中国现行税制改革评价与分析，本文主要内容关键词为：税制论文,中国论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国现行税制改革综述
当今的中国，正在进行着一场划时代的税制改革。此次税制改革始于2004年，其主要宗旨是统一税制，兼顾环保节能等税收调节作用，以适应加入世贸组织和经济高速发展的要求。具体改革内容如下：2003年，完善出口退税制度；2004年，启动资源税改革和消费税增值税试点；2006年，废止农业税条例，新设烟叶税；废止屠宰税暂行条例；调整消费税政策；调整个人所得税工资、薪金所得费用扣除标准；2007年，实施新的《中华人民共和国车船税暂行条例》和《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》；2008年，实施新的《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》；2009年，实施新的《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例》。
经过上述改革，中国现行税收制度体系更加简洁而公平。截至2009年1月1日止，现行税收体系中共有21个税收实体法①，按照性质和作用，可以将其分为六大类(参见下表)：
我国现行税收制度体系
税类 税种名称
商品税类 增值税、消费税、营业税、关税
所得税类 企业所得税、个人所得税
资源税类 资源税、城镇土地使用税
特定目的税类 土地增值税、车辆购置税、耕地占用税、筵席税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税
财产行为税类 房产税、车船税、印花税、契税、烟叶税、城市房地产税
二、中国现行税收制度问题分析
中国税制改革虽然取得了进展，但与建立市场经济体制的要求相比还远未完成，税收中尚存在着诸多不足，几个主要税种如企业所得税、个人所得税、增值税等税种在税收立法、征收项目、征收范围等方面仍需要进一步改革和完善。这些不足主要表现在：
(一)企业所得税普遍缺乏可操作性
2008年，中国正式实现了企业所得税的两法合一，内资、外资企业适用统一的企业所得税法、统一的企业所得税税率、统一的税前扣除办法和标准、统一的税收优惠政策。新企业所得税法取消了外资在各地享受的税收超国民待遇，减弱了地方政府的引资偏好，淡化了对各地的引资数量考核指标，有力地促进了各地由行政引资、追求外资规模引资向遵循市场经济规律引资的转变，形成了内外资企业政策一致、公平竞争的市场经济环境。可以说，新企业所得税法代表着中国企业所得税法历史性的进步，标志着企业所得税制度适应企业经营国际化的趋势，在体现国际税收中性原则和国民待遇原则方面迈出了重要一步，对增强企业国际竞争力、优化利用外资格局方面必将产生积极的影响。
一项制度的顺利实施，离不开相关配套制度的辅助与保障。不可否认的是，目前的企业所得税制度中存在着诸多疏漏和空白，完全缺乏配套制度，对相关原则与概念缺乏具体细化，对其专业性和复杂性缺乏操作细则的解释，有待于制定和完善配套制度和办法，及时补充和明确具体政策，使其更具有操作性并体现立法精神。如新企业所得税法对于“固定资产”的界定存在着许多的疏漏。具体而言，新企业所得税法规定，在计算应纳税所得额时，企业按规定计算的固定资产折旧，准予扣除；而固定资产指企业为生产产品、提供劳务、出租或经营管理而持有的、使用时间超过12个月(不含12个月)的非货币性长期资产，包括房屋、建筑物、机器、机械、运输工具以及其他与生产经营有关的设备、器具、工具等。很明显，与旧法相比，新法取消了资产价值在2000元以上的限制条件，以便于税收政策与现行会计准则的变化相互适应，便于企业需要根据实践上的变化对于资产价值认定作相应的调整。但取消了2000元最低标准限制之后，与生产经营有关的设备、器具、工具用何种标准来界定固定资产？如果用“使用时间超过12个月”为标准，这一标准难免陷入宽泛，不仅不方便企业的生产经营，反而使得固定资产的界定更加模糊，有失公允。可以说，新企业所得税法的确在某种意义上代表了立法的进步，但是，作为一部新法，在很多项目的界定上仍然缺乏足够的、具体的、明确的、清晰的规定而缺少具体操作性和可应用性。
(二)个人所得税制度仍然存在诸多不足
