政府对农业实行宏观调控的三大要素，本文主要内容关键词为：三大论文,宏观调控论文,要素论文,农业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为与农村市场经济直接相关的现阶段政府主要职能之一，宏观调控是不可能凭空而立的，必须建立在较为齐全的基础条件之上。宏观调控本身也不是空泛无物的，必须具备较为充实的调控手段。宏观调控在实际运行中更不是可以随心所欲的，必须遵循较为规范的操作要点。由此可见，基础条件、主要手段和操作要点，是保证宏观调控有效实行的三大要素，而且三者相互依存、缺一不可。否则，对农村市场经济实行宏观调控，是很难取得预期效果的。
一、宏观调控的基础条件
政府实行宏观调控，是以与农业和农村经济直接相关的市场为依存基础的。没有现代意义上的“市场”，就不成其为市场经济，宏观调控也就失去了存在的必要性。可以说，是否具备现代意义上的“市场”，是衡量是否真正实行市场经济的基本标志，农村市场经济同样如此。需要指出，现代意义上的“市场”，并不仅指市场本身，其内容要广泛得多，主要包括市场主体、市场体系和中介组织。在农村市场经济中，这三项主要内容之间的关系显得尤为紧密，并且共同构成了宏观调控的基础条件。就目前现实状况而言，与农村市场经济直接相关的市场主体、市场体系和中介组织，离现代市场经济的要求还有很大差距，需要加紧培育和发展。
（一）市场主体建设 任何国家的市场经济都是由微观经济作为基础的，与农村市场经济直接相关的微观经济基础通常是农户，为数众多的农户构成了庞大的市场微观主体。这种由农户构成的市场微观主体，在我国农村市场经济中的重要位置是不言自明的。我国拥有世界上数量最多的农户，实行以家庭承包为主的农业生产责任制，使农户已经成为最基本的生产经济单位，在市场经济条件下还将成为农村市场经济的细胞。根据现代市场经济的特点和要求，尤其是市场竞争的巨大压力，目前经营规模过于细小而又过于分散的农户直接进入市场是相当困难的，必须通过某些有效形式将他们组织起来，使他们能够有组织有秩序地进入市场，以增强自身在农村市场经济中的适应能力和竞争能力。
在众多的组织形式中，最具扩大价值的是农民自己的合作经济组织，即通过社区性合作经济组织、专业性合作经济组织等形式将农户组织起来。农村合作经济组织的范围扩大到什么程度为好，要根据各地不同情况而定。从目前我国现实状况来看，以县域为单位组织农民，发展专业化、社会化生产，是推进农村市场经济的有效途径。因此，可以着重考虑在县域范围建立和发展专业性合作经济组织，根据国内外市场的需求及其变化，围绕能够充分发挥当地优势的主导产业，开展生产、加工、包装、贮运、销售、出口。社区性合作经济组织，由于受到地缘因素的限制较多，一般仍应以乡村为单位进行组织。在农村合作经济组织较为充分的前提下，既可以带领农户直接进入市场，也可以与经济实力较强的其他经济实体实行多种形式的联合，共同进入市场，进一步增强市场适应能力和竞争能力。
（二）市场体系建设 与我国传统的城乡集贸市场不同，现代市场经济所要求的市场体系是多种功能有异而又互为补充的市场构成的，城乡集贸市场只是其中的一种市场形态。根据国外已有实践经验和国内现实情况分析，我国与农村市场经济直接相关的市场体系，通常由一级市场（产区收购市场）、区域性批发市场（包括产区和销区）、中央级批发市场（主要建在产区）和零售市场构成。在市场体系中，批发市场发挥着中心作用。我国所要建立的正是以批发市场为中心的市场体系。有必要指出，建设县以上批发市场，并不等于各个县都要建立批发市场，而是说粮食批发市场至少也要建在县一级。各个省可以根据粮食产销流向和各种条件，有选择地建立一至几个区域性粮食批发市场，并形成一定的交易规模和辐射能力，解决省内不同地区的粮食余缺调剂问题。至于跨省域的粮食批发业务，应当通过中央级批发市场进行，不属于区域性批发市场的业务范围。
