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制度设计及创新是社会保障体系建设的内核。过去，我国社会保障体系建设基本上是按照欧洲社会保险模式设计与实施，然后用社会救济制度（现在称为城市“低保”）“补台”。几十年（特别是最近10多年）的实践表明，用社会保险的方式搞社会保障可能不适合我国国情。目前，社会保险制度的门槛过高、自我封闭及其不可持续发展的缺陷越来越明显，社会保障体系建设“另起炉灶”似乎已成必然。为此，本文提出了一项“低门槛、开方式与可持续”的社会保障新计划，拟以目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群为对象，搭建中国社会保障的新平台。
社会保障体系建设的目标急需矫正
自1998年以来，我国政府明显提升了社会保障工作的地位，并将其同防范金融风险、稳定农业一并作为中央政府亟待解决的三件大事。同以往相比，我国社会保障体系建设所面临的外部环境发生了根本性变化：宏观经济中出现了通货紧缩的趋势；加入WTO使提升我国企业的国际竞争力更为迫切；随着国企改革和结构调整，国有企业和城镇集体企业的在岗职工锐减，而退休人员（包括提前退休人员）却剧增。
然而，社会保障体系建设的目标并没有随着宏观环境的变化而调整，相反，在通货膨胀时期所拟定的养老、医疗等社会保险制度改革方案，恰恰在通货紧缩时期集中出台，从而同宏观经济目标唱起了“对台戏”：治理通货紧缩要求改善和稳定国民的未来预期，社会保险制度改革的趋势却是逐步降低养老与医疗待遇水平，增加个人负担比例。即使是在2000年下半年拟定的《完善城镇社会保障体系试点方案》，也没有能扭转这一趋势，基本上延续或重复了以往的制度设计方案。其最终结果是：社会保障体系建设的现实同政治家对社会保障的预期，在目标、动机与效果等方面产生了严重偏差。
矫正或调整社会保障体系建设的目标，使其同宏观经济和社会发展总目标一致起来，是搭建中国社会保障新平台的根本出发点。
根据我国目前的宏观经济和社会发展的大环境，我认为，应当把社会保障体系建设的目标调整为：
——稳定与改善国民的未来预期。综合宏观经济专家的分析与判断，始于1998年的通货紧缩趋势，到目前为止尚未根本性改变。因此，治理通货紧缩是当前宏观经济的大目标，社会保障体系建设理应为此服务，而不是相反。稳定与改善国民的未来预期，是社会保障体系建设服从或服务于宏观经济大目标的基本要求。
为国民解除后顾之忧，是社会保障的题中应有之义。自1998年以来，国家财政投入大量资金支持实施“两个确保”和“低保”等项工程，这对于稳定国民的未来预期，再塑公众对社会保障的信心是非常必要的，也是十分重要的。但是，“两个确保”是我国特殊时期所采取的特殊政策措施，而政策措施与制度建设是不同层面的问题，二者不能相混淆，更不能相互替代。目前，我国社会保障体系建设中存在一种倾向，即用短期的政策措施取代长期的制度建设，这种倾向是不符合改革开放大方向的，值得引起高度警惕。
当前，稳定与改善国民的未来预期，有三类人群需要特别关注：
一类是过去在国有单位工作，而且劳保权益已积累到一定程度（比如工龄超过15年），他们或者继续留在国有单位，或者因种种原因告别国有单位，尽管其养老与医疗等社会保险关系能够被接续，但由于待遇水平总的趋势是不断降低，个人负担比例随之逐步提高，而这部分人群在过去并没有为自己的老年生活进行积累，再从现在起增加积蓄，唯一的选择是把即期消费减至最低限度。
一类是过去曾在城镇集体企业工作，而且已正式办理了退休手续，但由于其过去效力的企业不景气甚至已经关闭，无力缴纳养老保险费用，因而被养老保险制度拒之门外，长期领不到退休金。目前，这类人群的数量有多少，并没有可靠的统计数据反映。
还有一类人群是过去没有劳保权益的积累，现在因种种原因进不了社会保险制度的大门，比如乡镇企业职工、进城农民工以及城镇私营企业和三资企业的雇员。
——提升我国的国际竞争力。在价格一定的前提下，人工成本是决定商品与服务的供应商竞争能力的重要因素。而人工成本包括工资性成本与非工资性成本两部分，后者受制于社会保障的缴费率或缴税率。对于宏观决策者来说，寻求社会保障制度建设与提升国际竞争力之间的平衡点，是至关重要的。
