争论与分歧——对社会保障最新研究的综述，本文主要内容关键词为：分歧论文,社会保障论文,最新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国社会保障制度改革的日渐深入，学术界对社会保障的理论研究也出现了“百家争鸣”的局面。21世纪以来，学术界对社会保障的几个问题进行了比较激烈的争论，在一些问题上产生了重大分歧。本文对此做一粗略描述。
一、关于效率与公平
公平与效率的关系问题是社会保障经济理论研究的核心问题。社会保障制度具有浓厚的公平色彩，是作为公平的基本权利与义务由法律加以保证和强制实施的。福利经济学的社会保障经济理论是以社会公平为出发点来论证社会福利最大化的实现问题，凯恩斯的社会保障经济理论也是如此。第二次世界大战以后，随着资本主义经济中“滞胀”问题的出现，西方社会保障经济理论研究重心向经济效率转移。货币主义和供给学派针对凯恩斯主义经济理论的失灵和西方福利型社会保障制度的危机，以经济效率原则为出发点，提出了削减社会保障支出的政策建议，并在西方各国社会保障制度的改革实践中得到了广泛采纳和运用。
改革开放以前，中国强调的是公平，效率退居其次。由于过分强调了“公平”的一面，特别是在收入分配领域中的“公平分配”，造成了吃“大锅饭”、“多干少干一个样”等平均主义思想的泛滥，挫伤了广大群众的积极性（罗国杰，2002）。改革开放以后，效率至上已成为主流意识，理论界和政策层面发出了“天下没有白吃的午餐”和“社会保障不是免费午餐”（谭路，2002）的呼声（注：以此为指导，中国社会保障体制的改革一直坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，党的“十四大”报告中指出，“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾公平与效率”。党的“十四届三中全会”通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步提出“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则”。）。持这种观点的学者认为，社会保障支出会加大劳动力成本，提高劳动力价格，无助于国企改革，有损中国国际竞争力。因此，主张压缩现有社会保障的规模、程度和水平。
这种观点的理论基础是，社会经济制度是最根本的制度，社会保障制度仅仅是为经济制度配套；效率是矛盾的主要方面和在现实中必须优先考虑的问题（袁贵仁，2000）。经济学家认为，在目前中国经济还不发达的情况下，人们应当将主要精力放在把“蛋糕”做得更大上，有了一个较大的“蛋糕”，才有可能让每个人分到较多的一份；反之，把主要精力放在怎样分配一个较小的“蛋糕”上，无论怎么努力，也不可能使每一个人都多得一点。换句话说，效率是在发展社会生产力的基础之上达到公平的桥梁（王斌，2000）。这种观点受到社会学界越来越多的批评。
乔新生(2000)认为，公平与效率不是相互排斥的关系，提高效率并不必然导致公平的改进，有时在效率提高的同时，还有可能形成新的不公。因此，通过提高效率来改变公平的说法缺乏逻辑论证。在这种情况下，“蛋糕”做得再大，如果没有公平的分配机制，仍然不能保证人人能够分享成果。周永新(2002)也认为，经济发展与社会保障虽互为影响，两者既有不同目标，发展的轨迹也各有差异，把经济发展的速率与社会保障的开支扯上关系，甚至要削减社会保障支出以提升经济发展的速率，缺乏理论的支持。
郑功成(2002a)认为，如果只是从经济学的角度来看，“天下没有白吃的午餐”是有一定道理的。但是，一个社会（任何社会）总是有人付不起费的，付不起费的人也有生存的权利。如果过度强调权利与义务的平等或完全由个人负责社会保障，可能会带来严重后果，因为它抛弃了社会保障制度的互助互济性和社会公平性，个人遭遇的风险也就不可能在社会机制中得到分散。所以，社会保障应该并可以有“免费的午餐”，事实上，社会救助就应该是免费的。这种制度应该坚持公平或平等分配的原则。他(2002b)还认为，社会保障制度改革必须确立公平的价值取向。
