解决农民贷款难问题的四种担保模式_农民论文

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一、引言

随着新农村建设的推进,我国农业和农村经济发展进入了一个新阶段,农村经济结构日益多元化,呈现出货币化、市场化和产业化的新趋势、新特征,从而对资金投入的需求总量日趋增加。农村金融机构的信贷投放作为农村资金投入的重要渠道,是现阶段我国农村经济主体从事生产经营所需资金的主要来源,然而广大农户的融资需求长期以来难以得到满足,农民贷款难问题始终是影响农民生活改善、农村经济发展甚至农村社会稳定的关键性问题。究其原因,除了国家长期以来城市导向的信贷资源配置战略和农村金融体制改革滞后等原因之外,还与农业产业的弱质性、农村担保体系不健全密切相关。最新发布的“国务院关于促进农业发展农民增收的若干意见”指出要积极推进农村担保方式创新,扩大有效抵押品范围,探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。因此,研究农村信贷市场中的担保问题对于解决农民贷款难、促进农业和农村经济发展显得尤为重要。

近年来,关于农民贷款难以及农村信贷抵押担保问题的研究主要集中在对农民贷款难的现象、原因分析,农村信用担保体系的创建构想以及对个别地区试点情况的考察等。许多实证观察显示我国农户面临信贷约束,农村金融存在的主要问题是农民贷款难问题(马九杰,2004;徐忠、程恩江,2004;刁怀宏,2007)。而实际上农村金融不缺资金,21世纪初农村每年外流资金的数量达到了6000亿元左右(张杰,2003)。什么原因使农村金融机构有钱而不愿贷给农民?林毅夫(2006)认为主要是因为农户缺乏银行可接受的抵押品,因而造成了金融机构的“惜贷”局面;在农户与金融机构之间引入“中介—担保人”有助于制约农户的道德风险,减少不确定性,增强契约的自履约机制(辛德树、刘学忠、兰澄世,2005)。不同形式的(政府型、市场型和合作型)农村信贷融资担保组织模式在提升金融交易效率、化解信用风险上的功能作用具有很大差异性(胡士华、李伟毅,2006)。此外,对于目前我国部分地区农村信贷担保形式的试行情况,如农业担保公司、“公司+农户+金融”模式等运行现状、制度缺陷等现实问题也有一些调查分析,并提出创新担保机制、完善扶持与监督机制、引进多方共担的责任机制的政策建议(肖宗富、鲍大慧等,2007;陈小云,2007)。本文基于近期对江苏经济欠发达地区农户信贷获得情况的实地调查,考察在经历十多年农村金融体制改革后农民贷款难问题的现状,分析其依然存在的根本原因,寻求在现行制度条件下化解这一问题的可行路径。

二、农民贷款难的核心问题:缺少抵押担保

(一)农民贷款难问题的现状

我国是世界上规模最大的小农经济农业大国,目前农户依然是农村经济发展的主体和经济行为的决策者,每一个农户既是独立的生产实体又是基本的消费单元,因此也是信贷资金现实和潜在的需求对象。而近年来农村的投资份额下降,对农民的信贷资金供给明显不足,农村资金大量外流。为了考察现阶段农民贷款需求以及满足的情况,笔者于2008年5月对江苏北部经济欠发达地区某县三个乡镇的信用社和农户进行了实地调查,结果显示,自20世纪90年代中期开始的几轮农村金融体制改革没有从根本上解决农民贷款难问题。