中央级批发市场通常由中央政府直接干预并对全国市场价格产生决定性的重大影响，区域性批发市场的辐射力往往是区域性的。与现货批发市场相对应的还有期货市场，期货市场的功能与现货市场有很大不同，主要是发现价格和套期保值，并对现货市场的价格走向产生影响，而极少以实物形态进行交割。在中央级批发市场与区域性批发市场、期货市场与现货市场之间需要实行电子计算机联网，建立准确、快捷、方便的信息网络，迅速将中央级现货批发市场和期货市场的交易价格、数额、品种等信息传送到全国各地市场直至生产、流通企业。根据我国粮棉的产销布局，可以考虑在东北、冀鲁豫和赣湘鄂分别建立中央级的玉米、小麦和稻米批发市场，在冀鲁豫和长江中下游地区分别建立中央级的棉花批发市场。中央政府实行宏观调控，应主要通过中央批发市场和期货市场进行吞吐调节，进而影响区域性批发市场和其他各类市场。目前对农村市场发展影响最大的是从事现货交易的农产品批发市场和生产资料批发市场，应当作为市场体系建设的重点。期货市场需要更为健全完善的运行规则，近些年内在我国尚不具备充分发展的条件，应当继续进行试验和探索。
经过10多年的实践与研究，与农业和农村经济直接相关的市场体系框架，在我国应当说是比较明确的。现阶段面临的课题主要是加大推进力度，力争在本世纪末基本形成一个覆盖全国绝大多数地区、能够活跃农村商品流通又有利于宏观调控的市场体系。为达到这个改革目标，需要抓紧解决几个突出问题：(1)继续开放农产品市场。现在绝大多数农产品的市场、价格和经营已经放开，但是影响最大的粮食、棉花市场尚未放开，成为农产品市场体系建设的主要制约因素。可以考虑在保证国家定购粮任务的前提下常年开放粮食市场，特别是一级市场和县以上（含县）粮食批发市场。跨区域的粮食购销活动主要通过县以上粮食批发市场进行，销区流通企业（包括国有、集体、个体和私营）不得到产区农村基层（包括集贸市场、农户、个体私营粮商、集体粮食企业和国有粮食企业）直接收购原粮。同时，也要有秩序地开放一级市场，应允许产区基层粮食企业（包括国有、集体粮食企业和个体私营粮商）通过市场竞争收购农户完成国家定购任务后的商品粮，但这些粮食应主要通过当地县以上粮食批发市场销售，不得越过当地县以上粮食批发市场直接与销区粮食企业（包括个体、私营、集体和国有等）成交。(2)全面实行场内交易。除国家定购粮和中央政府直接调拨的粮食以外，所有属于批发性质的粮食购销业务，都必须在国家指定的县以上粮食批发市场通过拍卖、竞价等公开方式进行，严格禁止和打击场外批发交易，以增强交易透明度，杜绝私下回扣等不正之风，同时便于实行市场调控。(3)建立健全粮食企业资格审查制度。对进入粮食批发市场开展购销业务的各种粮食企业，提出和规定若干必备的条件，如应有的流动资金和仓库等固定资产，要求这些粮食企业承担相应的社会责任，保持合理比例的粮食库存量等。同时，全面实行登记制度和资格审查，对达到规定条件的粮食企业发放允许从事粮食批发业务的营业证书，严格禁止无证企业和个人从事粮食批发业务。(4)全面取消地区封锁和部门垄断。任何地区对县以上粮食批发市场成交的粮食外运一律不得实行封锁，铁路、公路和水路等运输部门优先安排运输。国有粮食部门除承担的国家定购粮和国家指定的粮食进出口业务外，同样也要参与市场竞争，不得擅自关闭粮食市场和禁止粮食外运，以使粮食市场保持足够的粮食流通量，促进市场粮价相对稳定。(5)参照粮食批发市场的运行制度，进行棉花批发市场体系建设的试验，待取得较为成熟的经验后加以逐步推广。
我国农村以市场为取向的经济改革已经进行多年，但是粮棉等大宗农产品的市场体系建设进展滞缓，几经周折至今尚未成型，既极大地制约了农村市场经济的发展，又给中央政府宏观调控的有效实施带来很大困难。现在应当更加清醒更加客观地评价和对待市场体系建设问题。可以说，我国农村市场经济发展已经进入艰难的攻坚阶段，市场体系建设已经成为深化农村改革甚至全国经济改革的关键战役。真正而又全面地建立市场体系，并且有序而又有效地投入运行，是我国农村市场经济格局基本奠定的主要标志。在实现这个改革目标之前，对我国农村市场经济发展的前景，则难以作出较为乐观的肯定性结论。
