需要视角下我国就业促进政策的演变：1993-2010，本文主要内容关键词为：视角论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-0633(2011)05-101-08
一、我国就业促进政策的地位
长期以来，我国“社会福利”(social welfare)在界定上一直坚持“小福利”的概念，将社会福利视作社会保障制度的一部分。近年来，随着学者们对于社会福利研究的不断探索，“大福利”的概念开始越来越多地出现在学术领域。比如，尚晓援就对“大福利”概念进行了学术上的界定，[1]景天魁等人则就将“小福利”向“大福利”的迈进看作中国特色社会福利的新阶段，[2]王思斌也主张采用“大福利”的概念去建构中国未来的福利体系。[3]与社会保障相比，社会福利既是一种状态也是一种制度实体，[4]既包含制度因素也包括服务因素，[5]因而比社会保障具有更大的范围。从制度内容上来看，广义的社会福利不仅仅包括社会保障，还包括更大范围的福利服务、教育服务、住房服务、健康服务和就业服务。[6]因此，本研究倾向于采取了“大福利”的概念，将社会福利定义为“既包括以货币形式帮助社会群体解决需要满足问题的核心制度，也包括通过提供劳务、实物和其它形式的服务满足社会成员社会需要的行动”。
从1956年至今，我国的社会福利建设历经三个阶段：第一个阶段是1956年到1977年的社会福利初创阶段，这一阶段公有制经济为社会福利提供了有力的支撑，城市中限量供应、统一价格、单位报销、政府补助制度的结合，农村地区限量供应、集体经济提前列支、政府补助制度的结合，都有效地保证了我国有限经济基础上的福利供给；第二个阶段是1978年到1992年的社会福利的转型阶段，在这一阶段我国的经济体制先于政治体制和社会制度而转轨，因此尽管经济发展速度较快但是社会福利的供给却由于“单位制”福利的破裂而出现了一定的缺失；第三个阶段是1993年到2010年的社会福利再造阶段，以邓小平南巡讲话为契机，我国在市场经济改革的同时也启动了社会福利体系改革。经过近20年的发展，目前我国与市场经济体制相匹配的社会福利体系构架已经越发清晰，就业促进、社会保险、社会救助、慈善事业等政策进一步完善，为形成具有中国特色社会主义社会福利体系提供了基础条件。
就我国而言，就业促进政策是社会福利政策的核心之一。从1993年到2010年，就业促进领域不但一直是我国社会福利重要建设的领域，而且也是社会福利政策出台相对频繁的领域。在此20年间中，我国共出台重要的就业促进政策84个①：全国人大通过的法律1部，中共中央下发的通知3个，国务院通知13个，中共中央办公厅和国务院办公厅下发通知10个，各部委下发通知57个。这些就业促进政策对我国就业领域的发展提供了重要的支撑，并为我国社会福利体系的发展奠定了基础。可以说，对20世纪90年代以来我国就业促进政策进行一个相对细致的梳理，对于把握我国未来社会福利政策的总体发展趋势具有积极的意义。
我国就业促进政策出台相对频繁主要源于两个原因：(1)东亚福利体制的基本特点。与西方三大社会福利体制相比，东亚社会福利体制具有突出就业的生产主义特点。霍利德(Holliday)提出东亚福利最重要特点就是倾向于将生产或经济目标作为基本的出发点，[7]高夫(Gough)在对“东亚福利体制”的概括中也尤其强调其生产性的特点，并认为东亚福利政策以及所表现出来的具体体制与经济生产保持了密切的关系。[8]东亚福利体制的生产性特点直接决定了东亚地区的就业促进政策在社会福利体系中占据着重要的位置。(2)发展型社会福利和“积极福利”的理论支持。梅志里(Midgley)总结出发展型社会福利具有投资取向的一般特点，并指出发展中国家福利中具有就业的主导优势，[9]而吉登斯主张的“积极福利”发展思路也主张通过就业的方式构建福利，从而代替“消极福利”的被动性。[10]由于我国目前仍然为发展中国家，主要精力仍然需要集中在经济建设中，因此也有必要采取就业导向的发展型社会福利建设思路来提升福利供给的效率。[11]
二、需要视角的考察