1.农村正规金融机构信贷供给不足。自20世纪90年代中期以来,我国的四大国有商业银行出于自身商业化改革的需要,开始大范围地撤并乡镇乃至县级经营机构和营业网点。虽然农业银行在大多数地区还设有县级机构,但由于贷款审批权上收,几乎不再向农民和农村经济组织提供贷款服务;而作为政策性银行的农业发展银行虽然机构向下延伸,但其业务范围主要是粮棉油收购、储备和调销环节的贷款,服务对象主要是国有粮食收储企业和棉花收储企业,农民根本不可能从农业发展银行得到资金支持;农村邮政储蓄多年来只存不贷的单一金融服务功能实际上对农村起着“抽血机”的作用;农村信用社成为我国大多数县以下地区(尤其是在经济欠发达地区)唯一一家为农民提供贷款服务的正规农村金融机构。农村金融组织资源和资金供给不足,农民的信贷需求难以得到满足。据测算,20世纪90年代初我国从农村向城市外流的资金总量在3000亿元(黄季焜、马恒运,1998),而21世纪初每年外流资金的数量达到了6000亿元(张杰,2003)。从我们对苏北某县的调查情况来看,2003-2007年该县四大国有商业银行吸收的存款大部分被转移出去,用于当地贷款仅仅是其中的小部分,并且其贷款对象、用途并不是当地的农民和农业生产;农村信用社独自承担对农民生产和生活的信贷支持,农村的邮政储蓄银行刚刚挂牌经营,对农村的贷款业务尚处于试行阶段(见表1)。实地调查分析显示,直到目前为止农村资金外流、对农民信贷供给不足的状况没有得到明显改观。

2.农村信用社对农户贷款的动力不足。从农户贷款服务最主要的供给者——农村信用社来看,近年来出于资本逐利的本性和自身商业化的改革方向,信用社对农户信贷供给的意愿不强,许多地区的信用社也成为农村资金外流的一个重要渠道,从表1我们可以看出,2003-2007年农村信用社的存贷比没有明显增长。虽然不断推进的农村信用社体制改革在化解历史包袱、提高信用社的整体实力方面取得了一定的成效,但支农服务功能并没有显著增强,尤其是2003年全面推开的新一轮农村信用社统一法人改革,对以前的基层网点进行了撤并,贷款权限上收联社,这使得他们离农民的距离更远了。我们的实地调查情况证实了这一基本判断。

从我们对农户问卷调查的结果来看,337户有效样本农户中有290户明确表示因缺少资金支持而影响了生产和生活,即86.05%的农户都存在信贷需求。实际向农村信用社提出过贷款申请的农户占全部农户的65.4%;44%的农民表示不会向信用社申请贷款,理由是缺少信用社认可的抵押品,而找不到合格的担保人信用社是不会向他们提供贷款的,反正申请不到不如不申请。51.3%的农户认为从信用社获取贷款最重要的条件是“找担保人”;在有贷款需求的农户中,73.10%的农户会选择向亲友或其他民间借贷组织借款。从调查县的三个基层信用社贷款情况来看,在各自覆盖的范围内,已获得贷款的农户数分别只占到辖区全部农户数的19.8%、12.3%和9.3%。以上数据说明,现阶段农民对资金的需求难以得到满足,依然面临着明显的信贷约束,农民贷款难问题远没有得到解决。

2006年12月,银监会放宽了农村地区金融机构的市场准入,市场准入的放松主要是为了解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、农民贷款难等问题,这些问题能否得到有效解决很大程度上取决于银行能否以合适的方式将信贷发放到农户和小企业手中。理论和实践均表明,农村借款人的高风险、农村信贷发放过程中高交易成本和固有的信息不对称使得银行在缺少抵押、担保的情况下依然很难增强对农民的贷款意愿。因此需要构建并创新农村的担保机制,进而缓解农村信贷发放中的高成本和信息不对称引起的高风险问题。

(二)缺少抵押担保——农民贷款难的核心问题

虽然目前真正能为农民提供贷款的农村金融机构不多,但我国的农村金融系统并不缺乏资金,每年数以千亿的资金从农村地区流出,农村金融却依然继续着以前“农村支援城市”、“穷帮富”的现象。其根本原因在于农村金融机构面对分散小农户提供贷款的交易成本高,对农户信息的获取和监督困难,信贷风险相对较大;同时农民缺乏银行在现行制度下可接受的抵押品,因此农村信用社和农行不愿贷款给农户的根本原因是不敢贷款给农民。