杨团(2001)认为，“效率优先、兼顾公平”是一种社会制度经济中心论。它造成的弊端是明显的，社会贫富差距的加速扩大、贫困人口增长、社会分配不公等问题不可能通过建立系统的社会保障制度框架，梳理社会责任关系，调整社会机制，重整社会利益而趋于稳定，从而导致经济体制改革所取得的成果无法固化为社会制度，结果使改革陷入少部分人得益，大部分人受损的尴尬境地。因此，需要通过二次分配实现“兼顾公平”，缓解社会矛盾，维护社会安定。对于社会保障本身，“公平优先，兼顾效率”更为适宜（中国社会科学院社会保障体系研究课题组，2000）。从国外社会保障的发展历史看，公平是社会保障制度遵循的首要原则。19世纪末产生于德国的现代社会保障制度，其制度安排是以维护社会公平为目标的，公平是其根本原则（周庆国，2001）。
还有一种观点处于这两种对立的观点之间，他们认为效率与公平没有谁先谁后的问题，它们是对立统一的（罗国杰，2002）。抽象而言，不存在公平优先和效率优先（周庆国，2001），公平和效率都应服从于社会福利这一目标，只有公平和效率实现了最优组合才能实现社会福利的最大化。在现实生活中，由于公平和效率偏离最优组合点是常态，因此，为了增进社会福利，在不同时期采取不同的措施就成为必要。就中国目前而言，在公平与效率的关系上，不是公平与效率的替代问题，而是二者同时提高的问题。微观领域效率优先，宏观领域公平优先（任太增，2000）。
是强调效率还是强调公平，是由多种因素决定的。如果把社会保障看成是一项独立的经济社会制度，那么公平就成为重点；如果把社会保障看成是经济制度的一项配套工程，那么效率就成了重点。社会保障水平低下或空白的国家，就如福利国家一样，都面临着效率下滑的问题，但它们的情况却是完全相反的，一个过度公平，一个公平太低，那么，是强调效率还是强调公平，就要根据不同的情况而定。所以脱离了中国的实际情况抽象地谈论效率与公平的问题，是没有任何现实意义的。就目前中国的实际情况来看，“福利病”似乎离我们还比较遥远（注：即使把占中国绝大多数的农民排除在社会保障之外（事实上如此），城镇的社会保障体制也是不完善的，从最低生活保障线的划定就可以知道，低水平的保障线维持生活还很困难。），阻碍效率的因素是欠缺公平的分配机制，因此，社会保障的建立应该成为中国当前的一个重点，而且应该把它当成一项独立的经济社会制度来完成，这样才能有效地处理效率与公平的关系。
二、关于社会保障与社会福利概念的内涵与外延
由于各国之间的政治、经济、文化背景等差异，国际上对社会保障概念的界定没有形成统一的认识。在国内，一些学者对社会保障进行了定义，如李珍认为，“社会保障是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称”（注：李珍：《社会保障理论》，中国劳动社会保障出版社，2001年。）。这一定义包括了社会保险、社会救济、社会福利和针对特殊人群的特殊保障几个部分。其他学者如陈良瑾、郭崇德、郑功成等在定义社会保障时，基本上把社会福利看作是社会保障的一部分，认为社会保障是由社会救济、社会保险和社会福利三部分组成，这三者呈某种递进关系。中国的社会福利往往是指民政部门负责的特殊福利，它的服务对象是社会的边缘群体。这种观点被称为“大社会保障”观。
但是，近年来理论界对社会保障与社会福利两个概念的内涵与外延产生了较大的分歧，而且由于众所周知的原因这种分歧扩大到实践部门。
尚晓援(2001)认为，从社会福利发展的历史来看，现代的社会福利始于英国历史上的《济贫法》，远远早于任何旨在提供有规律的收入保障的政府行为之前。从社会保障和社会福利的含义来看，社会保障指由国家或由立法保证的、针对疾病、老年等8种主要收入风险而设立的、旨在增加收入安全的制度安排。社会福利的含义则宽泛和含糊得多。广义的“社会福利”制度指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括旨在增进收入安全的“社会保障”制度。狭义的“社会福利”则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，它与“社会保障”的制度安排同为促进人类幸福的制度措施，只是二者所针对的是不同的社会问题而已。因此，把社会福利当作社会保障的一个组成部分是不恰当的。她的观点被称之为“大社会福利”观。部分学者也持相同观点（注：王尚银(2002)提出的社会保障的定义为：社会保障是国家、社会群体和个人为使社会成员能够维持基本物质生活，实现生存权提供援助和保证。这个定义把社会保障的基本目标定在生存权的实现上，把社会保障与社会福利区分开来，是小“社会保障”概念。林昭寰、周永新(2002)认为，社会福利包括社会保障、社会服务、教育、医疗和房屋等。）。