社会福利转型的核心任务是从理论和制度上反思社会福利体制发展的问题，重新定位社会福利体系的目标。[12]因此，从理论上对就业促进政策进行纵向上的梳理就显得很有必要。而作为社会福利政策的纵向研究，首先就应当确定比较研究的视角。本研究以需要理论作为基本主线，选取了社会福利目标定位的经典理论“马克思以人为本的需要理论”和“社会需要”类型理论作为基本支撑，在马克思主义的需要视角下去分析就业促进政策。
马克思主义的需要视角建立在马克思主义理论之上，并得到了新马克主义学者的进一步论证。“需要理论”是马克思主义大厦中的一块基石，是马克思考察分析全部历史活动的根本出发点和逻辑起点。[13]马克思认为，人的需要基本内涵有三：首先，人的需要是后天产生的实践活动；其次，人的需要由人的本质所派生；第三，人的需要有助于发展人的本质。[14]新马克思主义者继承了马克思的基本看法，其代表人物Doyal(多亚尔)和Gough(高夫)的需要理论建立在社会学视角基础上对人的需要进行了重新的阐述，[15]其观点认为人类的需要具有普世性，人的需要是人类的共同需要，个体的需要是“社会人”的需要。[16]
在需要满足视域之下，不同学者也进行了有意义的讨论。虽然目前仍然有学者提出“补缺型”社会福利是我国社会福利改革的方向，[17]但是大部分学者还是倾向于构建需要为本的社会福利制度。如王思斌主张建立政府责任优先、民众需要导向，企业、家庭、社会福利机构多元发展的社会福利发展模式；[18]熊跃根提出社会转型时期和全球化时代我国的社会福利政策应当体现出对民众需要的呼应，民生问题是国家发展战略问题。[19]本研究也认为，社会福利政策应当更多的体现民生发展的需要，应当将民众的需要纳入到整体的制度分析中，需要视角的分析框架不但应当成为未来政策评价的基本框架，也应当是政府应当着力建设的考核平台。
社会福利政策可以划分为问题取向社会福利政策和需要取向社会福利政策两种类型，且它们具有本质上的不同。前者以国家作为基本的出发点，力图将国家发展凌驾于个人需要之上，它是一种针对迫切问题的政策解决过程，一般缺乏对民众需要的回应，而建立在稳定政权的基础上；而后者则以个人的需要作为最终的归宿，不是为了解决某个迫切的现实问题而设计。为了更细致的剖析，本研究借鉴米红关于社会福利体系普惠范围的研究、[20]刘继同关于“制度升级”的剖析[21]和周沛关于政府“主体性”和“主导性”责任的界定，[22]将两种社会福利政策的主要区别界定为：(1)在普惠程度方面，问题取向的社会福利政策在覆盖面上比较狭小，具有很强的人群选择性特点；需要取向社会福利政策基于民众的基本需要，因此在覆盖面上试图尽可能涉及到有需要的人群。(2)在制度设计方面，问题取向的社会福利政策没有整体制度设计思路，而是采取碎片化的补缺型社会福利政策去解决一个个现存问题；需要取向社会福利政策主张通过一套完整的体系化制度设计来构建社会福利体系。(3)在责任分配方面，问题取向社会福利政策对国家责任要求较低，国家制定有关政策时也显得较为被动；而需要取向社会福利政策中国家在承担社会福利时的主动性较高，体现出了更强的回应性。
作为社会福利政策的重要组成部分，就业促进政策的研究也可以从上述三个维度进行讨论。因而，本研究采取内容分析的方式来探讨1993年到2010年我国就业促进政策在普惠程度、制度设计、责任分配三个方面是否出现了质的变化，是否体现出了问题取向向需要取向的演变过程。具体而言，研究的要点有三个：(1)从普惠程度来看，就业促进政策的覆盖人群是否实现了从单一人群向多类群体政策体系的转变；(2)从制度设计来看，就业促进政策的实施举措是否从破碎的制度设计转变成为体系化的社会福利政策；(3)从责任分配来看，国家在社会福利的供给中是否出现了被动性向主动性的转化。
三、我国就业促进政策的整体发展
如果将1993年到2010年的就业促进政策按照阶段进行划分，可以明显发现我国近二十年的社会福利政策大致包括了五个时期：1993年到1997年的政策探索时期、1998年到2001年的政策过渡时期、2002年到2004年的政策扩张时期、2005年到2006年的政策调整时期、2007年到2010年的政策新时期。