（三）中介组织建设 农户与市场之间往往存在空档，需要依托中介组织把两者联结起来，使农户能够有组织有秩序地进入市场，使市场能够吸纳更多的农户。中介组织的具体形式是多种多样的，除了农村社区性合作经济组织和专业性合作经济组织外，还包括国家建立的各种农业服务机构（如农业技术推广站、农机服务站、水利服务站、林业服务站、经营管理站等）和农村供销合作社、农村信用合作社，现在进入中介组织行列的还有越来越多的贸工农一体化组织（如以农产品为原料的加工企业和各种公司）。从严格意义上说，被列为农村流通主渠道的国有商业企业、国有粮食企业和国有物资企业等，都应当划入中介组织的范围之内。诸如此类的众多中介组织，不论属于国有、集体性质的还是属于个体、私营性质，不论属于事业单位还是属于企业单位，其根本宗旨应当是共同的，这就是为发展农村经济服务，为带领农户走向市场服务。在服务中拓展各自的业务领域，提高各自的经济效益和各自的市场竞争能力。从这个角度考虑，也可以把中介组织称作为中介服务组织。
然而，目前我国与农村市场经济直接相关的中介服务组织建设，还远远没有达到令人较为满意的程度，需要在农村深化改革中不断加强和完善。主要是解决不同类别的中介服务组织之间各行其事、过多追求经济利益的问题，可以通过股份合作制等有效途径建立合理的分工协作关系，充分发挥各自的优势，形成推动农村市场经济发展的合力，在带领农户进入市场、参与竞争的过程中起更大的作用。供销合作社、信用合作社原先属于农民自己的中介服务组织， 应当及早而又切实恢复他们的本来性质。以加工企业为龙头，采用公司建基地、基地带农户的途径，实行贸工农一体化，推进农业企业化，多层次大幅度地增加农产品附加价值，是带领农户进入市场、参与竞争的一种有效形式，应当大力加以推广。今后要重点提倡实力雄厚的大型公司介入农业和农村经济，建立和发展一批具有国际先进水平的农产品加工企业，逐步提高国内外市场占有率，更加稳定地增加农民收入。
二、宏观调控的主要手段
仅仅具备由市场主体、市场体系和中介组织构成的基础条件，还不能实行有效的宏观调控，中央政府还必须具备可以直接掌握的调控手段。从市场经济发达国家的已有经验来看，中央政府所直接掌握的调控手段必须坚强而有力，而且从上到下自成体系，其基本要求是能够足以影响市场交易的大致走向，在市场发生较大波动时能够及时纠正市场自发调节的偏差，使之迅速回归到有序运行的轨道，最大限度地减少由于波动给市场经济正常发展造成的不利影响。鉴于我国的现实与可能，现阶段中央政府实行宏观调控必须具备的主要手段是：农产品储备调节制度、农产品风险基金制度、农业政策性贷款制度。这些调控手段本身的性质属于经济手段，同时还应当通过立法程序赋予法律手段的性质，使之在规范化进程中日趋完善。
（一）农产品储备调节制度 中央政府实行宏观调控时最常见的方式是通过农产品实物形态进行吞吐调节，即通过调节农产品流通量达到控制价格波动幅度的目的。在这里，农产品储备调节制度建设具有决定性的意义。只有建立了较为完备的农产品储备调节制度，才能在市场供不应求或供大于求时迅速有效地进行吞吐调节。否则，只能运用强制性的行政手段，而行政手段往往会带来较大的负面影响。同时，完全依赖行政手段也未必能够取得预期效果，因而市场经济发达国家实行宏观调控时尽量少用甚至不用行政手段。我国是一个经济还不发达、尤其是财政力量还比较弱的国家，近期内难以建立包括所有重要农产品在内的储备调节制度，只能对其中关系最为重大的粮食、棉花等主要农产品优先建立储备调节制度，尽可能对食油、肉类、食糖、羊毛、天然橡胶和蔬菜、水产品等建立储备调节制度。具体储备数量的多少，根据对不同农产品的调控需要和财政能力确定。