目前，我国社会保险的缴费率很高。按照制度设定，养老、医疗、失业、伤残和生育等五大险种的综合缴费率高达40.8％，其中企业负担29.8％。实际费率远比制度设定得要高。目前，参保企业的非工资性成本相当于工资性成本的1/3，人工成本上升1/3。如果企业的盈利空间很小，一旦参保，其利润几乎就会被社会保险全部吃掉。企业连生存问题都没能解决，更没有能力参加社会保险。
改革开放以来，我国社会保险制度改革方案已进行过多次修改与完善，其中养老保险制度改革方案的更改次数最多，以国务院名义下发的文件就有3个。但是，对于制度设计者来说，变更方案的兴趣点，似乎不在如何寻求社会保险制度建设与企业竞争力之间的平衡点，而在于如何实现社会保险基金的收支平衡，至于社会保险制度改革对企业竞争力的影响，则属于另一些部门考虑的范畴。2000年香港实行强积金计划之前，曾经就该项制度对企业经营成本的影响做过测算，即雇主和雇员各缴纳工资收入的5％，可增加企业经营成本的0.8％。
社会保障缴费率过高，不仅极大地损伤了参保企业的竞争力，而且人为地抬高了社会保险的制度门槛。1998年下半年，劳动和社会保障部曾广泛发动“扩面战役”，但是，并没有达到预期效果。工作不到位是一部分原因，主要是制度门槛太高。现在看来，社会保险制度的覆盖面，一是扩不大，二是扩不得。即使不考虑其他方面，单单从社会保险制度改革有损于企业竞争力这一点看，社会保障体系建设“改弦更张”就是明智之举。
社会保险的综合费率过高，原因是多方面的。从制度运行的历史背景看，过去社会保险没有积累是重要的因素。但这属于外在原因。从制度设计思路看，内在的、也是最根本的原因是“贪大求全”。目前，发达国家的社会保险制度主要包括五大险种，即养老、医疗、失业、工伤和生育等，一些发屐中国家（特别是亚洲地区）虽然也已实行了社会保险制度，但并非五大险种全都搞，许多国家至今没有实行失业保险。我国则不然，五大险种样样齐全。此其一。其二，一些国家的社会保障有侧重点，国家提供的保障只负责一生中的某个阶段，比如美国只为65岁以上的老年人提供养老与医疗保障。我国则不然，从养老保险看，35岁的年轻人都能办理提前退休手续，并按月领取养老金；从医疗保险看，不管大病、小病，不分年老、年轻，只要参保都能享受医疗保险待遇：很显然，这种项目全与品种多的社会保险制度，其运转费用是不可能降下来的。发达国家的国力已经超过我国几倍甚至几十倍，都感到维持社会保险的正常运转有些力不从心，我国人均国民生产总值排在全球倒数几位，我国的国力哪能拉得动社会保险这驾大马车。
社会保障体系建设要善于“打时间差”
解决旧体制遗留下来的历史债务，一直被看作是社会保险制度改革的难点，甚至被看作是拖累新体制建立的“罪魁祸首”。
其实，我国社会保障制度创新有一笔宝贵财富，那就是目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群。国家对这部分人群中的大多数人并没有社会保障承诺，因而不存在更多的历史债务，对这类人群实施一项社会保障新计划，国家的承诺是非常谨慎的、有限度的，且兑现承诺是在20年甚至更多时间以后的事情。这就为我们赢得了时间。在此期间，我们有足够的时间妥善处置国有资产的减持与变现问题，做大全国社会保障基金，让进入社会保障新平台的人群对国家兑现承诺充满信心；我们也不用靠国家财政等外在力量，而靠社会保障制度内较低的抚养比，筹措到足够的资金，并逐步偿还国家在养老金等方面积存的历史债务。因此，在历史债务、全国社会保障基金和社会保障新平台三者之间，就会确立“战略三角关系”，形成可贵的“时间差”。只要学会并善于“打时间差”，中国社会保障事业就会获得良好的发展机遇。
——我国社会保障制度创新的宝贵财富。从全球范围看，现代社会保障至少有三种模式，即欧洲社会保险模式、拉美社会保障私有化模式和美国社会保障模式。从实践看，我国最终选择并付诸实施的基本上属于欧洲社会保险模式，当然也兼容了拉美模式——引入了个人账户制。根据对比研究，我认为，同欧洲模式和拉美模式相比，美国社会保障模式更适合于我国的国情和国力。