从五个时期政策的变化来看，我国就业促进政策呈现出了一种问题取向向需要取向的渐变，在普惠程度、制度设计、责任分配三个方面都有一定的进步。具体来讲，如果对上述五个时期从政策覆盖人群、政策实施举措和责任分配转变三个方面进行分析，可以发现这五个阶段具有很强的时代特征：(1)从普惠程度来看，政策的覆盖人群逐步的从单一的下岗失业职工转变为了下岗失业人员、青年失业人员和农村剩余劳动力等六类群体；(2)从制度设计来看，政策的实施举措从简单的职业介绍和职业培训发展成为10种就业与再就业的服务方式；(3)从责任分配来看，国家在社会福利的发展中主动性在逐步增强。具体如表2：
从下面表3五个就业政策时期的政策数量分布来看，就业与再就业领域中的政策呈现出了较快的增长态势。政策探索时期的政策年均数目仅为1.71个，大大低于20年间平均政策数目的3.51标准值；政策过渡时期三年中出台了10个相关政策；而政策扩张时期的短短三年则出现了22个政策；政策调整时期的年均政策数目略有降低，但仍远高于平均水平；而政策新时期的就业促进政策无论是数目还是年均数目均是最高的。
四、就业促进政策的普惠程度
从1993年到2010年，我国就业促进政策在普惠程度上有明显提高。在政策探索时期，国有企业富余人员的安置和农民工的合理流动是政策关注的重点；而1998年开始，国家把就业促进政策的中心放在了解决下岗职工的再就业和新增劳动力的就业上来；到了2002年，下岗失业人员、农民工、青年失业群体、大学生的就业问题频发，就业促进政策被迫调整到四类群体的就业平衡中；而2005年起，国家的就业促进政策出现了被动到主动的转移，开始逐步构建失业人员、农民工、大学生、失地农民、青年失业群体五类人员的就业促进体系；2007年起这种趋势进一步明显，灾民开始纳入到了就业促进政策之中，需要取向下的“适度普惠型”社会福利建设思路开始在就业促进政策中得以发展。如表4：
在政策探索时期，我国就业促进政策的主要导向是解决在经济发展中所遇到的社会问题。尽管此时政府仍然否认社会主义经济体系中存在的“失业”现象，并用“待业”和“富余职工”等名词代替“失业”，但是仍然颁布了一定的就业促进政策。这一时期的就业促进政策主要涉及两类人群，一类是国有企业的富余人员，另一类是农民工，其代表性政策分别为《国有企业富余职工安置规定》(国务院令第111号)和《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》(劳部发[1994]458号)。总体来看，这一时期就业促进政策在普惠程度上比较有限，政策缺乏对多类人群的覆盖。
随着我国改革开放的深入开展，特别是东北重工业基地国有企业的破产改革与东部沿海地区的产业转型，20世纪90年代中期以来的下岗现象迅猛增加。为了缓解1998年面临的社会稳定压力，我国在1998年到2001年中的政策指向是以促进“再就业”为主。政策过渡时期的就业促进政策也比较有限，大致形成了以《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》(中发1998[10]号)为主体，以《加强国有企业下岗职工管理再就业服务中心的建设有关问题的通知》(劳社发[1998]8号)、《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(中发[1999]16号)为辅助性政策的制度体系。从政策过渡时期的政策来看，我国在这一时期的政策规定在形式上已经形成了针对某个群体的就业促进制度，在内容上也着力解决转轨过程中的就业矛盾。
