当代国外督查理论与实践，本文主要内容关键词为：督查论文,当代论文,国外论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
督促检查是组织实施有效管理的伴生物，也是决策的伴生物。当代国外组织的督促检查属于行政管理范畴，它不叫督促检查，而叫行政控制或行政监察，但作为一种抓落实职能它是客观存在的。它是作为一种管理手段，准确地说是作为一种控制手段或国家行政监察手段而存在的。按政治实体分，可分为国际组织督促检查、国家或政党督促检查。国际组织督促检查主要是就该国际组织作出的决议，对有关成员国进行监督核查；国家或政党的督促检查是对行政政策、决策进行监督检查，对对外政策进行监督和核查。
一、当代国外督促检查理论
当代西方行政管理学家认为，督促检查属于管理控制范畴。在现代管理活动中，目标的整合性要求目标行动保持一致性，这在理论上是说得通的，而在实践中是有困难的。目标对象是个动态系统，由于内外环境各种因素的影响，加上所制定的目标和计划本身不可能十全十美，人员安排也不可能完全合理，因而产生离开目标轨道的偏差是难以避免的。这大致上有以下三种情况：一种是目标计划与目标行动基本一致，只是在局部、个别问题上有偏差；一种是目标不尽合理，计划本身有偏差，目标行动有困难；还有一种是客观环境发生了重大变化，使既定目标和计划不可能继续执行。由此可见，执行目标离不开目标控制，只有通过控制才能使目标行动向着合乎需要的方向发展。
根据控制活动的重点，控制职能分为三种：预先控制、现场控制、反馈控制。预先控制也叫前馈控制，是指在计划实施之前为保证达到计划的要求，根据各种干扰因素和受控系统的变化规律，在对可能发生的偏差做出科学预测的基础上，提前采取的控制措施。这是一种超前型的负反馈控制，目的是事先防止执行计划过程中可能出现的各种偏差。现场控制是指在计划执行过程中，管理人员亲身观察被控制人员的活动，指导其按规定的方式行事，以保证目标实现的一种监控行为。反馈控制是指管理人员将以前工作的执行结果与控制标准相比较，从而发现偏差及造成这种偏差的原因，拟定纠正偏差的措施，以防止偏差发展或继续存在的控制活动。预先控制是较为理想的控制方式，现场控制是整个控制工作的基础，反馈控制是偏差已经发生或损失已经出现后的事后控制。在实际工作中，三种控制是结合使用的。目标控制形式有两类：一类是执行者的自我控制，一类是管理者的调节控制。自我控制是目标控制的一种主要形式，它是目标执行者按照总体目标所赋予的目标责任实行的一种自主管理。调节控制实际上是通过执行者的自我控制来实现的。具体途径有三：一是通过制定、实施有关的政策方针和法规制度，促使执行者将目标行为控制在纪律规章和道德规范所许可的范围之内；二是通过对工作效果的检查修正目标偏差、调整目标行为或重新制定目标、全面改变计划；三是对目标执行结果进行评估，提出劝告和建议。
行政管理的控制职能主要体现在监督、检查和反馈等方面。通过监督和检查发现问题，解决问题，采取措施修正计划，调整决策，这是行政管理控制职能的主要内容。其目的是排除自发因素的干扰，纠正偏离目标的失误，保证行政“机器”按科学轨道运行。
二、当代国外督促检查的实践
(一)国际组织的督促检查实践
随着全球化问题的日益增多，国际社会必须加强合作。同时，由于国家利益的存在，国家之间不可避免地存在某些矛盾与分歧，需要协调解决。为了解决这些全球性问题，就出现了由各国际政治、经济实体和非国际政治、经济实体组成的国际组织。这些国际组织的职责就是对一定范围的国际性事务由会员(成员)国提议，经过全体会员国代表表决，通过一定的程序形成决议，要求全体会员国遵守或履行。虽然各会员国都有履行这些决议的义务，但由于各会员国都是主权国家，国际组织对其没有强制约束力，加之各会员国受各自国家利益、国家安全、社会意识形态等多种因素的影响，执行起来往往是对本国有利的就积极，否则就消极对待甚至加以阻挠。为确保决议的顺利执行，国际组织就要设立机构，采取各种方式和手段监督执行，促进决议的落实。
