行政伦理的社会基础及其价值转向，本文主要内容关键词为：伦理论文,价值论文,行政论文,基础论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今世界正处于一个以市场经济、民主政治和文化多元化以及世俗化（市民化）为基本趋势的整体性社会转型期。社会转型意味着社会结构、社会运行机制和社会功能的异质性转变过程，主要表现为社会分层结构的变迁、制度转型和社会意识形态的突变。市场经济的发展越发受到全球化、市场化、信息化以及知识经济的影响，在社会系统中，“相对稳定和复杂的社会角色变成极不稳定和流动的现代专门化职位系统。”（注：厄恩斯特·盖尔纳：《公民社会的历史背景》，《国际社会科学（中文版）》第9卷第3期。）这表现为市民社会的兴起。尽管在维系社会系统的实践中，公共行政管理的力量依然发挥着主导性的作用，但传统行政管理的价值理念和实践方式受到巨大冲击。一种特殊的体现着一定价值取向并规范着行政行为的重要力量的行政伦理正步入人们视野，它体现着行政实践的道德化和行政制度的合理化。如何正确认识行政伦理的社会基础、价值取向，不仅关系到行政管理理念的创新，更影响到行政秩序的维系和完善。
一
全球范围内的民主化浪潮的推动，以及非营利组织构成的第三部门为基本实体的市民社会(civil society)的不断发展完善，使得国家对社会经济逐步由早期自由放任状态转向积极干预经济与社会的国家福利主义这一态势在1980年代以来受到巨大的挑战（即凯恩斯主义的失败）。国家通过行政手段试图消除市场失灵、提供社会福利却造成了公众负担过重和政府官僚主义。同时以追求效率最大化为目的鼓励私有市场的“华盛顿共识”变得不可能后，人们发觉在很多领域政府及市场之手并非是一种最可依靠的力量，必须借助于非政府、非营利组织力量来实现自身的某些目标。自助自立的社团力量（第三部门）因而得到长足发展。这股社会中坚力量是市民社会中各种独立自主的组织或机构。这些不同性质、不同层次、不同目的的组织在社会生活中交互作用，形成了一股强大的制约国家政治权力的社会力量，同时，也是一种自律性很强的社会力量。由之，国家与社会进入一个新的关系态——竞合，即人们越发强调通过市民社会组织积极参与公共事务管理，在“参与式发展”中政府与市民社会呈现既竞争又合作的态势。
所谓市民社会，“乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的‘私域’以及进行议政参政活动的非官方公域。”（注：邓正来、景跃进：《建构中国的市民社会》，《中国社会科学季刊》1992年第1期。）市民社会的价值在于“探寻解决个人利益与公共利益、特殊利益与普遍利益、私域与公域、权利与权力矛盾关系的现实途径。……在市民社会的运作过程中，它形成自己独立的价值体系、规则体系和运作机制，实行市民社会的独立与自治，维护每个人的平等权利，实现多元社会利益的平衡和整合。”（注：刘旺洪：《国家与社会：法哲学研究范式的批判与重建》，《法学研究》2002年第6期。）伴随着私人自律的公共领域的逐步扩大，人们越发意识到，现代社会的管理应是一种多中心式的治理，政府只是诸多社会管理主体中的一个。社会管理权力应该并且正在部分的向民间社团、社会中介组织、企业等组织或个人转移。在“现代社会，人们的民主自由理念很大程度上不是靠政府和市场来培育，而是通过在‘第三部门’中的自由结社、自我管理的社会生活逐步养成的。”（注：谢岳：《后现代国家“第三部门”运动评析》，《复旦学报（社科版）》2000年第4期。）政府必须依靠与上述组织或个人的通力合作，培育和发展第三部门，充分发挥第三部门等社会力量的作用，才能有效治理社会。
市民社会的发展对行政管理理念提出了全新的要求，市民社会与政治国家的分离彻底改变了政治哲学的主题，国家必须正视并尊重社会自治理的实然性及有效性。恩格斯指出：“至少在这里，国家、政治制度是从属的东西，而市民社会、经济关系的领域是决定性的因素。”（注：《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社1956年版，第435页。）市民社会不仅通过选举、立法、行政渠道达到控制政府政策的制定和执行，削弱国家的政治功能，而且对行政管理权力的严格限制使得属于私人领域的生活独立于政府干预范围之外，获得一种可资指认的独立性，从而使国家与市民社会之间构成一种制约与合作关系。政府国家对市民社会干预的方式、内容和限度应以市民社会的活动范围来定，同时通过政府权限公开化，便于民众对政府权力的监督。“公共领域首先是我们社会生活中的一个领域，它原则上向所有人开放。在这个领域中作为私人的人们来到一起，他们在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识，从而对国家活动进行民主的控制。”（注：哈贝马斯：《公共领域》，汪晖、陈燕谷：《文化与公共性》，三联书店1998年版。）