2002年到2004年，我国就业领域出现了两个新变化：一是我国1998年到2001年陆续推出的再就业政策逐步缓解了传统领域国有企业下岗职工再就业的矛盾，并通过多种渠道的引导实现了绝大部分下岗失业人员的分流；二是我国的青年劳动者、农村农民工、大学毕业生的就业问题开始逐步凸现出来，成为就业政策急需关注与解决的重要事宜。因此，这一时期的就业促进政策开始摆脱单一再就业政策占主体地位的格局，开始在多类人群就业中形成一定的平衡。这一时期的代表性政策主要有《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002]12号)、《关于加快推进再就业工作的通知》(国办发[2003]40号)、《加强职业培训提高就业能力计划的通知》(劳社部[2002]13号)和《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发[2003]1号)。总体来看，从2002年到2004年的三年时间中，我国就业政策形成了积极的扩张，在政策的覆盖面上有显著的提高。同时，这一时期的关注点从单一下岗职工人群向四类群体进行转移，初步形成了我国就业领域从单一主体向多元主体、从促进再就业向促进就业的转向，为我国就业促进政策普惠程度的提高奠定了基础。
2005年和2006年属于就业促进政策的调整时期。在这一时期，我国继续加强与巩固了对四类人群的政策覆盖，在此基础上对城市化进程中的失地农民也进行了政策覆盖。2005年，国务院发布的《关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号)，对中发[2002]12号文件中下岗失业人员的政策进行了一定的补充，初步覆盖了拥有就业需求与就业能力的潜在劳动者。同时，针对大学生群体的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》(中办发[2005]18号)、针对青年劳动者的《关于进一步做好职业培训工作的意见》(劳社部发[2005]28号)、针对城市失地农民的《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发[2006]29号)等政策的先后颁布，也进一步规范了就业促进政策的保障范围。因此，尽管这一时期的政策数量并不庞大，但是对完善政策体系依旧具有积极意义。
从2007年起，我国就业政策的整体路径出现了一定的变化。尽管相比以前的就业促进政策，该时期的普惠程度没有特别明显的提升，但是在福利构建的思维与方式上却显示出了极大的不同。这一时期，就业促进政策开始从单纯的促进就业转向了就业公平保障，并将灾民纳入到了就业促进政策的体系之中。其中，2007年的《就业促进法》和2008年针对汶川地震的6项通知②③④⑤⑥⑦都为就业促进政策向公平方面的转化提供了基础。总体来看，2007年到2010年的就业促进政策在普惠程度上实现了从常规就业管理向灾难就业援助的转轨，发展思路则从单纯就业促进思维到“就业促进与就业公平”相结合转变，这两个变化的背后体现出了就业促进政策在构建思路上已经从单纯的扩大就业覆盖面转移到了保证就业体系的稳定性。
五、就业促进政策的制度设计
从1993年到2010年，我国就业促进政策在制度设计上出现了一定幅度的变化。1993年到1997年间，我国就业政策的总体进步在于明确了就业促进政策的价值和基本方法，但是这一时期的就业促进政策尚没有开始体系化的建设；1998年到2001年，我国就业促进政策开始了体系建设的步伐，出现了制定就业计划、扩大就业渠道、强调职业教育、提供就业配套四种新型的制度设计；2002年到2004年，我国就业促进政策的主要建设方向是在就业管理、创业教育和就业优惠方面增强政策的执行效果，使政策在横向上更为多元、纵向上更为深入；2005年到2006年，我国就业促进政策更为精确，国家开始有计划地建立失业防范体系，并开始了就业管理向就业服务的转变；2007年的政策新时期，国家实现了产业布局和就业促进政策的衔接。如表5：
从1993年起，我国就业促进政策进入到了探索时期，其典型的标志是国家开始逐步承认国有企业中富余职工的“待业”问题⑧，并陆续采取措施解决就业问题。在这一时期，我国就业促进政策的制度设计比较简单，主要有两种方式：一种是通过国有企业就业服务机构开展的职业介绍，该方式在1993年颁布的《劳动就业服务企业管理规定》(国务院令第66号)和1994年《职业指导办法》(劳部发[1994]434号)中有所规定；另一种是通过有限度的就业培训和限制裁员实现国有企业富余职工的转岗分流，主要在1994年颁布的《企业经济性裁减人员规定》(劳部发[1994]447号)和《就业训练规定》(劳部发[1994]490号)中有所界定。总体看来，由于这一时期我国尚没有出现大规模的国有企业下岗失业现象，所以就业促进政策的制度设计并不复杂。