1.联合国的督促检查实践。联合国是当今世界上最有影响的真正的普遍性的国际组织。《联合国宪章》明确规定联合国的宗旨是：维护国际和平与安全；发展各国之间的友好关系，促进国际合作；协调各国的行动，制止侵略行为。随着形势的发展，联合国正从原来主要维护国际和平与安全的国际政治组织向着建立规制社会、担负治理全球任务的国际组织演变。联合国的职能是通过联合国大会对一些地区性或全球性事务、问题进行表决，责成各成员国和地区执行其决议，从而发挥其“准世界政府”的作用。为此，联合国在其组织体系中设立了秘书处，由秘书长直接指挥；在秘书处机构中设立了派往世界热点地区的联合国大会和安理会特派团，负责对该国或该地区实施监督、核查、调停等工作。此外，联合国的其他各个机构也都有监督核查职能。在解决主权国家间的争端中，联合国主要采取谈判、调查、斡旋等和平手段：一是由联合国秘书长亲自视察、斡旋，二是由联合国大会和安理会设立的特派团常驻这些国家和地区监督执行，三是由联合国秘书长委派的特使前往调停、斡旋，四是由联合国委派的观察员进行监督、核查，五是成立专家小组进行现场核查，六是组织派遣多国维和部队实地监督双方执行联合国决议。
2.世界银行的督促检查实践。世界银行是一个与联合国有关的国际性经济组织。它按照联合国粮食及农业组织的总体安排，通过发放无息或低息贷款的形式，帮助一些发展中国家发展种养业、涉农工业和进行农业基础设施建设。它在帮助一些国家减轻贫困、增加农民收入、发展国民经济等方面发挥了重要的作用。世行对贷款的发放、使用实行非常严格的管理，特别是对贷款的使用方向、使用项目、使用效果的监督检查有一套非常科学、严谨的机制。其主要方式是：(1)由项目所在国(假如是一东亚国家)进行自查。就是使用其贷款的国家和地区，按照世行的项目计划先行自查，报世行亚洲司东亚处审核。(2)世行亚洲司东亚处组成监督团进行初级监督。即世行亚洲司东亚处聘请相关专家就项目所在国家和地区的自查情况，到项目现场进行核查评估，深入农村走访农民，座谈了解真实情况，发现落实中的问题提出建议。(3)世行亚洲司组成监督团进行复查。即世行亚洲司聘请相关专家就东亚处组织的初查情况到项目现场进行核查评估。(4)世行组成监督团对世行亚洲司组织的复查情况进行再复查。即世行聘请相关专家就世行亚洲司组织的复查情况到项目现场进行核查评估。(5)世行各级负责人以监督信函的形式向使用其贷款的国家和地区通报各级监督团所发现的问题和提出的建议，促其改正和解决。(6)世行总裁亲自或委托高级管理人员进行视察，对上述各监督团核查评估情况进行再核查和再评估。通过反复督查，如发现项目所在国或地区使用贷款的方向、数额、项目、效果与原计划不符，或经提示不予改正，世行则削减或中止贷款，并给予惩罚。
(二)一些西方发达国家的督促检查实践
世界各国对行政监察都非常重视，尤其是西方发达资本主义国家经过数百年的运作实践，已经形成了较为完整的行政监察可操作系统，其理论基础与运作程序、方式以及制度相对较为完善。
1.日本国的督促检查实践。根据1947年5月3日《日本国宪法》，日本的行政机构及其职能分为决策、执行、监督、咨询四种。监督机构监督检查执行部门对决策的贯彻执行情况，纠正执行中出现的偏差和失误，使行政管理不致偏离原定的轨道。日本行政管理厅的监察局及管区、地方行政监察局属于这种机构。为确保行政职责的履行，监察职能又分为内部控制和外部控制：
