论调控型公共财政——财政政策对扩大内需的效应分析，本文主要内容关键词为：扩大内需论文,财政政策论文,论调论文,公共财政论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当代社会的两大基本趋势及其在我国财政职能确定的价值
（一）我国财政必须以公共性为改革的根本取向
无论从人类社会发展的规律还是我国经济社会发展的现实角度看，社会分工及分工的进一步精细化，都是当代我国的一个基本发展趋势。这一趋势从根本上决定了我国财政必须以提供公共服务为主要内容。
1.社会分工是推动人类进步的原动力。马克思对分工做了系统科学的考察，提出了较为完整的历史唯物主义的社会分工理论，认为分工是人类社会所特有的现象，分工是人类生产劳动的社会化形式，它存在于社会生产的全过程，并随着社会生产的发展而发展。在生产发展的不同阶段上，分工具有不同的形式、结构和特点，自然分工是社会分工的最初表现形式，是人类社会发展最初阶段的主要分工形式，随着社会的不断发展，形成了迄今为止占统治地位的、以固定专业划分为特点的分工形式。在现代社会生产方式确立以后，各生产领域和部门的分工将进一步扩大，分工日益渗入社会生活的各个角落，使一切领域和部门的结构及其活动方式发生了深刻的变化，多种多样的社会分工形式相互联结、相互作用构成了复杂的多层次的社会分工体系，而且随着社会的不断发展，社会分工将继续细化和复杂化，而分工的不断深化则是社会经济发展的一个必然表现形式。
2.实行公共财政及公共财政规模的扩大是社会分工的必然结果。社会分工及其扩大化的必然结果就是公共需求的产生和扩大化，从而产生了公共财政及公共财政规模的扩大化。社会分工的基础是以个人创造力的发挥为前提的，其基本内容是提供私人产品，为这些私人提供服务和直接为社会提供服务的公共需要也就伴随着社会分工而产生了，这是公共财政产生的一个基本依据。可以进一步推论，公共财政的合理规模就是以私人产品和公共产品之间的合理规模为限度，设Y为社会总产品，X[,1]为私人产品，X[,2]为公共产品，则社会资源的合理配置为：MaxY＝f（X[,1]，X[,2]）
随着社会分工的精细化和复杂化，社会对公共服务提出了更高要求，这就需要财政提供的公共服务能够不断适应社会分工精细化和复杂化的趋势，为社会分工带来的复杂化社会运行环境提供相应的配套服务，例如教育、社会保障、法制环境、行政管理、国防设施、基础设施等，这就要求我国财政能够覆盖这些领域并适应社会分工的要求而强化财政职能。社会分工在形成公共需求的基础上，又形成了准公共需求。公共产品具有非竞争和非排他的特点，是财政满足市场的典型形式。但是，除典型的公共产品外，社会还需要准公共产品。从理论上说，公共产品及准公共产品必然要由财政承担。由于确保公共服务和公共支出的公共职能是我国新型财政模式的基本内容，因此，财政的规模将伴随社会分工的深化和精细化而不断扩大，亚当·斯密时期关于廉价政府的观点理念虽然依然是正确的，但需要以量化计算为补充，财政规模已经不再是越小越好或越大越好，而是有个适度规模。
（二）当代社会经济运行的非均衡化趋势，决定了我国公共财政必须具备调控能力
当前，无论我国还是全世界，市场经济运行都具有非均衡化特征。市场经济的非均衡性，已经为经济的理论和实践所证实，从而成为研究我国财政理论的又一个基本前提。1929～1933年资本主义世界的经济大危机导致了凯恩斯主义宏观经济理论的诞生并成为西方主流的经济理论。凯恩斯主义系统分析了市场经济背景下有效需求不足产生的原因，并提出了解决宏观经济不均衡性的对策建议，即实施财政赤字政策，通过政府扩大公共需求，以解决需求缺口，从而实现供求整体均衡的目的。凯恩斯主义的宏观经济理论能够在一定程度上解决市场经济的非均衡问题，使之成为到目前为止西方市场经济国家解决非均衡问题的一个基本手段。2007年产生于美国的“次贷危机”，导致了整个世界经济出现了1929～1933年以来最大的经济危机，目前世界性的经济危机还依然在发展中，这进一步说明了非均衡性是当代世界经济运行的一个基本特征，即经济具有周期性。