在所有立项的农产品储备制度中，粮食储备调节制度对稳定大局始终起着最为重要的作用。我国农产品储备调节制度的建立之所以从粮食开始，原因就在这里。从1990年开始建立粮食储备调节制度（也称作粮食专项储备制度）到现在已有四五年时间，实践证明在对粮食市场进行吞吐调节中是发挥了积极作用的，特别在1991年华东特大洪涝灾害后对稳定人心、平抑粮价起到了明显作用，1993年第四季度对平抑南方稻米价格过快上涨也起到一定作用。但是，还存在着若干严重缺陷，其中最突出的问题是国有粮食部门的商业性经营与政策性经营尚未真正分开，商业性亏损往往转移到政策性亏损中来，用于调控市场的专项储备粮又容易转移到商业性经营中去，虽然国家财政为保证政策性经营需要支付大量资金，但是在对粮食市场进行调控时又往往不能及时适量地提供消费者所需要的粮食，使专为市场调控设立的粮食储备调节制度难以发挥应有的作用。1994年全国粮价持续过快上涨，同粮食储备调节制度存在的严重缺陷有重大关系。因此，完善粮食储备调节制度的首要工作，就是将商业性经营与政策性经营真正分开，在机构、人员、帐目、仓库、财务等方面实行两条线运行。如果只是在帐目、财务等某些方面实行分开，其余方面仍然合在一起，就不可能是真正意义上的“两条线运行”。权衡利弊得失，还是应当在全国从上到下建立独立于商业性粮食管理机构之外的粮食储备局系统，具体承担市场调控的职责。为了及时有效地进行吞吐调节，必须建立国家粮食储备直属仓库，并且主要建立在粮食销区。因为粮食缺口通常发生在销区，产区本身很少出现粮食缺口，减产带来的直接后果是外销粮食下降，但产区本身粮食供应一般不成问题。国家定购粮的供应重点应当逐步转向城镇居民中的低收入者。中等收入以上的居民阶层购买的通常是质量较好但价格相对较高的精细粮食。
商业性粮食管理机构的基本职责，是指导各类粮食企业按国家有关政策法规参与市场竞争，开展商业性经营业务。国有粮食企业作为全国粮食流通的主渠道，仍应赋予其独立承担国家定购粮购销业务的职责。政府通过制定合理的粮食购销差率、批零差率等规范性措施，使国有粮食企业能够通过正常经营获得虽然较低但却比较稳定的合理收益，基本消除这种具有国家委托任务性质的商业性经营业务的市场风险。同时，支持国有粮食企业参与平等竞争，根据随行就市原则开展议价粮经营活动，通过市场收购掌握更多的粮食，以扩大粮食购销业务，保证市场供应，充分发挥粮食流通主渠道的作用。此外，还应支持国有粮食企业开展多种经营，进一步提高经济效益。在此基础上，国有粮食企业实行自负盈亏，政府不再给予财政补贴。
（二）农产品风险基金制度 农产品储备调节制度的主要作用在于以实物形态参与市场调节，农产品风险基金制度的主要作用是以资金形态参与市场调节。具体地说，农产品风险基金制度是对吞吐调节发生的亏损在资金上进行弥补，以保证宏观调控得以延续和加强，因而具有某种程度的服务性质和保障性质，必须列入财政预算。农产品风险基金的数额，应当根据市场调控需要和财政力量许可而确定。农产品风险基金原则上应由调控主体即中央政府承担，但在目前中央财政困难较大的情况下，由地方财政（主要是省级财政）按比例分担一部分是必要的。对地方分担的农产品风险，一般只能用于本地区的市场调控，不应调往其他地区使用。今后随着分税制改革的逐步到位和中央财政力量的逐步增强，应当相应提高中央财政在农产品风险基金中的所占比重。
我国目前已经建立的主要有粮食风险基金和副食品风险基金，但作为一项制度而言，还存在一些不完善之处，突出问题是风险基金与储备调节不能同步运行，往往是储备调节走在前面，风险基金迟迟不到位，增加了储备调节在运作上的困难，进而采取银行挂帐的办法，这又影响银行信贷资金的正常周转，挤占其他方面的信贷资金。解决这个问题的途径：(1)财政部门根据预算方案将资金及时足额地拨付到位。(2)实行钱随粮走，由财政部门拨给从事政策性信贷业务的农业发展银行进行投放和管理，严格实行专款专用，结余部分允许顺延使用，改变由财政系统层层下拨的做法，防止在财政系统改变用途。当前一些市县在财政困难较大的情况下，擅自改变粮食风险基金用途的可能性是存在的。(3)由政府有关部门和人大常委会等立法机构对粮食风险基金的使用计划和实施情况进行全面监督检查，防止粮食风险基金在储备调节系统改变用途。
