡电网建设和改造，2004年还将新建220千伏变电站8座、35千伏至110千伏变电站64座以及相配套的输电线路。国家在浙江投资两个电厂——装机容量240万千瓦的兰溪火电厂和半山的90万千瓦天然气发电项目，浙江省又紧急出台了加快今后5年电力建设的“3个千万工程”：即在全省建成1000万千瓦装机容量的电厂、开工建设1000万千瓦电厂、开展1000万千瓦电厂的前期准备。福建投资约56亿元的福州江阴火电厂的可行性研究报告，通过国家有关部门预审。国家发展和改革委员会郝伟平也说，2003年年初国家已调整了“十五”规划的电力目标，加快了电力建设的步伐。
要真正实现电力的稳步投资、平稳发展，避免电力供应出现时而过剩、时而短缺的摇摆局面。影响国民经济的持续健康发展，达到国有资本投资效率、社会效益最优，市场经济的就政府就应该按照市场规律来办事，防止国有电力投资出现的“一哄而上、一哄而散”的现象，给国有资产造成不必要的损失，给财政增加不必要的负担。所以，建立以市场为导向、以市场机制取代目前普遍存在的计划投资体制的投资约束机制，以政府对融资的间接调控取代直接干预的投资体制是我国电力投资体制改革的最终目标。