第一，确保行政责任的内部控制手段。根据内部控制手段的具体实施方式和着眼点的不同，日本将确保行政责任的内部控制手段划分为内在的制度型控制手段和内在的非制度型控制手段。内在的制度型控制手段主要是建立健全相应的合理的行政管理机构，明确行政监督和监察的职能及其作用，实行权责一致和分工负责的原则，制定保证行政责任实施的规章制度等。日本行政管理厅下设长官官房、行政管理局和行政监察局，由内阁总理大臣从有学识和富有经验的人士中选择任命监察委员，还在全国范围内设置了派出机构——8个管区行政监察局和41个地方行政监察局，形成了全国规模的行政监察组织。同时，为了吸收民间有识之士参加行政监察工作，增设了审议会。1955年，又建立了行政交谈制度，开展民间行政交谈业务，扩大了行政监察的范围。行政交谈作为行政监察的一环，专门研究国民对行政的“苦情”、意见和要求并向政府反馈，借以改进行政措施和改善行政管理。内在的非制度型控制手段与制度型控制手段所特有的硬性固定的监控形式不同，它是以非制度的比较灵活的方式出现的。如积极地探求提高行政人员专业技术能力和职业道德水平的途径，最终达到保证行政责任实施的目的，就属非制度型控制手段的运用。
日本的行政监察调查制度在制度型控制手段中尤显重要。它是从行政监督的立场出发，以“国民大众福利为基础”，谋求“改善国家行政管理为目标”，在全国范围内调查各行政部门的实际工作情况和存在的问题，对有关行政机关提出劝告和改进方案，以纠正工作中的偏差，确保全国的行政工作协调而顺利地开展。
日本行政监察的重要方法是选择重点课题和确定特定对象。首先，由行政管理厅监察部提出行政监察的重点条目和监察初步计划；然后，由监察部派员到各省厅进行调查，搜集和整理有关行政问题的信息；最后通过对第一手资料的分析研究，确定主要的监察课题。课题确定后，还要同民间知名人士交换意见，召开局的监察会议。同时，还要通过行政监理委员会审议最后确定监察业务工作方针以及当年的行政监察计划。
公布监察结果，是日本行政监察制度的一项原则方式，旨在推动有关问题得到尽快解决，也便于社会监督。
第二，确保行政责任的外部控制手段。主要是指国家权力主体通过来自行政机关以外的其他国家权力机构(立法、司法部门)、民间团体、社会舆论等监督制裁，对行政行为主体(行政官厅和行政官员)进行控制，督促其对国民尽职责。
2.美国的督促检查实践。美国是典型的三权鼎立的国家，其行政管理是严格依照《宪法》和行政法律规章实施的。美国对内政策的督促检查由白宫办公厅及各州政府行政机构负责。白宫办公厅是总统处理日常工作的办公机构，亦称“白宫班子”，是总统办事机构中的核心单位，代表总统和各行政部门进行联系，对各行政部门进行指导和监督检查，有“影子总统”之称。美国的行政管理控制手段也分为内部控制手段和外部控制手段，其内容与日本大同小异。
美国对对外政策的监督检查具有典型性。美国是当今世界上头号发达资本主义国家，为了实现本国的利益、达到本国的目的，它与许多国家签订了各种条约和协议。如美国和前苏联两个超级大国在裁军和削减进攻性战略力量方面签订了一系列条约，并发表了建立新型战略关系的联合宣言。在执行中如何保证透明度和相互监督，两国都煞费脑筋想了许多高招，使裁军在艰难曲折中得以进行。两国间互相监督的主要方式，一是双方互派专业人员到现场核查，二是成立由双方组成的高级核查小组实施检查，三是由双方共同认可的第三国进行监督。