1.农业贷款的特征。(1)农业贷款面临很大的自然风险和市场风险。众所周知,农业经营的高风险将导致农业信贷的高风险。(2)农村借款人与贷款人之间的信息不对称更为严重。由于农村的交通条件较差、信息传递不便等原因,在农村金融市场中,资金供给方对借款人的真实贷款意愿、还款能力、资金运用等信息难以准确获得,借款人拥有贷款信息的优势而金融机构处于信息劣势,由于这种信息不对称导致贷款前后可能出现逆向选择和道德风险。

2.抵押与担保——农民获得贷款的核心问题。抵押与担保可以在很大程度上克服信息不对称给正规金融信贷业务带来的风险,并且降低银行所面临的逆向选择和道德风险问题,从而将违约损失降到最低(何广文,2001)。但是从我国农村目前的情况来看,抵押与担保体系尚未建立健全,首先,农业经营主体缺乏有效抵押物;其次,农村担保机构规模小、数量少,根本不能满足农民的抵押担保需求。

尽管中国人民银行要求放宽农户小额贷款的条件,对信誉较好、无贷款拖欠记录的农户可采取信用贷款的方式,不必要求提供抵押担保,但是根据我们调查的信用社情况来看,他们在实际贷款发放中常常因农户缺乏抵押担保品、风险较大而不愿发放信用贷款,因此相对较贫困的农户依旧难以获得贷款。

高兹瓦德(Coudzwarrd,1968)提出,如果政府要帮助穷人,要么使他们在既定的利率下有足够的能力取得贷款,要么允许贷款者(银行)收取足以补偿其风险成本的利息率。为了鼓励农村金融机构增加对农民小额贷款的投放,中国人民银行允许农村金融机构的贷款利率适当上浮,一般商业银行可上浮30%~60%,农村信用社最高可上浮230%。农村信用社目前仍然缺少竞争对象,是农村信贷资金的垄断供给者,多数信用社搞“一刀切”政策,直接“一浮到顶”,导致目前农民和农村中小企业承受的贷款利率平均高达10%以上。过高的利率增加了农民的融资成本,加重了他们的经济负担。以我们调查的地区为例,农村信用社向农民发放贷款的利率上浮比例为90%~230%,并且呈现出经济越不发达地区利率上浮幅度越大的情况。

因此,目前农民贷款难的问题除了表现为“贷不到款(缺少担保)”之外,还出现了“贷不起款(利率过高)”的现象,而“贷不到款”和“贷不起款”最终都归结到抵押担保问题上。农民“贷不起款”是因为贷款利率上浮过高,而农村信用社之所以提高农业贷款的利率是因为农业贷款存在极高的风险,所以此时上浮的利率相当于是一种风险溢价,而风险的主要来源正是前面分析的农业经营自身风险、逆向选择和道德风险。

三、四大模式化解农民贷款难题

针对目前农民在贷款中遇到的“贷不到款”和“贷不起款”的困境,我国部分地区开始借鉴国际经验,尝试构建服务农民和农村经济发展的信用担保体系,在参与金融交易的农村金融机构和农村经济主体之间引入一个传递信号的第三方担保,试图在一定程度上解决农民缺乏抵押、担保品的问题。

(一)由政府组建政策性的农村信用担保机构

对于一般的商业性担保公司而言,农民小额贷款担保业务面广量大且数额小,担保风险和管理成本很高,因此必须提高担保费率。若基准担保费率按照银行同期贷款利率的50%执行,农民要承担的担保费率为:半年期2.925%,一年期3.06%。如果再上浮30%~50%,将达到4%~5%。面对如此之高的担保费率,从事低收益生产活动的农民根本无法承受。因此在我国农村金融担保体系构建的初期,可以借鉴世界其他国家或地区的实践经验,由政府出资组建政策性的农村信用担保机构,形成一个高起点的融资平台,同时调动广泛的社会资源参与,按市场化运作的模式较为可行。这样组建起来的担保机构,具有独立法人资格,主要目标是为当地农业和农村经济发展服务,对农村经济主体的融资项目提供担保和再担保,同时分担农村金融机构的融资风险,增强其办理农村信贷的意愿。