市民社会与政府国家的监督与被监督关系反映了个人与群体这一人类永存的矛盾体。“真正的公共领域要求从两个方面来检验个人和群体的关系。第一是要求检验个人是否为政治群体的充分成员。每个社会成员只有行使了公民责任和义务，才算是一个真正的公民。换言之，不行公民之职责即不是公民。公民是一种行为，一种实践，不是一种形式身份。第二是要求检验个人行为是否具有必要的政治体制支援。”（注：徐贲：《英雄行为与普通人参与——阿伦特公民观论述评论》，《东方》2002年第11期。）市民社会中的公民必须具备良好的政治素质，为自身、为他人也为社会国家的合理合法利益而努力。行政管理在与市民社会力量协调竞合过程中无形地促进了自身的发展和完善。在政治民主化进程中，政府行政管理改革的目的在于对民主价值共识的追求与建设。在这一过程之中，必须对社会自治理的存在价值予以明确地关注，关注不是意味着放任自流，而是在更高层面上对社会进行宏观调控，政府的职能不是减轻了而是更加艰巨了，它要求政府能够对整个国家社会有一个宏观的了解与把握。只有这样，行政行为才能合乎社会要求的社会伦理诉求，使行政伦理在政府结构、规模、组织形态上的道德化，这是行政伦理转向过程中必须坚持的基本原则和价值准则。
二
市民社会的兴起表明利益复杂化、沟通多渠道化和社会意识多元化，这对行政伦理提出了全新的挑战，必须全方位地理解和把握转型期这一行政伦理的研究语境。传统社会中，行政与政治不分，行政伦理不仅体现着行政行为及其行为者的道德性，而且也体现着政治伦理性。由于缺乏一种制度合理性安排，传统行政人员的行政行为不是技术化科层操作，而是展现着个体德性的私人化实践。人们对官吏个体德性的诉求强于对“技术知识”乃至行政管理体系的道德性建构。传统社会中行政伦理仅是一种个体德性而无涉政府的规模、结构、组织形态和管理方式等方面的合理化。在“行政与政治分离”已成为当代公共行政实践与理论的主流条件下，如果说政治伦理主要是一种委托伦理，科学解决委托源即权力来源问题，那么行政伦理则主要是一种代理伦理，科学解决权力责任的履行问题。如何发挥行政伦理的积极价值，推动政府行政行为更趋文明化，这种分离为我们提供了理论深入研究的可能性。早期的“政治与行政分离”是从规范政府行政行为的角度提出，而当前西方国家的治道变革中提出的“政治与行政分离”，引入企业管理的方法，强调关注第三部门的治理，社会治理的权力来源不再仅仅局限于政治层面，其目的是为了提高政府的行政效率、行政效能以及行政效果（即3G）。这一倾向反映在行政伦理研究当中就是理论发展的实证化和可操作化、可检验化。
政府职能转变是当前社会转型期一项必然要求，政府职能的转变既是其权责的转移，也是人们的意识特别是行政人员行政意识的转变。政府职能变化中行政行为责任的明确化为行政伦理建设的责任化、可操作化提供了可能。行政伦理的价值指向具有两个向度：一是指向规范层面行政行为的伦理道德化，行政伦理规诫着行政人员的行政责任意识，实现行政行为的责任化；另一个是政府的规模、结构、组织形态和管理方式等方面的合理化。行政行为的责任化、明确化以及行政制度合理化构成政治文明的突出特色。这是现代行政伦理在市民社会历史条件下的独特之处。这显然源于市民社会的发展所带来的社会治理主体的多元化趋势，以及法治思想的深入人心。
法治的核心就在于政府受法律的约束和控制。现代法治思想的发展，反映了一定社会条件下的人的民主精神和自由平等权利的要求，反映了人类对个人和国家、自由与强制、权利与权力关系的理性思考与制度设计。行政者越来越受到法律的来源者（主权在民）的制约，行政的力量在很大程度上依赖于公众的信任。在法治化已经成为时代潮流的前提下，通过推行法治，强化公民意识，提高公民的政治参与能力，无疑是有效推动公共行政健康发展的必然之路。个体权利是法的内核，法治意识是权利意识的合理推演。权利意识的培养在于主体者自主意识的觉醒；权利意识的增强导致对法律的认识与对法律价值的认同。以权利为核心的社会关系决定了在维系社会秩序时必须尊重权利以及保障权利的法。没有对权利的要求，也产生不了对法的需求和渴望。公共行政必须确立法制观念，依法行政，有效规范政府的规模、结构、组织形态和管理方式等。公共行政的实现与民主制度的发展有密切关系，健全的民主和法制制度将有助于克服行政管理所面临的挑战，确立行政管理的正当性、合法性。民主与行政管理的关系是民主基础上的法治和法治状态下的民主相结合，这就为行政伦理的价值转向提供了深刻的社会历史背景。行政法治化在某种程度上既是行政管理改革的价值取向也是推进行政管理体制改革和行政伦理建设健康发展的保障。这在根本上体现了现代行政管理的价值转向，即确立行政伦理道德化。