尚晓援的观点也得到了实践的认同。民政部社会福利和社会事务司司长窦玉沛(2001)认为，中国把社会福利作为社会保障的一部分，用小概念涵盖大概念，颠倒了逻辑关系，不仅造成理论上的混乱，而且也使制度体系不够规范，存在着“权利错位，管理真空、转换空当，结构脱节”等现象。他认为，要解决这些问题，需要从制度设计的层面入手，在中国建立社会福利制度，重新认识和界定中国社会保障的内涵，把社会保障作为“社会福利制度”中的一大体系，恢复其应有的逻辑关系。在窦玉沛设计的社会福利制度中，包含了社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系三大体系，资金保障和服务供给两种供给方式，政策扶持、财政支持和社区落实三项保障措施。
刘书鹤(2002)对尚晓援的观点提出了异议。他认为，从发展历史上看，社会保护是从社会救济开始的，以1601年英国颁布《济贫法》为标志，是最低层次的社会保护；在此之上的是社会保险，以1883年德国首相俾斯麦在议会提出的“疾病保险法”为标志；再后便是福利的产生和发展，以20世纪福利国家的形成和发展为标志的。可见，社会福利是社会保护政策三层次中的最高层次。而且社会保障与社会福利词义的发展也遵循这个先后顺序。社会保障源于英文"social security"，最晚产生于1935年，而福利国家、社会福利之词最早产生于1942年。因此，社会保护政策发展的历史进程所清晰勾画的三个层次，应该说已把社会保障和社会福利谁是子概念的问题，从源头上基本理清了。
张建明、龚晓京(2001)认为社会保障的外延包括三个部分，即救济型的社会保障、保险型的社会保障和福利型的社会保障。随着各国社会保障水平的提高，社会保障概念的内涵和外延也在不断扩大，主要标志就是社会福利含义的不断扩充，表现为保障对象由特殊群体逐渐扩大到社会全体成员。因此，社会福利应该是社会保障制度的重要组成部分，它与社会救济、社会保险存在着某种递进关系，共同构成一个多层次、内容完善、功能健全的社会保障体系。随着社会的发展，社会成员对社会保障的需求，必将由解决基本生存问题和一般性的后顾之忧，发展到要求改善并不断提高生活质量，从而使社会福利成为社会保障体系中的主体内容。
为什么对“社会保障”与“社会福利”的概念争论如此激烈？因为它已不是一个单纯的学术问题，而是对中国社会福利和社会保障体制的结构性失衡进行再认识的必要的一步（尚晓援，2001），而且由于民政部、劳动和社会保障部在职能上的设置与这两个概念的确定有很大的关系，因此，对概念的争论就顺理成章了。
目前的概念混淆问题，不只存在于社会保障与社会福利之间，还存在于社会保障与社会保险之间。有的将社会保险和社会救济相混淆，还有的将社会保险、社会福利相混淆。由于对其内涵和外延不清，误认为它们相互之间可以互相替代，这种认识往往会导致政策失误。
三、关于社会保障体系的统一
中国传统的社会保障制度是新中国成立初期伴随并适应计划经济体制而逐步形成的。这种社会保障体系有两个显著的特点：一是条块分割；二是城乡二元体制。这两个特点造成了许多弊端。首先，社会保障制度的“条块统筹”，使多数地区统筹范围太窄，基金管理十分分散，抵御风险能力十分脆弱。目前除少数地区有节余外，大部分省区市收不抵支，形成巨额的养老金赤字。甚至不少地区个人账户资金被大量挪用。其次，城乡二元结构的社会保障体制，造成了中国工业化与社会转型的困难，阻碍了农业规模化、机械化与现代化的进程，并使农民和其他行业从业者平等分享经济与社会发展成果变得遥远。
是否应该建立一个在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理的社会保障体制问题不但成为实践部门讨论的话题，也成为学术界争论的焦点。这些观点可以分为三种。
第一种赞成建立统一的社会保障体制。这种观点认为，从理论的角度出发，制度安排一元化是社会保障制度的内在要求，因为一元化的制度安排不仅公平，而且管理简便。市场经济的发展，要求建立全国统一的国内市场和劳动力市场，与此相适应，也要建立全国统一的社会保障制度和全国统一的社会保障基金，否则，劳动力在全国范围内流动势必受阻。从中国目前的经济发展看，已经完全达到英美等发达国家开始建立统一社会保障制度时的水平，统一社保制度已当其时（杨玉民，2002）。而且，给予包括农民在内的所有公民的社会保障，是国际人权公约的重要内容；从保护农民的权利和公平的角度来说，也应该建立统一的社会保障制度（张红英，2002）。怎样建立统一的社会保障制度呢？胡鞍钢提出开征统一的、强制性的社会保障税（胡鞍钢，2001）。丛明(2000)认为，当前要着力落实“三条社会保障线”和“两个确保”工作，要积极做好各项准备工作，加快向统一、规范和完善的社会保障体系过渡。王国军(2000)提出了从“二元到三维”的目标模式对城乡社会保障制度进行衔接。