20世纪90年代中期开始，国有企业大量下岗与经济转型形成了很大的社会问题，为此我国出台了更为体系化的就业促进政策去解决此项问题。这一时期的主要制度设计有就业计划的制定、就业渠道的开辟、职业教育的强化和就业配套措施的建设，其中《关于开展劳动力市场“三化”建设试点工作的通知》(劳社部[1999]1号)和《关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见的通知》(劳社发[2000]27号)的颁布在很大程度上为就业领域的体系化建立奠定了基础。与政策探索时期相比较，政策过渡时期的制度设计开始了体系化建设的进程，就业计划、就业渠道、职业教育、就业配套、就业介绍、就业培训这六项政策措施被引入到了就业体系中。
2002年到2004年间的政策扩张时期是我国就业促进政策走向体系化的重要时期。一方面新的制度设计被陆续推出，另一方面综合性的就业促进政策相继出台。这一时期，《关于大力推进职业教育改革和发展的决定》(国发[2002]16号)、《关于进一步推进职业学校实施职业资格证书制度的意见》(劳社部发[2002]21号)、《关于进一步推动再就业培训和创业培训工作的通知》(劳社部发[2003]18号)、《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》(银发[2002]394号)分别在职业教育、资格认证、就业培训、就业优惠方面进行了更为科学的规范。当然，尽管这一时期的就业促进政策比原有政策具有更精确的制度设计和更好的执行性，但是客观而言，它们仍然没有摆脱问题取向社会福利政策的本质属性。
政策调整时期，我国就业形势从国有企业下岗职工失业严重的单一问题转变为了多类人群失业现象并存的局面。因此，就业促进政策在制度设计上并没有出现明显的膨胀，其绝大多数就业促进政策都和以往时期的制度设计保持一致。其中，《关于大力发展职业教育的规定》(国发[2005]35号)对职业教育这一教育事业的薄弱环节加强了政策支持，《关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》(财税[2005]186号)对下岗失业人员再就业的税收政策进行了更为细化的规范，《关于进一步加强就业再就业资金管理有关问题的通知》(财社[2006]1号)则关注于职业介绍补贴、职业培训补贴、社会保险补贴的运转。总体来看，2005年到2006年的政策调整时期没有出现就业制度设计上的跨越式发展。
从2007年开始的政策新时期对我国社会福利的布局产生了重要的改变。其中，将我国就业促进政策与产业发展政策纳入到一个体系进行的综合分析，彻底改变了我国传统政策中没有对就业促进政策体系进行整体布局的现状。2008年国务院颁布的《关于促进就业工作的通知》(国发[2008]5号)就试图解决就业供需关系和就业者素质的问题，而同年颁布的《关于发展旅游业促进就业的指导意见》(发改委就业[2008]2215号)则规定要拓展旅游产业链条和强化对旅游就业的援助。对于突发性的金融危机，我国在协调各方利益的基础上强化了国家的基本责任，在政策制度设计方面将创业优惠政策和就业培训政策上予以了巩固和发展。《关于采取措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》(人社部发[2008]117号)着力解决企业负担问题，《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推进创业促就业的通知》(银发[2008]238号)则在最高限额、财政贴息、信用模式方面做出了改进。政策新时期的重要进步点在于它改变了就业促进政策作为单一政策的福利建设思维，开始将就业与产业转型、风险防范联合起来考虑，这显然实现了一个从单维思路向整体思路迈进的转型。通过此项转型，我国的就业政策更加凸显出对于风险的防范特点和服务的需要满足特点，有利于长期以来我国社会福利制度的建设。