3.英国的督促检查实践。英国是一个老牌资本主义国家，根据《宪法》和行政管理法，其中央政府对全国性事务的管理和控制职能是通过财政部和内阁办公厅实施的，尤其是财政部的控制职能更为突出。英国财政部的职能可概括为两大方面：其一，财政指导与管理。通过税收、预算和控制公共支出，监督政府各部的行政活动。其二，协调经济政策。主要包括制订经济发展计划和监督其执行，在实施计划时协调各方面的行动，协调有关工业发展的经济政策，协调各地区发展关系。中央政府对地方政府的监督和控制可分为三个方面：一是财政控制。中央财政通过给地方政府发放补助金，核审地方政府的财务报告，控制地方政府各方面的活动，监督地方政府的政策执行情况。二是行政控制。当地方政府不服从不执行中央政府的政策时，中央政府有权颁布命令、训令和指示，责成地方政府执行。三是立法控制。地方政府的职权受到英联邦法律的严格限制，任何一级地方机构都无权扩大自身的权限。
4.法国的督促检查实践。法国宪法赋予总统极大的权力，总理只起辅助总统管理国家的作用。总统府是协助总统工作的办事机构，它负责指导和监督政府的活动，被称为法国的“真正政府”。总统府下设总秘书处，是指导监督政府各部事务的重要机构。总理府是总理的办事机构，负责同总统府办公厅和总秘书处的联系，监督中央各部的工作。政府对国民经济计划实施情况的监督是由计划总署进行的，计划总署由政府的7个部和3个研究机构联合组成，由总理直接领导。为了不使计划落空，中央政府通过经济等手段进行监督和控制。
三、当代国外督促检查实践的特点
从上述情况看，当代国外督促检查具有如下特点：
1.督查三种职能结合使用。在计划实施前进行预先督查，防患于未然就可免于督查；在计划实施期间进行现场督查，“亡羊补牢”；在问题萌发时或发现问题后实施反馈督查，及时向督查主体反馈，并按照督查主体要求对执行主体进行劝告和警示。
2.督查是作为行政监察手段存在的。通过行政监察控制行政“机器”的运转，在本质上是行政组织最高长官权力的延伸。
3.以法律法规为依据。当代国外的督促检查作为一种行政监察手段，其机构的设定，职能的定位等都是以立法的形式做出规定的，而且督促检查机制、制度的建立都以法律法规为依据，运作科学规范。如联合国以《联合国宪章》为依据，西方国家以各国宪法和行政组织法为依据。
4.督查机制健全，督查方式方法灵活。首先，督查网络严密。日本在全国范围内建立了行政监察组织网络，并设立了审议会向民间人士听取社情民意。其次，督查方式灵活多样。例如：有预防控制方式，如联合国大会和安理会在世界热点国家和地区设立特派团；有现场控制方式，如世行监督团到项目实施地区实地考察；有反馈控制方式，如世行给使用贷款的国家和地区发出监督信、日本公布监察结果等；此外，还可以分内部控制方式、外部控制方式，派特使督查、聘请专家组成监督团督查、坐镇督查等。再次，各种督查方式方法环环相扣，互相制约，形成系统。如世行实行从上到下逐级监督检查，就确保了贷款项目按计划落实，确保了各检查团认真履行职责。
5.把调查作为督促检查的一种重要方式。国外普遍把调查作为行政监督的重要途径，从中发现问题，提出建议，向高层反馈。如日本的行政监察调查制度和行政交谈制度等。
6.非常注重现场核查。即把现场核查作为了解真实情况的重要途径，而不是满足于听汇报、看报告、查报表。现场核查就是到现场实地察看、到民间访问，通过自己亲自计算、亲眼观察来了解真情实况，从而判断决策是不是真正落实到位。如日本的行政交谈制度、世行的现场察看制度、联合国的观察员制度、美苏的现场核查制度等。
7.发挥综合职能部门的作用，运用经济杠杆进行控制。如英、法等国通过计划、财政和金融调控方式对行政政策和国家计划执行情况进行监督和控制。
8.借用外力促落实。国外在行政监察监督中，普遍综合运用外部各种有效手段促进落实，这也是由国外的行政体制决定的。资本主义国家实行的是三权鼎立体制，新闻舆论是第四种权力，为数众多的各种压力集团以及社会公众舆论都在发挥作用。从政府的角度来说，督查工作属于行政体内监督、内部监督、自我监督。外部监督控制手段可以督促行政主体对国民尽职尽责谋利益，严格地履行行政责任。