借鉴美国社会保障模式，我国实行狭义的而不是广义的社会保障，首先要在项目设计上做到“少而精”，而不像社会保险制度那样“大而全”，主要包括老年保障、遗属保障、伤残保障和医疗保障，前三项简称“老遗残”。其次要把社会保障的重点集中在老年人身上，新加入社会保障制度的人群，领取养老金的年龄统一延长到65岁，而不管在此之前是否还工作。除少数人（如伤残和大病患者）以外，医疗保障只向65岁以上的老年人提供。最后要根据精算确定供款比例，综合费率以不超过15％为宜，且由雇主和雇员各负担一半。根据上述指导思想与原则，我提出了一项“低门槛、开放式与可持续”的社会保障新计划，拟以目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群为对象组织实施。
目前，已被社会保险制度覆盖的人群约有1亿人，但仍有相当规模的人群尚未被覆盖，粗略估计大约有2.6亿人之多。这个群体是我国社会保障制度创新的宝贵财富，也使搭建中国社会保障新平台成为可能。
——社会保障新平台开辟新的筹资通道。放眼全球，只要实行养老保险的制度转换，都面临支付“转制成本”的问题。但把几十年积累的债务硬要在短短几年内偿还，既无必要，更不实际。2000年创立的全国社会保障基金，为偿还历史债务开辟了新的筹资通道，但这笔基金的积累需要时间；而搭建中国社会保障的新平台，由于进入新平台的人员目前大都为青壮年，因而通过这个平台所筹集到的资金，完全可以在20年～30年内用于偿还历史债务。等到新平台的人员年老时，全国社会保障基金已经积累到相当规模，国家完全有能力支付其养老与医疗保障待遇。
社会保障新计划拟以社会保障税的方式筹资，税率按15％估算，这样，社会保障新平台一年的筹资额大约为2100多亿元，而养老金支出一项不足760亿元，如果加上2000年全国离休、退休和退职人员“医疗卫生费”不足350亿元，两项合计约1110亿元。即使考虑到在社会保障新计划实施初期，筹资规模打折扣，维持资金的收支平衡是不存在问题的。随着社会保障新计划深入人心，并深得民心，筹资规模将逐步扩大。
搭建中国社会保障新平台“一举多得”
以目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群为对象，实施“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”，搭建中国社会保障的新平台，对于我们这样的人口大国来说，不是一件很容易的事情，需要进行广泛的推敲与论证，特别要经过精算，而且精算的时限至少要在70年以上，防止出现“好心”办“坏事”的局面。
就作者目前的学识而言，我认为，搭建中国社会保障新平台的利大于弊：
——顺应了我国工业化与城市化的潮流。农村劳动力向城镇及非农产业转移，是我国工业化与城市化的必然趋势，也是我国现代化的重要标志。
农民工的社会保障是一个战略问题、全局问题、长期问题。有资料显示，进城农民工返回农村的比例很低，这意味着农民工中的很多人将长期居住在城市，否则，城市化比率不会提高，中国的现代化就是一句空话。现在的农民工都很年轻，也能找到活、挣到钱，20年、30年以后年老时怎么办？如果他们年老时继续滞留在城市，一旦落入贫困，变为城市“低保对象”，政府最终要去管。现在把农民工纳入社会保障体系，政府具有主动性；将来农民工变成城市“低保对象”，政府就只有被动应付了。
农民工参加社会保障新计划，对其本人来说，即期收入会有所减少，但税率很低（不会超过7.5％），也是能负担得起的；对其雇主来说，经营成本肯定会提高，但同社会保险相比，负担比率可从29.8％降至7.5％，减少22个百分点，非工资性成本可降低3/4。以香港强积金计划雇主与雇员各负担5％，从而增加企业经营成本0.8％推算，雇主为其雇员加入社会保障新计划而供款，其经营成本是很低的。以牺牲雇主很少一点短期利润，换取国民的长期利益及国家的长治久安，从战略和政治的角度看，是值得的。