第二种观点认为，“条块”应该统一，但城乡有别。李迎生(2001)认为，目前要做到社会保障体系完全实现统一是不可能的，即便在发达国家尽管农民享受的保障待遇与其他从业者已无实质不同，但制度形式的差别依然存在。他设计了一个“有差别的统一”的“城乡整合”模式：首先，对进城农民与乡镇企业（小城镇）职工逐步实行和城市企业职工统一的社会保险制度。其次，将养老保险的第一支柱（保障最低生活水平）与医疗保险的大病统筹部分设计为全民共享项目，先行实现城乡一体化。再次，改变以农业积累支撑工业的传统发展战略，实现工业反哺农业，财政政策向农业与农民倾斜，以增强农民个人参与现代社会保障的经济实力，从整体上保证农民社会保障和城市企业职工社会保障的实质性公平。最后，建立全国统一使用的社会保障个人专户，推动社会保障体系城乡整合的最终实现。
在实现城乡社会保障体系的对接问题上，林毓铭(2002)提出了“相机抉择”的观点，即以社会保险为中心，率先将农民工纳入城镇职工养老保险制度，以后随着城乡统一劳动力市场的建立及其他条件的成熟，再分阶段逐步覆盖其他社会保险制度。
第三种观点认为，目前中国建立统一的社会保障制度的时机还不成熟。在将农民工纳入统一的社会保障体系这一问题上，陈羹球(2002)认为，现在时机不成熟，因为农民工的流动性、农村社会保障的不完善等因素的影响，在中国真正建立城乡一体化的社会保障体系还有一段路要走。郑功成(2002c)认为，中国经济落后，财力薄弱，城乡及地区差别极大，社会阶层处于急剧变化之中，居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还未具备建立一元化的社会保障制度的客观条件，因此，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。
对建立统一的社会保障体系反对最激烈的是北京大学中国经济研究中心的陈平教授，他(2002)认为，在中国这么大的发展中国家搞统一的社会保障体系是根本不可行的，战略目标是错误的，是“洋跃进”。其理由是：(1)统一社保经济上根本不可行。在区域发展高度不平衡，近13亿人口的发展中国家，要建立社会保障体系，在经济上将是乌托邦式的“洋跃进”。统一社保非但无助于国企改革，还会拖垮整个财政体系。(2)将严重削弱中国的国际竞争力，外资将流向没有社保的劳动力价格低廉国家，从而削弱而非加强社会稳定。(3)违背当前“小政府大市场”的世界改革潮流，在体制上重演西方和东欧的错误道路。他建议发扬中国文化中尊重家庭互助，重视子女教育，敬重照顾老人的优良传统，建立以家庭的储蓄养老保障为主，民营的医疗保险为辅，社区的社会救济保底，廉价高效灵活多样的社会保障系统，而非统一集中国营低效的社会保障系统。
从世界范围看，建立完全统一的社会保障制度的国家并不多，但是，无论是从公平的角度或是从权利的角度来看，统一的社会保障制度是社会保障发展的一个目标。如果只是提高了统筹的范围，消除了条块分割，还算不上真正的统一。只有把占绝大多数的农民纳入社会保障体系中才是真正的统一。但是，要把农民纳入到统一的社会保障体制中，则可能对中国目前的财政支出造成沉重的压力。因此，要建立统一的社会保障制度必须分步走，首先提高统筹范围，落实“三条线”，消除条块分割；同时建立和完善农村社会保障体系，并逐步与城镇社会保障体系接轨；最后在时机成熟时，消除城乡二元体制，真正建立统一的社会保障体系。
四、关于农村社会保障体系的建立
改革开放以来，农民的生活水平有了很大提高，农村各项社会事业也有了长足发展。但是，农村的社会保障却没有得到相应的发展。应该说农村不是没有任何保障，而是有一定限度的保障，只是和城市相比保障范围小，保障的水平也很低。目前中国农民的社会保障现状是：就业主要依靠土地，保障主要依靠家庭。
将整个农村人口排挤在社会保障体制以外的现象在很长的一段时间内被认为是合理的。随着市场经济的不断深入，农民也同样面临市场风险和生活风险。特别是非农化与城镇化进程等使农民的社会保障需求大大提高。因此，重视并全面审视农村社会保障已成为理论界与实践部门一项十分迫切的任务。
对于是否有必要建立和完善农村社会保障制度，存在两种截然不同的观点。