2007年6月18日,由苏州市政府全额出资、注册资金高达2亿元的苏州市农业担保有限公司正式挂牌,开启了让农民既“贷得到”又“贷得起”的新路径。针对农民贷款难的现状,苏州市农业担保公司设计出“一保两补”新机制,即担保公司以担保基金为该市农民、农业企业、农村合作经济组织发展生产所需贷款提供担保,并对符合该市农业产业规划和农业产业政策的担保项目给予担保费用补贴和贷款利息补贴。“一保两补”运行后,每年由市政府公布给予重点扶持的农业微利项目目录,凡从事这些项目的农户、农村合作组织和农村企业均可申请,其中被征地农民或低收入农户还可以申请贷款担保费用补贴。尤其是对于农户的贷款担保需求,苏州市农业担保公司采取反担保的方式,通过合作社进行反担保给农户贷款。具体方法是担保公司首先与合作社签订一个最高限额的担保合同,在这个限额之内,其合作社的成员想要贷款,只要经过合作社的资格审批,由合作社进行反担保,可以不需要任何抵押,完全凭信用就获得银行贷款。这对于农民来说,费率低且手续简便。

(二)成立以龙头企业为主体的农业信贷担保公司

“龙头企业+基地+农户”以其特殊的产业联带效应和对农民增收的特殊影响力,一直被公认为是我国农业产业化发展的主体模式。在这种模式下,龙头企业与农户之间形成了一种“风险共担、利益共享”的紧密型的生产协作方式。这种生产协作方式使得龙头企业对农户生产、经营中的各个环节了如指掌,而且通过收购其产品的方式控制着农户的未来现金流。所以,以此模式成立以龙头企业为主体的专业农业担保公司来担保与其关系紧密的农户向农村金融机构贷款,金融机构的信贷风险会大大降低,从而使得其贷款意愿和动力有所加强。对龙头企业来说给这些农户提供担保风险非常小,而且根据国家的规定,担保公司每1元的资本金可以给高达5~10元的贷款提供但保,这样龙头企业就可以迅速扩大基地规模、做大做强;农户可以通过农业龙头企业的担保获得信贷支持,从而发展生产、增加收入;有了龙头企业的担保,银行可以放心贷款,风险和成本降低了,还能够获得一批好的贷款农户,三方可以共享经济发展的成果。

由林毅夫提出的“龙头企业+担保公司+银行+农户”的“四位一体”的金融创新模式可能成为解决农民贷款难问题的突破口之一。具体来讲,这种模式有以下几方面的优点:第一,龙头企业能够充分掌握农户信息并控制农户的资金流,从而有效地解决农村金融机构和农户之间信息不对称和贷款的使用、回收问题;第二,龙头企业可以较少的资金投入担保公司作为资本金,发挥杠杆作用,扩大加入龙头企业生产基地的农户数量和生产规模,支持更多的农户脱贫致富;第三,可以有效降低农村金融机构的贷款风险,扩大有效客户,增加农村金融机构收益,可操作性强;第四,可动员各方力量、分散并更好地控制风险,龙头企业、金融机构、担保和保险机构以及农户都会承担相应的风险,而不是从前那样由提供贷款的金融机构一家承担,可以有效提高农村金融机构给农户发放贷款的积极性。