解决经济周期、防止经济大起大落是一个世界性的课题，也是一个长期性的课题。这一全球性的基本趋势决定了当代市场经济国家的财政必然是调控型的财政，即公共财政并非是被动应付公共需要和单纯提供公共服务的，而是要具有反经济周期能力的。2007年美国次贷危机以来，西方国家的财政纷纷采取大规模减税、扩大支出规模、主动收购金融资产等措施，减轻了金融危机对经济的影响。美国是自由市场经济的代表，但本次金融危机中主要是依靠财政政策反危机的，实施了总规模在10000亿美元以上的财政援助政策。英国政府宣布了更为激进的一揽子救市方案，包括向各大商业银行注入高达350亿英镑的资本金，日本政府的财政援助规模高达100万亿日元。可见，当代西方发达国家的财政都是调控型的，而不是纯粹的公共财政。
我国是社会主义市场经济国家，经济发展过程中具有赶超和规范两大使命。我国经济发展过程中的波动幅度比世界各国的波动幅度更大、波动也更加频繁，这突出地表明，我国经济发展中存在更为明显的非均衡性。此外，除一般性的非均衡外，我国还存在一系列发达市场经济不需要面对的其他问题，例如，城乡二元结构问题、行业垄断问题、价格管制的放松和价格改革问题、城乡社会保障的统筹、金融体制改革的深化等。①所有这些问题的存在都说明，我国财政应该具备比发达市场经济国家更强的经济调控能力，即具有更强的调控特征。
二、对我国主流财政模式观点的简要评述
改革开放以来，我国财政模式的定位几经周折，最后确定为公共财政，其间经历了生产建设财政和双元财政两种过渡模式。结合对当代社会的两大基本趋势的分析，可以清楚地发现生产建设财政、双元财政和公共财政的过渡性，从历史的角度看来，这三种财政模式都不可能是我国财政体制改革的目标模式。
1.生产建设财政。生产建设财政是与计划经济体制相适应的一种财政管理模式。生产建设财政的特点是财政收支大包大揽，财政支出主要被投向生产建设领域，②“生产建设型财政”的概念就是按财政支出中经济建设投资支出的比重的大小来划分的财政类型，与此相对应的是“吃饭财政”。经济建设投资支出占财政支出比重大，就是“生产建设型财政”，反之，则是“吃饭财政”。生产建设财政的存在必须以财政作为主要乃至唯一的投资主体、国有经济在整个经济成分中占据绝对优势为基础，高度集中的经济体制和单一的所有制形式以及统收统支的财政管理模式是生产建设财政得以存在的前提。改革开放以来，我国经济成分多元化、投资主体多元化、投资来源多渠道、财政占GDP的比重大幅度下降，这些因素决定了我国生产建设财政不可能继续作为现实的经济现象存在，可以说，生产建设财政已经是一个历史性概念。
2.双元财政。双元财政曾经是我国学术界部分学者认可的一种财政模式，实际上是生产建设财政和公共财政之间的一个过渡性的财政模式。③双元财政的提出始于国有资本财政概念的产生，国有资本财政的概念最早是1993年由叶振鹏和张馨教授提出的，他们认为，在社会主义市场经济条件下，财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成，形成典型的二元财政结构，其中公共财政居于主导地位，国有资本财政居于基础地位。持双元财政观点的学者们普遍认为，随着社会主义市场经济的建立和完善，国有资本财政的政府特征将逐步减少、市场特征将逐渐增加，国有资本财政最后的发展结果将是融入市场体系中，双元财政发展的结果是规范的公共财政。可以说，无论是理论界还是实践部门，都没有把双元财政作为我国财政体制的改革目标模式。