六、就业促进政策的责任分配
与普惠程度和制度设计相类似，我国就业促进政策在演变中也出现了责任分配上的变化。在政策探索时期，我国就业促进政策主要采取了企业化的发展思路，基本实行了企业主体责任下的“三结合”制度；进入政策过渡时期，国家在就业促进政策中的责任开始强化，出现了问题取向基础上的再就业服务中心制度；政策扩张时期，我国的责任分配转换了形式，企业责任逐步属地化，国家责任下的属地化管理政策较为盛行；而政策调整时期，社会组织成为国家着重建设的重点，国家在制定就业促进政策时的主动性得到较大提升；2007年以后，我国就业政策主要偏向就业领域的风险管理层面，国家的宏观主导作用进一步加强，需要取向的势头不断深化。如表6：
从政策探索时期的就业促进政策来看，国家的主动性并没有得到充分的突出。由于历史上我国国有企业承担着过多的社会责任，所以尽管经济体制自1978年以来发生了重大的转变，但是企业为主体的就业扶植政策还是带有传统政策遗留的痕迹。20世纪90年代初国家的就业政策主要方针是“在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”方针。在这种“三结合”方针的执行上，企业对于富余职工的就业安置占了基础性地位。从1994年起，随着《中华人民共和国劳动法》(主席令28号)的正式颁布，我国就业促进政策中的国家责任略有增加。但是从整体上看，这一时期的就业促进政策还没有摆脱原有体制的束缚，国家责任仍然具有滞后性。
政策过渡时期，我国出现了对原有政策的大幅度改进。原有的“三结合”政策由于不能满足人们的社会需求，所以就业促进政策将建立再就业服务中心作为解决下岗职工再就业问题的核心方法。1997年，国务院下发《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充规定》(国发[1997]10号)对建立再就业服务中心、健全社会保障制度作出了有益的制度尝试。同年，劳动部等颁布《关于在企业“优化资本结构”试点城市建立再就业服务中心的通知》(劳部发[1997]252号)，对再就业服务中心的建立进行了政策探索。1999年，中共中央又颁布了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(中发[1999]16号)，进一步明确了国有企业下岗职工的再就业保障问题。这一时期，企业承担的基础责任被进一步明确化和规范化，而国家在对企业的补助措施与法律约束则有回归趋势。尽管在名义上企业仍然承担着解决就业安置的基础责任，但是由于国家的资金补助，企业建立的下岗职工再就业服务中心实际上已经成为国家管理再就业的中介。
进入到政策扩张时期，我国的就业促进政策在整体上向属地化方向发展。虽然国家的主动性在政策中体现的依旧不甚明显，但是国家却开始引导基层组织代替国有企业进行属地化的就业管理。从2001年起，企业的下岗职工再就业服务中心被社区所替代，属地管理的就业形式得以出现，如2001年颁布的《关于推进社区就业的若干意见》(劳社部发[2001]7号)就为就业促进领域的属地化管理奠定了基础。同时，我国政策开始利用优惠措施引导个人的自主创业和自谋职业。2002年，《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》(财社[2002]107号)和《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》(国税发[2002]16号)先后发布，为疏导我国的就业渠道提供了政策基础。
