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改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。要实现经济结构战略性调整与国有企业根本性重组，必须深化国有资产管理体制改革。
一、深化国有资产管理体制改革的立法先行
长期以来，无论是政府还是企业，都是把国有资产（资本）的保值增值看做国有资产管理的核心内容。但是，与国有资产（资本）保值增值相比，推动经济结构战略性调整与国有企业根本性重组更应成为国有资产管理体制改革的重点。新的国有资产管理机构，应该能够推动国有企业改革的深化，应该能够推动国有企业体制创新、技术创新和管理创新，应该能够推动公司治理与国际惯例接轨。因此，国有资产管理体制改革需要实现许多新的突破：(1)建立中央政府与地方政府不同级次的国有资产管理机构，实现维护国家利益、全民利益条件下的国有资产分级所有。(2)探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，培育国有企业以外的国有资产载体。(3)鼓励与支持外国资本、私人资本进入国有经济存在的已有领域，允许非国有法人、自然人替代国有法人。(4)承认国有企业的发展与积累中的非资本要素的作用，允许经营者（技术骨干）以个人拥有的管理（技术）要素参与企业利润分配。(5)推动国有企业进行产权清晰的股份制改造，允许人力资本折股。应该说，这些突破都会与既定的政策与观念产生冲突，甚至被视为“非法”。如果不先制定法律法规，那么，新的国有资产管理机构的工作就会被置于“非法”境地。
国有资产管理体制改革立法在先，应贯彻中共十六大的基本精神，“国家要制定法律法规”。从国有资产管理和运营的需要看，需制定与出台《国有资产法》与《国有资产组织机构法》。完善的法律需要一个较长的过程，可以考虑先出台《国有资产组织机构法》，依法建立新的国有资产管理机构。在国有资产管理机构运行后，再完善并出台《国有资产法》。
二、新的国有资产管理机构的定位
深化国有资产管理体制改革，不仅仅是要把分散在不同部门的管理国有资产的权利统一起来，而重要的是要使国有资产管理的方式与WTO框架规则相适应。长期以来，国有资产管理承担着直接支持国有企业发展的职责。但是，WTO相关规则要求把所有企业置于平等、公开的竞争环境中。作为国有资产主要承载主体的国有企业，不应再享有政府“偏爱”，针对企业的政策不能再“偏袒”国有企业。因此，新的国有资产管理机构，不仅要符合国家制定的法律法规，而且要符合WTO框架规则。
国有资产管理机构设置，可以有三种选择，一是设立为隶属全国人大的法定机构；二是设立为隶属国务院的政府机构；三是设立为非政府法定机构。
全国人大是立法机构与监督机构，国有资产管理职能部门隶属全国人大，从形式上看能充分代表全国人民的利益，管理最终属于全国人民的国有资产。但是，从国际惯例看，采取让议会机构管理国有资产的国家极少；从实践看，国有资产管理面临的主要问题是无法可依，全国人大应该主要是立法，在立法以后进行监督，而不是由隶属于自己的机构去管理。因此，不应该使新的国有资产管理机构隶属全国人大。
把国有资产管理职能部门设立为隶属国务院的政府机构，容易集中分散于各部门管理国有资产的权利，也有利于解决作为国有资产主要载体的国有企业的许多历史遗留问题。但是，在具体实践中，一是会增加政府机构与公务员人数，不利于巩固已经取得的政府机构精简的成果；二是在目前既定的公务员薪水标准下，不利于从国际上吸引国有资产管理的专业人才；三是不利于国有资产管理机构克服“偏袒”国有企业的习惯，导致与WTO框架中的某些规则相冲突。
把国有资产管理职能部门设定为非政府法定机构，可以建立全新的国有资产管理体制，不仅有利于政府机构的进一步精简，也可以充分借鉴其他国家管理国有资产的经验，还可以从国际国内招聘国有资产管理的专业人才。但是，目前我们还缺乏非政府法定机构运行的经验，而且还不熟悉如何对非政府法定机构充分及时监督。在中央政府层面上，中国证监会应该类似非政府法定机构，有一定的经验可以借鉴。但是，在地方政府层面，往往难以接受非政府法定机构这种形式，即使把国有资产管理职能部门设定为非政府法定机构，在具体运行中，极容易沿袭政府职能部门的习惯做法。
三、不同级次的国有资产管理机构及职能
长期以来，一直实行由中央政府代表全民履行出资人职责的国有资产管理体制，但是由于国有资产跨地区分布及总量较大，中央政府只得以出资人代表的身份，委托各级政府管理，这就是沿袭多年的“国家所有，分级管理”的体制。应该说，这种体制在国有企业作为国有资产的主要载体的条件下是可以的。但是，随着国有企业改革的深化，国有资产的载体在组织形式上发生了变化，与此同时，地方政府还要承接国有企业改革分流的人员。应该说，不同级次的国有资产管理机构分别行使出资人权利，履行出资人职责，可以推动国有企业的根本性重组，加快利用外国资本、私人资本改组国有企业的过程。地方政府能够根据需要决定是否可以进行国有资产的重组与国有股权的转让，与此同时，地方政府享有资产收益处置权。地方一级的国有资产管理机构，不再是简单的“分级管理”，而是要“分级所有”。