目前中国个人所得税仍然实行分类所得税制，将个人应税所得设计为十一项，用正列举的方法来确定征税范围，不利于个人所得税的有效征收；以个人而不是家庭为单位进行工资、薪金所得必要费用扣除，不能体现税收的纵向公平原则；工资、薪金所得项目的必要费用扣除标准仍然过低，导致个人所得税至少65％来自于工薪阶层，使得工薪阶层成为主要纳税人，侵蚀了工薪阶层的福利水平调节收入分配不公的作用未能得到充分有效地发挥，本应成为贫富调节器的个人所得税反而成为拉大贫富差距的反调节器，对解决社会贫富差距过大的社会问题贡献较小。
(三)商品课税改革尚待推进
为进一步完善税制，积极应对国际金融危机对中国经济的影响，2009年1月1日起，中国全面实施增值税转型改革，并施行新的《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例》，同时，根据上位法相关授权对内容作相应操作性规定，三个税种暂行条例的实施细则重点明确了增值税转型改革、混合销售行为、境内营业税应税劳务界定、增值税小规模纳税人标准等相关规定。具体而言，增值税实施细则修订的内容主要包括四个方面：结合增值税转型改革方案，对部分条款进行补充或修订；与营业税实施细则衔接，明确混合销售行为和兼营行为的销售额划分问题；进一步完善小规模纳税人相关规定；根据现行税收政策和征管需要，对部分条款进行补充或修订。营业税实施细则修订的内容，主要包括以下方面：对境内应税劳务进行界定；与增值税实施细则衔接，对混合销售行为和兼营行为的销售额划分问题作出规定；根据现行税收政策和征管需要，对部分条款进行补充或修订。消费税实施细则修订的内容主要包括两个方面：根据其上位法，将1994年以来已经实施的政策调整内容体现到修订后的细则；与增值税实施细则在销售和有偿转让的定义、外汇销售额的折算、价外费用、纳税义务发生时间等规定进行衔接，保持一致。
可以说，上述改革是商品课税体系的一大进步，尤其是生产型增值税经过若干年度、行业、地区的试点之后，终于在全社会范围内普遍实行消费型增值税，实现了增值税推进过程中的质的飞跃。同时，商品税三个税种的实施细则的具体规定，尚有些具体项目规定有待于进一步确认，如增值税制度中，纳税人外购客货两用车是否属于不允许抵扣进项税额的固定资产范围；又如营业税暂行条例实施规定，提供或者接受规定劳务的单位或者个人在境内的属于境内应税劳务，由此带来的境外劳务的税收征管问题如此解决。上述细节方面的政策规定，有待于在具体的税收征管中进一步完善和补充。
(四)房地产制度尚未内外统一
迄今为止，中国税收制度中，内资、外资企业仍尚未统一的制度主要集中并仅限于房地产税收，在房地产保有和使用阶段，现行税收制度对内资企业征收房产税、城镇土地使用税，对外资企业征收城市房地产税。很显然，这种滞后的房地产制度既不符合WTO的约束规则，也不符合内外一致、统一税收政策的税制改革方向；在房地产的定价中，租、税、费仍然难以划分，尤其是租与税不分，造成了很多弊病；作为地方税的主体税种，现行房地产制度缺陷也导致地方税体系不健全，不利于分级财政管理体系的建立和有效运作。
(五)资源税制度较为落后
多年以来，中国资源税制度一直是从量定额征收，单纯根据销售量依据固定税额征收。在资源品价格一路飞涨的背景下，从量征收的税收制度会产生累退性，无法抑制矿主们对于资源开采和占有的欲望；由于税收负担无法随着资源品价格的增长而增长，引导地方政府通过增加产量来增加财政收入，不利于资源节约开发利用；同时，资源税以销售量而不是开采量为计征依据，引导企业偏重于核算开采和销售资源的数量，不利于企业实现对资源的集约开采，容易引发资源滥用和资源浪费。
(六)部分重要税种依然缺失
中国现行税收制度中，环境保护税制度空白，社会保障体系尚未建立。因此，环境保护税、社会保障税等符合市场经济动行规则、世界各国普遍设置的税种，亟须在深化税制改革中统筹规划并逐步建立起来。
三、未来税收体制改革展望与措施
进一步深化税制改革的必要性和迫切性，集中体现在企业所得税、个人所得税、增值税、房地产税、资源税、环境保护税、社会保障税等税种上。
(一)不断完善企业所得税法，丰富配套措施