（三）农业政策性贷款制度 与农产品风险基金制度一样，农业政策性贷款制度也是以资金形态参与宏观调控。所不同的是：农产品风险基金制度属于财政性质的无偿使用，农业政策性贷款属于金融性质的有偿使用；农产品风险基金制度涉及的主要是市场调控，农业政策性贷款制度除涉及市场调控外，还涉及到农产品正常收购、农业综合开发、农业扶贫开发等项内容，并且根据需要有可能相应增加新的内容。这些政策性贷款项目，虽然不是直接用于市场调控，但是，可以归结为广义的宏观调控。我国农业政策性贷款制度自1993年正式确定以来，机构改革进展是相对较快的，到1994年下半年已经正式组建了专门承担政策性贷款业务的农业发展银行，与商业性银行实行了较为彻底的分离，初步形成了真正意义上的两条线运行。这些都为更好地落实包括粮食储备调节在内的农业政策性贷款制度确立了良好的开端。
目前存在的突出问题主要是农业政策性贷款所包括的项目范围还比较狭窄，有些属于政策性的贷款项目未能纳入，只能由商业性银行来承担，这就产生相互矛盾的现象。其结果往往是政策性贷款色彩基本上被消除，而按照商业性贷款项目对待又使原先确定的贷款项目迟迟不能落实，即使落实的部分项目也很难保证按所要求的基准利率投放。如1993年10月中央农村工作会议确定的中西部地区乡镇企业贷款、粮棉大县贷款等，使用贷款的部门和地区纷纷反映落实情况不理想。产生这类问题的主要原因，在于政策性贷款与商业性银行在性质上是不一致的。商业性银行根据自身的经营特点，很难避免地采用商业性贷款标准对待政策性贷款，进而使政策性贷款实际上改变为商业性贷款。解决这个问题的途径是：(1)将所有的政策性贷款纳入政策性银行的业务范围，采用政策性贷款的管理方式和要求按计划落实。(2)根据量力而行的原则，对不同政策性贷款项目的利率差，给予必要的财政补贴，确保政策性贷款业务能够保持正常运转。(3)根据政策性贷款的需要，通过由商业性银行认购金融债券等方式，解决政策性银行的信贷资金来源问题。(4)强化对政策性贷款使用单位的审核监督机制，确保资金用途和资金效益符合规定的要求，进而确保政策性贷款能够按计划回收和投入再使用。
三、宏观调控的操作要点
在具备宏观调控的基础条件和主要手段之后，有效实施宏观调控的关键在于如何操作。作为政策研究本身，与操作实践毕竟有所不同，研究不可能解决操作过程中的所有问题。操作过程中的各种具体问题，需要在操作实践中不断探索、不断解决。然而，为使宏观调控能够较为有效地付诸实施，在政策研究中有必要提出较为明确和具有较强可行性的操作要点，以利于在宏观调控的实践过程中有所遵循和把握。
（一）努力造就相对宽松的供求关系 粮棉等主要农产品供求关系的相对宽松是市场稳定和社会稳定的基础。在我们这样一个人多地少、农业资源短缺的国家，农产品供求关系偏紧是长期存在的基本趋向。这是导致市场波动、价格上升的根本原因。在这种特有的基本国情中，要实现和保持农产品供求关系的相对宽松确实很不容易。但是，从国民经济和社会发展的需要出发，又不得不努力实现和保持农产品供求关系的相对宽松。世界上一些市场经济发达国家，通货膨胀率之所以较低，与这些国家的农产品供求关系较为宽松有着密切联系。美国、德国、法国、澳大利亚等的主要农产品都是供大于求的，本国基本消费需求都是有保证的。农业年景的好坏，直接影响的只是农产品剩余量的多少，并不构成对正常消费量的威胁。因而，这些国家的农产品供求关系较为宽松，农产品尤其是食品的消费价格较为稳定。与我国不同，这些国家最为关切的是如何缓解农产品过剩问题。