实行国有资产“分级所有”，可以真正建立起管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。管人，不仅仅是管运营国有资产的经理人，还要承接并安置国有企业重组后的分流人员，维护社会稳定；管事，不仅仅是管国有企业重组后的运营，还要管国有企业重组后的信用，维护债务信用。因此，让地方级次的国有管理机构既管人又管事，必须让其成为出资人代表。建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，前提条件是作为市场竞争主体公司的产权要清晰，产权所有者不仅要享受利益，最重要的是承担责任。由地方保护衍生出来的制假售假、侵犯知识产权、悬空银行债务等等的行为，在“分级所有”的条件下，会导致企业产权所有人支付巨额成本。
四、国有资产管理体制改革中三种预算的统一与平衡
深化国有资产管理体制改革，建立新的国有资产管理机构，实现管资产和管人、管事的统一，不能仅仅理解为统一权利或集中权利。应该说，管资产与管人、管事的统一，是要使国有资产管理体制在社会稳定和经济建设中发挥更大作用。在国有企业作为国有资产主要载体的条件下，许多国有企业或多或少承担了一定的社会职能，这些社会职能削弱了国有企业的市场竞争能力及盈利能力。随着国有企业的不断改制，由国有企业承担的部分社会职能要转移给公共财政与社保机构，公共财政与社保机构的支出都要加大。因此，新的国有资产管理体制，不能独立于公共财政预算和社保基金预算之外，单独进行独立的国有资本预算。
在现有的国有资产管理体制下，公共财政预算与国有资本预算在通道上没有障碍，不足之处只是国有资本预算还没有形成体系。新的国有资产管理机构设立以后，应该考虑把本来与财政关系密切的国有资产统计转变为科学准确的国有资本预算，建立与市场经济相适应的国有资本预算制度。在一段时间内，国有资本预算还不可能直接只对全国人大负责，应该把国有资本预算纳入公共财政预算体系，或者是把国有资本预算系统作为公共财政预算系统的子系统。当然，国有资本的分级预算应该随着财政、税收体制的改革而进一步逐步实现。因此，新的国有资产管理机构，无论是否独立于财政部门之外，必须保证国有资本预算与公共财政预算的信息对称。
五、国有资产（资本）运营的模式
新的国有资产管理机构，应该是权责统一。那么，这种管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，如何进行国有资产（资本）的运营。
长期以来，国有企业改制一直力求国有资本绝对控股或相对控股，国有资本控股不仅仅加大国有资本运营的风险，而且加大了国有资产管理成本与监督成本。新的国有资产管理体制，应是在管理成本与监督成本最小化条件下进行国有资产管理。因此，国有资产（资本）运营应该选择“国有资本搭非国有资本便车”的策略。在竞争性领域，国有资本主要对实力强大的跨国资本、私人资本控股的公司参股“搭便车”。这种“搭便车”在具体运作中表现为两点：(1)国有股设置为优先股，固定分红率。(2)国有股分红率每提高一个百分点，可以退出1%的国有股。
采取“国有资本搭非国有资本便车”策略，可以使国有资产管理机构有更多的精力进行产业分析与跟踪，为各类公司创造更好的市场竞争秩序，实现国有资本预算与社保资本预算的良性循环。
六、部分国有资产用做国企员工分流的补偿成本
国有资产用做员工安置与分流，可以有两种途径：
第一种，部分国有资产用作补充社保基金。在辽宁省试点的国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨（简称社保并轨）的办法值得推广。从试点的实践看，并轨仅仅局限于亏损的国有企业、国有控股公司、国有联营企业和国有独资公司，如何把并轨推广到非亏损企业，仍须政策支持。新的国有资产管理机构尤其是地方国有资产管理机构，应通过初步的国有资产（资本）预算，分一次或多次用部分国有资产补充社保基金，从而实现员工安置成本由企业向社保机构的转移。在这种成本转移中，新的国有资产管理机构应把工作重点放在国有企业闲置资产、非主营业务资产与破产企业未出售资产的变现上，从而筹措更多的资金。
第二种，部分国有资金用作分流员工的解除劳动关系补偿。应该说，这种国企员工分流应该与企业股份制改造结合起来。在企业改制中，可以划出部分国有资产，用做员工解除劳动关系补偿。但是资产难以分割，有时也难以变现。因此，国有资产补偿可以转为持股补偿。被分流、失去工作岗位的员工，持有改制企业后的股份，享受分红收益。考虑弱势群体的情况，持股补偿应设计为优先股，固定分红率，在一段时间内，用做员工持股补偿的这部分资产（股权）应由国有资产管理机构监管；甚至可以把持股补偿的分红收益由改制后公司直接在每个财务年度结束划入分流员工个人社保基金账户。
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