实现政府职能的转变，改善公共行政，提高行政水准，就必须将行政伦理纳入一种秩序和规范之中，从而成为一种持续、稳定而安全的发展潮流。然而，这种秩序化、规范化的行政管理的伦理道德化或合理化并不能忽视或排斥对行政管理人员自身素质的道德要求。个人判断和职业水平这一彰显着伦理道德的行政行为的合理性在于外部制度的规范，同时，外部制度的规范力度有赖于行政伦理素质的提高（归根结底行政行为是靠现实的公务员来实施的），这显然是现代行政伦理的另一价值向度。在市民社会蓬勃兴起而引起社会转型和政府职能转变条件下，在行政伦理当中明确行政责任和私人责任。通过行政伦理道德的实施规范行政人员的行政责任意识，将行政行为责任化，这是保证官德的一项不可或缺的保障力量；另一方面，面对现代官僚科层制，分析和梳理主导行政责任的“技术知识和公众情感”这两种因素意味着强调制度建设这一社会实践的紧迫性。通过加强行政伦理建设实现公务员负责的行政行为，实现外部控制和道德伦理反省的内部控制相结合，实现政府职能的转变，推动公共行政发展与完善，构成现代行政伦理建设的基本路径。
三
21世纪的中国社会发展不仅仅是一个经济发展、社会稳定的关键时期，更是一个政治民主化的政治制度改革时代。这种转型集中表现为政治民主化、经济市场化和社会公民意识凸显张扬的市民社会的出现。中国现代化发展所带来的政治、经济和社会深刻变化，面对社会转型，政府职能转变意味着政治文明建设的实施，必须通过制度化和非制度化两种策略来实现行政伦理，以保障政府职能转变的到位。这就要求中国行政伦理建设必须关注和处理以下几个方面内容：
1.行政伦理知识在调控行政行为中具有极为重要的价值。亚里士多德指出，人之所以从事正义的行为，乃是因为社会传统形成的伦理秩序，人们通过在社会伦理秩序中实践各种道德行为，进一步维持和完善社会秩序。实践高于理论，行政伦理效能的发挥，必须通过实践，并且这种实践是亚里士多德意义上的包括思与行的统一（这种行为仅仅包括具有道德价值和意义的行为而非泛指一切行为活动）。个人判断力和职业水平这一传统行政伦理的保障在于外部制度的规范，同时，外部制度的规范力度有赖于行政人员道德素质的提高，即行政伦理道德知识的推行并不是强调一种纯粹的权力道德（以道德规范权力），而在于行政行为合乎政府公共行政理念（理念必须通过一定的规范得以体现出来）。
2.行政人员伦理缺乏的原因主要包括制度性因素和非制度性因素两类。前者主要包括政府结构、组织形态和管理方式等制度化因素，后者主要是在行政过程中责任与利益的冲突性意识及其行为的存在。必须对阻碍行政伦理的非制度性形成因素进行系统全面地分析解剖。中国现代化发展所带来的政治、经济和社会的深刻变化，使得行政伦理作为政府职能转变的实践理性不仅意味着行政行为的合伦理、合道德，行政人员必须树立全心全意为人民服务的根本宗旨，还意味着在政府的规模、结构、组织形态和管理方式等方面实践上的合理化。传统意义上的官吏德性伦理仅强调人格的完善及道德目的的圆满，强调道德主体的自我约束和自我完善，在道德约束力上体现为自律。现代意义上的行政伦理必须在此基础上有所突破才能够实现价值转向。一是行政伦理以个人价值为认知对象，强调个人社会责任的道德要求，强调行政人员的行为美德和精神存在境界。二是公共权力须予以合理限制。尊重个人权利既是人民同意政府统治的条件，又是政府合法性的基础，由片面追求个体德性向德性与制度正义双向共求正是现代行政伦理的魅力所在。
3.行政责任的明确、行政人员道德义务的确立有赖于将个人责任与社会责任有机统一起来。解决行政行为中角色与责任的冲突，承担行政行为的责任，必须坚持程序性原则。即当行政人员一个人同时面临多种责任时，应该按照一定原则选择和排列他的责任。行政程序为行政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定在事先设计好的公正合理的程序内进行。这就意味着执法者必须依程序去做，否则就要承担不利的法律后果。这样将很好地规范行政执法者的行为，最大限度地避免侵害公民权益现象的发生。费尔巴哈指出：“只有把对自己的义务认为是对他人的直接义务，只有承认我对于自己有义务只因为我对他人（对我的家庭、对我的乡村、对我的民族、对我的祖国）有义务时，对自己的义务才具有道德的意义和价值。”（注：周辅成：《西方伦理学名著选辑》下卷，商务印书馆1987年版，第474页。）
4.行政伦理作为一种实践着的理性诉求，表明在政府职能转变过程中规范行为的措施并非是确立一种纯粹的理论理性，而是强调一种实践可行性的责任措施。在中国社会转型和政府职能转变条件下，实践理性体现在实现行政人员行为责任化的关键在于强调制度建设这一社会实践的优先性，同时重视伦理理论建设的方式来实现公务人员的负责的行政行为，实现外部控制和道德伦理反省的内部控制相结合。