——增强了社会保障的可持续性。根据计算，社会保障新计划的制度抚养比为29.9：1，其中，能够向新计划供款的人数预计有26009万人，包括尚未参加企业养老保险制度的机关事业单位在职职工、乡镇企业职工、进城农民工等；而拟由新计划供养的人数仅为870.6万人。未来数年内，新计划需供养人员增幅最大的是机关事业单位退休人员，即使增幅按5％估算，每年新增约14.4万人，制度内抚养比不会上升过快。需要强调的是：按照社会保障新计划，今后不再硬性规定退休年龄，只明确领取养老金与享受医疗保障待遇的年限（65岁），这样就会延缓新计划抚养比的上升，并且能最大限度地控制与减少历史债务。据劳动和社会保障部和博时基金管理有限公司《中国养老保险基金测算与管理》课题组测算，我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元。由于社会保障新计划同养老保险制度约缴费率有所不同，因而推迟养老金领取年龄对基金收入的影响不可比，但减支因素具有重要的参考价值。为公平起见，社会保障新计划实施初期申领取养老金年龄可从男女统一为62岁起步，以后逐步增加，最后统一为65岁。
按照我的设想，社会保障新计划最好先在目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群中试行。这样，我国社会保障会出现多个平台并存，仅从城市看就有社会保险和社会保障新计划两个平台。城市社会保障“双轨”运行，会带来许多问题。现在就可以预见的是：大多数已参加社会保险制度的企业会退出该平台，而加入新平台，明显的动机是降低经营成本。如果以社会保障新计划全面替代社会保险制度，按2001年数据估算，抚养比将会提高21个百分点，即从29.9：1变为8.4：1，供款人数为33863.8万人，供养人数为4017.7万人。即便如此，全面实施社会保障新计划，制度内的抚养比将比现在下降5.5个百分点。此外，全国总算账，全面实施社会保障新计划预计能筹资3336亿元。据统计，2001年全国离休、退休和退职人员的保险福利费用总额为3337亿元，其中包括离退休及退职人员的养老金、生活费、医疗卫生费与其他费用。资金收支基本平衡。
——科学界定了政府与市场的责任。实施保障新计划，首先在制度层面上界定了政府与市场的责任。目前，人们习惯上把养老金体系分为三个支柱，其中，只有第一支柱属于社会保障的范畴，其余两个支柱即职业年金或商业年金以及个人储蓄年金，都不能被划入社会保障之列，也不会被政府包办，政府的责任是运用税收政策去鼓励，并进行严密的监管，但其发展要靠市场的力量。因此，尽管养老金制度与社会保障新计划在内容上有交叉，但二者不会完全重合。政府只负责提供基础的养老金，个人要想在不工作以后仍维持较高的生活水准，就应当参加各类年金计划。其次在年龄段层面上界定了政府与市场的责任。按照社会保障新计划，国家重点保障的是老年人，具体说是65岁以上的老人。65岁以前的养老与医疗保障要靠个人通过参加各类商业保险自行解决。最为关键的是：社会保障新计划的供款比例不会超过15％，无论是雇主还是雇员，参加新计划后仍有力量购买商业保险。特别是对于雇主来说，社会保障新计划同社会保险相比，综合供款比例下降了22个百分点，使其完全有能力再向职业年金计划等供款。为推动多层次保障体系的发展，国家甚至可采取强制性措施，敦促雇主为其雇员建立补充性的养老与医疗保险。
——减轻了国家财政的当期支出压力。实行社会保障新计划，另一个好处是能够减轻各级财政的当期支出压力。假定新计划的实施范围仅限于尚未被社会保险制度所覆盖的人群，财政减支因素有两个：一是财政为新计划供款额比目前实际支出额要小。按2000年数据估算，财政用于机关离退休与退职人员的养老金和生活费支出为236.1亿元，如果按15％的税率向新计划供款，只需132.4亿元，减支额为103.7亿元。另外，事业单位离退休与退职人员的养老金和生活费实际支出额为558.9亿元，而向新计划供款只需260.5亿元，两者相差298.4亿元。由于事业单位中收支自理单位占一定比例，按40％扣除，这个项目又可使财政减支179亿元。以上两项减支额合计为282.7亿元。二是国家财政用于养老金补助的支出可免除。2000年，仅中央财政这项支出已达337.8亿元，近两年的补助额只会增加，不会减少。
鉴于上述支出已列入年度正常预算，结余下来的财政资金可用于发展机关事业单位的补充养老与医疗保险。实施社会保障新计划，将有力地推动多层次保障保险体系的发展。
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