政策调整时期，社会福利社会化的趋势更加明确，国家责任主要体现在对社区的支持和对失业人员的培训上，企业的责任进一步被削减。值得关注的是，这一时期国家对社会组织的支持逐步增多，对于就业信息与就业调控等宏观指标更为关注。如2006年劳动与社会保障部等18个部门发布的《关于贯彻落实国务院进一步加强就业再就业工作通知若干问题的意见》(劳社部发[2006]6号)就对国家在构建社会组织上的的主动性进行了详细的规范。政策调整时期的政策尽管不多，但是却能够充分体现出国家在思路上的调整：大量配套方案的出现不但弥补了原有政策的漏洞，而且试图建立起一套风险预警的机制。
从2007年开始，我国就业促进政策出现的新变化主要体现在风险管理方面。在国家在就业促进政策的主导性中开始从原有的失业控制转变为防止出现失业风险的管理层面上来。2007年，劳动与社会保障部发布《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》(劳社部发[2007]24号)，风险调控纳入到了政策诉求之中。同时，国有企业的传统责任被进一步削弱，企业在困难时期还能够得到国家的政策扶植，如2009年下发的《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》(国发[2009]4号)和《关于进一步做好减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》(人社部[2009]175号)就对金融危机期间延长稳定就业岗位、扶持就业优惠政策执行期限进行了政策考量。
七、研究结论
自1993年以来，就业促进问题一直是我国社会福利关注的核心问题之一。从1993年到2010年，我国共出台重要的就业促进政策84个，对我国市场经济体制下社会福利体系的形成具有重大意义。因此，对我国就业促进政策进行系统的梳理，探讨就业促进政策的整体发展过程，对于我国社会福利的发展具有重大的意义。
建立在对我国重要就业促进政策的分析基础上，研究对我国就业促进政策的五个时期进行了政策归类和梳理，并从需要视角进行了政策之间的比对分析。研究认为，我国就业促进政策在1993年到2010年间呈现出了一种问题取向向需要取向的演变。在这一个过程中，政策的普惠程度、制度设计和责任分配均有明显的改观，大大推动了我国需要取向社会福利政策的前进。
研究发现，在近二十年的发展中，我国就业促进政策在普惠程度、制度设计、责任分配三个方面都有一定的进步：(1)从普惠程度来看，政策的覆盖人群逐步的从单一的针对下岗失业人员的政策转变为了多类群体被覆盖的政策体系；(2)从制度设计来看，政策的制度设计从破碎化的问题取向转变成为体系化的需要取向；(3)从责任分配来看，国家在社会福利发展中的主动性在逐步增强。研究进一步认为，我国就业促进政策体现出来的问题取向向需要取向的演变，证明了我国就业促进政策在逐步的进步和发展。这种转变的背后是我国福利建设思维从“解决社会问题”向“满足人民需要”的转变，体现出了一种政策的科学化、规范化趋势。研究建议，应当进一步深化这种改革的势头，强化需要取向就业促进政策的目标定位。
注释：
①重要政策参考我国人力资源与社会保障部(原称“劳动部”、“劳动与社会保障部”)发布于1993年1月至2010年6月的所有政策，其遴选的基本原则有：(1)该政策需要与就业促进直接相关；(2)该政策需要为全国性政策；(3)该政策对社会产生了或产生过重要的影响；(4)计划、规划不纳入到研究范围内。
②人力资源与社会保障部，2008，《关于做好抗震救灾期间农民工工作的紧急通知》(人社部明电[2008]4号)。
③人力资源与社会保障部，2008，《关于进一步做好抗震救灾期间农民工工作的通知》(人社部明电[2008]6号)。
④人力资源与社会保障部，2008，《关于对地震灾区开展技工培训援助的通知》(人社部明电[2008]7号)。
⑤人力资源与社会保障部，2008，《关于对地震灾区实施就业援助的通知》(人社部明电[2008]8号)。
⑥人力资源与社会保障部，2008，《关于全力做好地震灾区“三扶一支”大学生救助与就业工作的通知》(人社部明电[2008]9号)。
⑦人力资源与社会保障部，2008，《关于进一步做好受灾地区就业援助工作的通知》(人社部明电[2008]12号)。
⑧国务院，1993，《国有企业富余职工安置规定》(国务院令第111号)。