如上所述，新企业所得税法的确是税收史上一部崭新的良法，但其仍需要进一步出台明确的规定性和配套性文件，才更具有可操作性和现实指导意义。如针对企业从事的环境保护、节能节水的项目，应进一步制定更具操作性政策，在此基础上，进一步研究实施有利于节能和开发新能源的财税政策，鼓励发展石油替代能源，鼓励研发核能、可再生能源、风力发电等洁净能源，鼓励发展生物能源，建立有利于节能和开发新能源、发展替代能源的财税政策体系。对于残疾人员加计扣除的工资薪金，应明确是否允许作为职工福利费、工会经费、教育经费的计提基数；对于失业人员工资薪金的加计扣除，应及早出台相应规定和办法，鼓励企业吸纳下岗职工、军队转业干部、城镇退役士兵、随军家属广泛就业；对于广告费与业务宣传费的税前扣除，应从属性上进一步明确区分两项开支，减少与《广告法》等其他法律法规的政策冲突；对于新产品、新技术、新工艺的研究开发费用在据实扣除的基础上予以的50％加计扣除规定，应明确是直接抵扣管理费用还是抵扣应纳税所得额，以确实支持和鼓励自主创新；对于“其他与生产经营有关的设备、器具、工具”界定为固定资产的条件，应及早加以明确，使企业的账务处理更加准确；另外，无论一个企业的货款回收政策制定得多么完善，在市场经济条件下，坏账损失仍然是无法避免的，因此，应完善准备金制度，区分金融企业和非金融企业明确坏账准备金的计提比例，关注企业由于准备金覆盖面不足而导致的虚盈实亏问题，准予企业发生坏账时，用提取的坏账准备金抵补坏账损失。
(二)完善个人所得税法，修订部分税制要素
1.实行分类综合型个人所得税制度
个人所得税改革的目标是综合税制，由目前的分项征收改为综合征收。由于综合税制对信息的搜集、处理能力要求很高，要求代扣代缴、个人申报，车行、银行、房地产商等涉及个人大额支出的机构必须审核交易的真实姓名、真实证件、限定支付方式，并将这些信息都依法提供给税务部门，而目前中国还不具备这样的征管条件和法律依据，因此，短期内，个人所得税的调整方向是调整累进级距和降低最高边际税率，随着征管条件的成熟，逐步过渡到综合税制，更好地调节个人收入分配。
2.着眼民生问题，调高个人所得税必要费用扣除标准
确定个人所得税工资薪金所得必要费用扣除标准的重要参考指标，是年平均工资水平。应当承认，经济快速增长为中国工资上涨提供了坚实的基础。据国家统计局统计资料，2004年，全国城镇在岗职工年平均工资为16024元；2005年，为18405元；2006年，为21001元；2007年，为24932元；连续四年，全国城镇在岗职工年平均工资实现两位数增长，并超过同期国内生产总值、人均国内生产总值的增长速度，为改革开放以来职工工资水平增长最快时期。国家统计局2008年7月28日发布的数字显示，2008年上半年全国城镇单位在岗职工平均工资12964元，同比增长18％。据全球最大的工资信息调查研究机构Hay Group最新发表的研究报告显示，2007年，中国工资上涨幅度将位列全球第一，实际工资增长幅度将超过美国、印度和东欧国家。但是纵向比较，1978年，城镇居民可支配收入只有343元，2006年提高到11759元，同期农民人均纯收入由134元提高到3587元，扣除物价因素以后，二者平均年增长6.7％。可以看出，同高达两位数的经济增长速度相比，居民收入的增长相对缓慢。而20世纪90年代中期，中国住房、医疗、教育都逐渐走向市场化，居民个人财富的很大一部分用于这三项支出；20世纪90年代后期，随着对住房、医疗、教育和养老等的私有化和市场化改革，居民消费占GDP的比重从2000年的46.4％骤降为2005年的38％，毫无疑问，工资收入增长缓慢、福利保障制度缺位、贫富差距过大等因素导致消费低迷并成为目前消费低迷的根本原因。因此，有必要提高个人所得税工资薪金所得的必要费用扣除标准，增加中低收入家庭的收入水平，提高居民的购买力水平，缓解物价不断上涨、通货膨胀条件下中低收入以下群体应对物价上涨的压力，扩大消费需求，促进消费需求快速增长，拉动中国经济增长。
2008年，由于美国房价下跌引起的次级贷款对象的偿付能力下降，全球失衡达到无法维系程度，引发了金融经济危机。美国金融危机对于中国的负面影响主要在外贸出口及金融领域，总体看，中国经济在2007年前三季度达到12.2％的增长高峰后，第四季度已经显现高位回落势头。2008年上半年，经济周期性、趋势性下滑态势更加明显，全年经济增长将继续平稳下行。值得注意的是，在经济步入下行通道的同时，物价涨幅明显升高，国民经济从“高增长、低通胀”正向着“高增长、高通胀”甚至“低增长、高通胀”发展。面对当前复杂的经济形势，在继续收紧银根、控制银行信贷的情况下，应积极发展直接融资，拓宽融资渠道，缓解目前企业资金偏紧的问题。同时为防止经济出现大幅下滑，应发挥财政政策稳定消费需求的作用，进一步提高个人所得税起征点，降低储蓄存款利息税税率，增加居民实际收入。