(三)以农民合作经济组织作为金融联结中介

农民合作经济组织作为一种专业生产组织,其成员之间具有生产经营上的同质性,相互之间比较了解,能够相互帮助,共同解决生产经营中出现的技术难题、市场销售难题等;在诚实守信方面也会相互监督和督促,从而使整个合作组织的信用提高。同时合作经济组织的管理人员对其成员的生产规模、家庭资产以及信用状况比较熟悉,具有信息优势,能够对成员的信用等级做出较客观的判定,为金融机构筛选借款人提供参考依据,并根据评级结果建议发放对应等级授信额度的农业贷款。这种做法能够有效降低农村金融机构的信用风险,并提高其发放贷款的积极性。农民合作经济组织所具有的这些特征决定了它可以成为农村正规金融机构对农户提供信贷的金融联结中介,起到为农户提供担保的作用。目前我国的《农民专业合作社法》已开始实施,合作社的法人地位在法律上得以明确,可以预见农民专业合作组织将会得到更快更好的发展,农村金融机构通过与专业合作经济组织的良好合作可以培育更优质的客户,增加农村信贷的供给,同时对于改善农村金融生态、促进金融机构自身发展也有积极作用。

以农民合作经济组织作为金融联结中介的支农贷款模式,具体运作方式包括将农民合作经济组织作为贷款的单位,实施整体授信,开展针对该组织的贷款项目,把对入社农户的贷款由“零售式”转为“批发式”,降低直接面对中小农户的信息不对称程度,节约经营成本,避免繁琐的单个农户贷款手续;在各个合作组织中大力推行贷款联保制度,由合作组织按自愿原则组织农户签订联保协议,通过互保互益、共担风险的形式提高农户获贷能力;合作组织协助金融机构建立农户贷款信用证,按农户经营行业、规模、效益、信用状况的不同合理确定信用额度;建立合作组织推荐客户制度,由合作组织优先选择行业内运作规范、信用良好、效益明显的优质客户推荐给金融机构,金融机构对推荐客户可以简化贷款手续,实行优惠贷款利率;金融机构与合作组织还可以联手建立农户信用档案,记录和监督农户的信用状况,对信用状况良好的农户加大支持力度,对恶意拖欠、逃废银行债务的农户取消其贷款资格,进行相应制裁和惩罚。另外,在合作组织发展的初期阶段,政府应该提供相应的扶持政策,提高合作组织在市场中的主体地位,有利于降低金融机构向其贷款的风险,促使合作组织在农村信贷中发挥更好的作用。

(四)加快发展农业保险,分散农村信贷风险

面对农业的高风险,农村金融机构只能对风险进行管理而不可能将风险转移出去,因此构建一个强有力的农业保险保障体系来给予金融机构相应的利益补偿就显得非常重要。一方面,农业保险可以降低农业贷款的风险,从而减轻农户由于自然条件和生产波动而造成的不能够按时还贷的风险,增强农村金融机构发放农业贷款的意愿;另一方面,农业保险可以作为借款农户提供担保抵押品的一种替代和补充。农业保险本身可能并不是抵押品,因为保险的直接受益人是农业生产者或借款人,而不是放款的金融机构。但是农业保险可以发挥和抵押物相类似的作用,能够作为抵押物的替代,从而降低贷款的违约率,减少银行的信贷风险;另外,保险还可以把不合格的抵押物转变为合格的抵押物,例如大牲畜的保险,就把具有不确定性收益的大牲畜变成了具有确定性收益的资产,满足了金融机构对抵押物的要求,从而增加对农户信贷的供给,可以在一定程度上缓解农民由于缺乏合适的抵押品而面临的信贷约束问题。

目前我国除了免征种养两业保险的营业税以外,对农业保险尚无其他财税优惠政策,特别是没有实行保费直补,农业保险的多数险种难以实现可持续经营,使得农业保险的经营处于两难境地:按市场化原则厘定保险费率,农民保不起;按农民能够接受的价格经营农业保险,保险公司又赔不起。因此农业保险的市场失灵需要政府给予政策性支持,可以借鉴国外农业保险的经营模式,由财政补贴商业保险开展农业保险,实行保费直补;还可以建立农业风险基金,基金来源由政府投入、社会捐资以及农民投保三部分组成。这样对于金融机构来说,农民贷款的风险大大降低了,“惜贷”现象在很大程度上会得到缓解;而农业保险自身实现了可持续发展后将会更好地发挥对农民信贷的抵押品替代作用。

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