一种观点反对建立农村社会保障制度。其理由一是“国家财力有限”。农村的社会保障要考虑国家的财力，政府不是不保障农村居民，而是目前的重点在城市（谭璐，2002）。随着国家财力的增长，也会逐步予以考虑（李荣融，2002）。梁鸿(1999)认为，虽然农村建立社会保障很有必要，但是，有许多约束条件限制了这种发展：“发展优先和效率优先”，政府财力限制，“福利病”的警示，城市改革的中心地位和农村区域经济发展的不平衡。因此，可以考虑建立农村社区保障，即以本社区的居民为保障对象的一种福利制度，它的特点是，没有国家的支持，不属于国民收入分配与再分配的一种形式。二是“农民有土地保障”。现阶段土地保障职能主要有两个方面：一方面是养老保险，拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，农村老年人口就有了基本社会保障。另一方面是从事非农产业的农村劳动力的失业保障或“退农保障”，拥有一份土地，从事非农产业的劳动力在遭遇挫折的时候，就可以退而务农，使自己的劳动价值得以实现，并获取基本生活资料（陈平，2002）。建立农村社会保障制度，应以“以土地换保障”（陈颐，2000）。
另一种观点认为，建立农村社会保障体系已迫在眉睫。田中文(2002)认为，目前中国农村社会保障建设和发展存在一些深层次的问题，主要表现在：农村“五保户”供养制度、合作医疗制度呈现“历史断层”，农村社会保障缺乏制度化，社会保障体系的建立完善与发展严重滞后于工业化、城市化的建设与发展进程，传统的“土地保障”方式严重妨碍农村的现代化，“养儿防老、积谷防饥”的家庭式保障模式已无法适应经济发展的要求，因此，迫切需要建立和完善新型的符合农村实际的社会保障体系。李郁芳(2001)认为，目前农村的主要保障形式（家庭保障、土地保障）受到了很大冲击，产生了一系列问题。首先，就土地保障来说，自实行联产承包制以来，土地保障功能的发挥，面临着一系列新的矛盾。主要表现在：(1)发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛盾。(2)发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾。(3)发挥土地的保障功能与国民经济结构调整的矛盾。其次，就家庭结构来说，20世纪80年代实行“独生子女”政策后的新生代，其父母很快将进入需要养老的阶段。届时，这些由“独生子女”组成的家庭，将面临一对夫妇供养4个以上老人的繁重养老任务。面对如此日趋繁重的养老保障任务，单纯依靠发挥土地的养老保障能力，是远远不够的。农村社会保障建设就显得尤为重要。
郑功成(2002d)认为，农民中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并且必然会因各种生活风险和客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求。政府不能以对农村居民没有承诺为借口拒绝建立相应的社会保障制度，事实上，国家财力的快速增长表明政府承受能力在增强，以财力不足作为不考虑农民与农民工的社会保障的理由越来越不充分。同时，农民工的社会保障主要责任在农民工，并不需要政府付出专门代价。因此，在社会保障体系的框架设计中增加农村社会保障的内容是可行的（赵人伟，2001）。
中国已进入了全面建设小康社会的阶段，而实现全面小康，重点在农村。但是，如果没有完善的公共财政体制和规范的财政转移支付制度，农村的社会事业是很难发展的，因此国家应该成为农村社会事业的投资主体，而社会保障制度的建设应该成为农村社会事业建设的重点。从国际经验看，世界162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。实际上只要具备了一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农村社会保障制度。目前中国农村社会保障体系制度建设大于实际意义，关键的问题是要把框架搭起来，然后再逐步提高完善。因此农村社会保障体系建设应遵循的原则是“低水平，广覆盖，逐步完善”。
对社会保障的争议不止上面提到的4个问题，无论是学术界还是实践部门，对社会保障的功能是稳定社会秩序还是服务于经济发展，社会保障的支出是投资还是消耗，社会保障是个人责任还是公民权利，社会保障的发展趋势是社会化还是私有化等，都存在争议和分歧。这些争议和分歧，一方面反映了中国社会保障理论研究正在向纵深发展，另一方面也反映了中国社会保障制度建设还有待于进一步探索和提高。
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