综上所述，应将工资薪金所得必要费用扣除标准提高至3000—5000元，切实减轻低收入者负担，提高城乡居民收入水平，与居民基本生活费用增长的趋势相适应，也使税收法定标准更有适当的前瞻性。
3.着力调节收入分配，强化对于高收入者的税收监管
进一步完善个人所得税自主申报纳税制度，加大对高收入阶层的税收监管，强化个人所得税调节收入分配的作用；进一步加大个人所得税监督检查力度，严肃查处各单位违规发放津贴补贴行为；根绝个人所得税暗渠流失；规范国有企业和国有金融机构经营者年薪制度和上市国有企业股权激励制度，进一步完善上市公司股票期权税收政策和国有企业股票认购权税收政策，通过立法对高收入者的应税收入进行规范，合理调节国有企业和上市机构管理者与职工收入差距，加强对于国有企业、上市公司特别是垄断行业的收入分配监管。
(三)深化增值税改革，推进增值税与营业税联动
1.全国范围内稳步推进消费型增值税
一直以来，增值税肩负着组织财政收入的艰巨任务。增值税转型之后，允许纳税人外购固定资产购进时支付的增值税作为进项税额在销项税额中抵扣，提高了相关行业投资回报预期，拉动内需的同时鼓励了投资，促进了基础产业和高新技术产业发展，促进了产业结构调整、技术升级和提高国产品竞争力。在推广过程中，首先，应取消增量限制，允许企业新购入的机器设备进项税金全额在销项税额中计算抵扣；其次，应取消行业限制，除国家限制发展的特定行业外，其他行业全部纳入增值税转型范围；最后，应将目前的计算退税办法调整为正常的抵扣办法，使转型办法趋于规范，征纳双方操作简便。
2.适时在交通运输业、建筑业和服务业开始增值税扩围试点
增值税改革的下一步重点是扩围，即扩大增值税征收范围，将之与营业税部分税目进行合并。增值税先行扩围的策略应优先选择交通运输业、建筑业和服务业。这主要是考虑到：首先，中国现行增值税征收范围已不能适应市场经济发展、市场化改革的根本要求；从理论上讲，把征收范围扩大到与生产经营密切相关的交通运输业、建筑业，也是税收制度形成生产和流通领域的完整制约链条所必需的。其次，营业税一次交易、一次课税的特点决定了交通运输业在流转中产生了营业税重复征收问题，交通运输业发展越专业化、交易次数越多，重担征税就越明显，阻碍了交通运输业的发展。第三，对于建筑业而言，由于建筑材料作为货物负担了增值税，进入建筑物建造成本再负担一次营业税，决定了建筑业在流转过程中产生了增值税和营业税重复征收问题，大大地加重了建筑业的税收负担。最后，对于服务业而言，由于多年以来政府在制定产业政策或五年规划时，主导的资源配置向制造业倾斜而阻碍了第三产业的发展，将服务业纳入增值税扩围试点范围，有利于解决第三产业发展滞后的现象，符合以加快服务业发展满足扩大内需的发展要求。
3.增值税制度改革与管理机构设置改革同步推进
在增值税扩围的同时，应配合国家税务总局机构改革，及时推进各省国家税务局、地方税务局的机构设置改革，从职能上对于两套机构重新进行设计；与此同时，应重新梳理两级财政分配体制，解决增值税扩围之后带来的地方税收收入萎缩的问题。
(四)改革房地产税，适时推出物业税
在中国现行房地产税收制度中，房产税与城市房地产税针对不同纳税人而重复设置，房产税与城镇土地使用税针对房和地而重复设置。从房产税与城市房地产税的关系看，城市房地产税条例公布于20世纪50年代，主要针对“三资”企业征收，随着企业所得税的改革步伐，两税合并是迟早的事。从房产税与城镇土地税的关系看，在物质形态上，房依地而建，地为房之基，房地难以分离；在价值形态上，房价、地价之间往往难以分割且常常互含，市场上的房屋价值中或多或少地包含土地的价值，这在商品房中尤为突出。在税制设计上，现行税收制度按照房产和土地人为地分设税种，对房产从价或从租计税，对土地从量计税，对房产价值中所含地价既按价值征收了房产税，又按房屋所占土地面积征收了土地使用税。在计征房产税时，若要人为地剥离土地的价值，在实际征管中很难操作；若不剥离土地的价值，又明显不合理，造成重复征税和税负不公。为此，应取消房产税、城镇土地使用税和城市房地产税，其功能由新设税种物业税取而代之。