由于基本国情的差异，我国农产品供求关系在可以预见的数十年内，不可能达到美国、德国、法国和澳大利亚等国那样宽松的程度，但是经过多方努力，在今后一定时期内完全有可能实现和保持相对宽松的农产品供求关系，至少在舆论宣传上不宜加剧人们的紧张心理。因为心理预期紧张，消费者就容易产生抢购行为，生产者就容易产生惜售行为，经营者又容易产生囤积居奇、地区封锁、部门垄断等行为，上述三种社会群体的不正常行为合在一起，必然会强烈地冲击原有的供求关系，使之严重扭曲甚而造成社会经济生活的剧烈动荡。实际上，从1989年到1993年上半年，我国已经连续几年实现和保持了较为宽松的农产品供求关系。在这期间，除了个别年份棉花供求关系稍紧外，绝大多数农产品的供求关系都是比较宽松的。其中，最重要的事实是粮食等大多数农产品连年出现卖难。从1994年开始，我国粮食、棉花、食油、食糖等主要农产品虽然再次出现供求关系紧张状况，但是并不能说明今后再也不会出现粮食等农产品卖难现象。我们应当认真总结和汲取有益的经验教训。
为争取尽快改变目前粮棉等主要农产品供求关系极度紧张的现状，努力造就和保持相对宽松的供求关系，可以考虑着重在下列方面进行努力：(1)根据市场需求的增长和变化，采用有力措施刺激农业发展，保持主要农产品有效供给的较快增长，做到国内粮棉基本自给。(2)利用国内外两个市场的资源转换优势，大力增加高价值农产品及其加工品的出口量，适当增加粮食等初级农产品的进口量，保证国内粮食等农产品供求基本平衡或略有盈余。需要特别指出，主要农产品的进出口安排与调整，必须以保证国内市场供应为首要目标，务求杜绝各种损害国内市场稳定的逆向调节行为。(3)保持粮食等主要农产品在国内市场上足够的流通量，政府应当致力规范包括国有企业流通主渠道在内的各种流通企业的市场行为，但不宜采取客观上导致市场关闭和地区封锁的政策措施，而应始终把确保货畅其流作为一项基本准则。多年来的实践证明，市场流通量与市场价格通常成反向变化。市场流通量大则市场价格低，市场流通量小则市场价格高。1993年下半年以来，国内市场粮食价格持续过快上升，同供给存在一定缺口（主要是地区布局和品种结构不够协调）固然有很大关系，但更重要的是粮食主产区实行地区封锁，人为地加剧和扩大了供求关系的紧张状况。(4)保持多种流通渠道并存与合理竞争的局面。政府可以通过委托国有粮食企业从事定购粮购销任务，以发挥其在粮食流通中的主渠道作用，但切不可采用客观上导致垄断经营的政策措施。任由从事商业性经营的国有粮食部门实行垄断经营，不利于增强农产品生产发展的内在动力和活力，不利于增加农产品的市场流通量和保持市场价格相对稳定。改革开放以前的长期历史事实，已经作了最为充分的说明。实行改革开放以来已经逐步地改变了垄断经营状况，在今后进一步转向市场经济过程中更不应恢复实行垄断经营。
（二）掌握充足可靠而又适销对路的实物储备 粮食等主要农产品的储备调节制度已经在我国初步建立起来，然而仅仅满足于这一步是不够的，艰巨的任务还在于使粮食储备如何及时有效地运用于市场调控。其中关系最为重大的是，中央政府要确实能够掌握数量充足可靠、产品适销对路的实物储备。在1994年全国市场粮价过快上涨的情况下，国家专项储备粮未能有效地起到平抑市场的作用，除了由于地区封锁而人为扩大市场供给缺口外，从国家专项储备粮本身的运转情况来看，至少存在两个缺陷：一是专项储备粮不能及时适时地投放市场；二是专项储备粮品种不对路，而且陈粮比例过大，与市场消费需求不符，即使投放市场也未必能够真正发挥应有的作用。在操作要点上存在的这两个缺陷，不能不在相应程度上削弱了宏观调控的实际效果。