目前中国的个人房产属于房产税和城镇土地税的征税范围，但都享受了减免待遇。开征物业税后，首先应将个人房产的免税待遇取消而纳入物业税征税范围，对居民拥有的非经营性房产予以课税。其原因在于，在中国实行住房制度改革之前，住房是作为一种社会福利，由国家进行建设和分配，并不存在住房产业。国家通过巨额的住房投资、住房维修管理补贴、住房环境设施建设投资和免征各种有关税费，每年向全国职工提供高达300亿元以上的间接住房福利补贴。这种制度的直接后果之一就是住房供给严重不足以及分配不均，缺房和危房现象严重。也正是由于这种情况，住房分配是人们最关注的问题。而与缺房现象严重呈现巨大反差的是，居民家庭住房支出占家庭消费总支出的比例呈现下降的趋势。在这种背景下，国家开始了住房制度改革，着手建立城市住宅市场，谋求改善住房消费畸形的状况，推动职工个人购房，把群众的购买力引导到改善居住条件上来。住房制度改革以后，住房主要由市场提供，房屋作为市场经济下的商品的一种，应纳入物业税征税范围。其次，在物业税的设计中，计税依据宜以各类房屋的重置价格为基础，参照当地市场价格水平确定；税率形式宜为幅度比例税率，税率水平宜为1％—3％。最后，在收入归属方面，全部收入宜归属地方财政，由地方税务局负责征收和管理。可以预见，物业税的开征不仅会为地方政府在城市、环境等方面的支出找到一个收入来源，而且有助于引导和改善地方政府的行为，使其更加关注于公共服务和基础设施的改善，追求可持续发展。
(五)改革资源税制度，理顺资源价格
1.改革资源税制度，加大保护资源力度
在市场经济体制下，资源税调节的是国家与资源开发直接受益者、资源所有者和开发投资经营者之间的利益关系，以补偿国家为矿产资源开发所提供的公共设施和公共服务成本，调节矿产资源利益分配矛盾。因此，矿产资源税应类同于财产税，在资源开发生产环节按产量或收益、在矿权交易环节按交易价值或增加值的一定比率征收。首先，根据资源稀缺程度、节能降耗要求和经济社会发展状况，将资源税计税依据由销量修改为产量，督促资源开发者保护资源，减少短期的掠夺性的开采行为；其次，将资源税适用税率形式由固定税额修改为比例税率，征收方法由从量定额征收修改为从价定率征收，使资源品价格反映环境保护、安全生产、提高资源利用效率等长期可持续利用成本，反映资源的市场供求情况；最后，提高资源税的整体税负水平，提高使用者付费成本，促进节约使用资源，鼓励转向替代能源和可再生能源的开发使用。
2.对特殊高收益征收特别收益金
由于资源品价格具有长期大幅波动的特征，在资源品长期处于高价期间，资源所有者会依据资源所有权获得高收益，开发经营者会依据经营权垄断获得高收益，应由政府通过经济手段改变资源品价格形成机制。因此，应对资源开采企业征收特别收益金，使资源生产要素价格高于可持续利用成本，理顺资源品的比价关系，提高资源安全的保障能力。
3.实行强制性的环保节能和安全生产要求
资源品的开采、生产加工与销售环节都与环境保护、安全生产、节约能源有着高度密切的相关性，因此，应通过税收优惠方面的制度安排，引导企业用于环境保护、安全生产和节约能源的投资行为，甚至于采取强制性的环境保护、安全生产和节约能源要求，引导和激励环保节能行为，提高生产的安全性。
(六)改革关税及出口退税政策，减少出口依赖
首先，进一步降低总体出口退税率水平，尤其是降低加工贸易出口退税率水平，鼓励一般贸易中技术含量高的产品出口，减少经济增长对出口的过度依赖；其次，积极扩大先进技术、关键设备、国内短缺能源及原材料的进口，缓解贸易顺差过大以及国际收支不平衡矛盾，促进国际收支平衡；最后，完善出口退税政策，抑制高耗能、高排放、资源性产品出口，优化出口商品结构。
注释：
①需要说明的是，《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》自2000年1月1日起暂停征收。自1994年1月1日起，筵席税下放地方管理，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济发展的实际情况，自行决定继续征收或者停止征收。
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