为确保中央政府掌握充足可靠而又适销对路的实物储备，使宏观调控能够起到预期效果，在操作过程中需要就下列几点加以改进：(1)保持适当的粮食储备数量。国内外专家一致认为，粮食储备保持在粮食供给安全线以上就可以，即粮食储备量不低于粮食消费总量的16%。我国由于农民所消费的粮食由自己解决，他们的粮食储备量一般都明显高于粮食安全线。政府所要解决的是保证城镇居民和缺粮地区农民的粮食储备问题。全国贸易粮总量每年在1200亿公斤左右，据此推算国家用于市场调控的储备粮达到250亿公斤就已超过粮食安全线。1993年我国粮食专项储备粮已经达到400亿公斤，已经远远高于粮食安全线所规定的要求。今后若干年内，只要全国粮食储备量通常保持在250-400亿公斤，并且数量确实可靠，至少可以应付两个歉收年，再加上适量增加进口粮食，应当说是没有多大危险的。(2)努力做到品种适销对路，使之与市场消费需求相符。随着人们消费水平的上升，今后保持普通粮储备规模的同时，应当逐步增加优质粮储备的比重，努力提高市场调控的有效性。(3)定期更新储备粮，使储备粮保持较高的新鲜程度。储备粮更新可以与救灾济贫、以工代赈、食品工业和饲料工业等项用粮有机结合起来，并且形成制度投入正常运转，既可以较好地解决陈粮的出路，又可以提高和保持储备粮中的新粮比例。
（三）清醒地对待市场波动 由于粮食生产受自然因素和经济因素的双重制约，尤其在今后若干年内我国农业基础薄弱状况不可能根本改变的情况下，出现粮食供求关系变化、引起市场粮价波动是难以完全避免的。在对待市场波动这个最为紧要的操作要点上，必须冷静、恰当地处理，务求避免出现重大失误，使粮食的生产与流通尽快恢复到正常状态。否则，任何一个重大失误都很有可能造成一次重大挫折。而农业一旦出现重大挫折，往往三五年时间还不一定能恢复过来。80年代中期，我国农业在连续几年丰收后，曾经出现过一次重大挫折，粮食总产量自1985年大幅度减产达280亿公斤后，直到1989年才基本恢复到1984年的历史最高水平，整整用去五年时间。自1989年开始到1993年为止，我国粮食生产连续五年保持丰收，粮食总产量比1984年增加500亿公斤以上，但在1994年却减产120亿公斤左右。从历史上看，粮食减产数量并不算很大，然而市场粮价上涨幅度之大却是少有的。这次市场粮价波动已经影响到社会经济生活的诸多方面，而且还可能继续扩展。现实再次提示我们：务必清醒地对待市场波动，务求避免农业出现新的重大挫折。
总结国内外的经验教训，清醒地对待市场波动，有几点是值得考虑的：(1)实行内紧外松、多做少说的市场调控策略。粮食等主要农产品减产本身会自然而又迅速地影响到供求关系和市场价格。在这种情况下，尤其需要正确的舆论导向和有利于抑制市场波动的政策信息，但不宜过于声张，注意保持较为平稳的社会心理预期。(2)赋予国家粮食储备局部门一定的自主权。需要规定相应的限量。在限量以内，可由国家粮食储备局根据市场调控需要，自行决定通过抛售进行调控。超出限量的先抛售限量以内的粮食，同时紧急报请国务院审批，追加抛售数量。(3)明确所有从事商业性经营业务的粮食流通企业的社会责任，规定合理的库存数量，制止和打击各种形式的囤积居奇，尤其要坚决反对和取消各种地区封锁行为，撤除妨碍流通的各种关卡，保持甚至加大粮食流通量和销售量。在这个方面，国有粮食企业要充分发挥带头示范作用和主渠道作用，对集体、个体、私营等粮食流通企业都必须按规定销售粮食，通过批零差率强化价格管理，抑制市场粮价的过快上涨。(4)对市场粮价上涨幅度控制应掌握适当的力度。在粮食减产情况下，市场粮价上涨是必然的，有利于提高农民种粮积极性，增加粮食供给总量，为市场粮价的稳定和回落创造条件。宏观调控所应防止的只是市场粮价的过快上升。(5)注意提高宏观调控的操作水平。在发生市场波动时，不一定立即动用所有宏观调控手段，而应以较少的手段办尽可能多的事情，主要运用经济手段、法律手段进行调控。由于行政手段往往容易带来负面影响，有的负面影响还比较严重，一般不到万不得已之时不应轻易动用行政手段。即使非采用行政手段不可，也应将其负面影响降低到最小限度。
*本文是《与农业和农村经济相关的现阶段政府职能研究》课题报告的一部分。该课题是1994年农业部“百题”研究项目之一。
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