3.公共财政。1999年以后，为了适应社会主义市场经济发展的需要并振兴财政，构建公共财政框架被确定为我国财政体制改革的目标。与以往的财政模式相比，公共财政的收支范围和职能都有了大幅度的调整，主要体现的是公共性，部分学者将其概括为三大转变：一是财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”，1978年全国财政收入的86.8%来自国有经济单位的缴款，到2003年国有经济单位对财政收入的贡献下降到29.5%、其他经济成分提供的财政收入占到了70.5%之多，并且后者的比例呈现出越来越强劲的增长态势。二是财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之事”。1978年，在全国财政支出总额中，用于基本建设项下的支出（形成国有资产）占40.4%，到2003年基本建设支出所占不足10%。三是政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”。在计划经济年代，有关财政税收政策的基本表述是“区别对待”。私营企业的税负重于集体企业，集体企业的税负重于国有企业，国家财政的钱主要投向国有经济单位。而目前，在税收负担和支出投向安排上，要一视同仁、无差别地对待所有的企业和居民。④对于公共财政，西方市场经济发达的国家也不是简单、消极地使用，而是注重财政的调控职能，公共财政与财政调控职能得到了有效结合。可见，无论从国际经验还是国内实际来看，纯粹的公共财政都不能成为当前我国财政体制改革的目标。
三、调控型公共财政是我国财政模式的现实选择
根据当代社会的两大基本趋势、我国财政模式的演变和纯粹的公共财政所固有的缺陷，我们可以发现，我国财政体制改革的现实选择是调控型公共财政。
1.调控型公共财政是我国财政体制改革的必然方向。纯粹的公共财政与调控型公共财政在管理方式上有根本的不同。纯粹的公共财政的支出范围远比调控型公共财政要小，是立足于无摩擦的均衡型市场的财政模式，这种无摩擦的市场环境在现实中并不存在。我国的现实情况是市场的非均衡性及多种非均衡因素并存，因此，纯粹的公共财政并不适合我国，我国财政的目标模式只能选择调控型公共财政。
2.我国财政两种职能的合理配置方式。根据当代社会的两大基本趋势，提供公共服务和调控经济运行是我国调控型财政的两大基本职能。调控型公共财政中，财政职能以公共财政为基本内容，其支出规模随经济和社会发展而稳步提升，反映出社会分工不断深化和分工不断拓展对公共财政职能的要求。从长期趋势看，由于经济规模和经济失衡规模的不断扩大，财政的经济调控职能必然是要不断加强的；但以经济周期看，财政的调控职能则具有很大的弹性，即在经济萧条时财政支出用于调控的规模必须是正数且规模较大，而经济繁荣时则这一支出为负数并且规模很大，因此，在一个完整周期内，财政用于调控型的支出具有很大弹性。我国财政的公共职能与调控职能之间的关系可以表示如下：
PF＝PF[,1]+PF[,2]+PF[,3]
其中，PF为财政支出总规模，PF[,1]是纯粹的公共财政支出，履行的是公共服务职能；PF[,2]是用于调控经济运行非均衡性的财政支出，履行的是调控职能；PF[,3]为应付突发性事件而安排的财政支出。
一般的说，PF[,1]的总规模要符合瓦格纳法则，即PF[,1]在GDP中的比重将随GDP的不断增加而提高，因为社会分工不断深化要求财政提供相应配套的基本规律，决定了PF[,1]在GDP中的比重将不断提高；PF[,2]也将随着GDP的不断增长而增加，主要是经济运行非均衡性的存在和进一步严重化要求其不断扩大规模；PF[,3]也是一个必然存在的现象，只是具有随机性。总体而论，PF将随GDP的不断增长而扩大其规模并提高其在GDP中的比重，财政支出的总规模将不断扩大，财政的作用将随经济的不断增长而提高。
3.重视调控型公共财政理念对财政实际管理带来的巨大变革。我国目前主流的观点是要建立公共财政体制，这主要是从“破”的角度看问题，主要措施是收缩财政支出范围和支出规模，调整国有经济的战略布局，实现国有经济的战略性调整。而确立调控型公共财政，则既要求从“破”的角度处理问题，又注重从“立”的角度解决问题，不断强化财政在市场经济下的调控职能，实现有序进退。可见调控型公共财政模式具有明显的公共经济特征，因而更符合现代财政的理念。确立我国调控型公共财政职能后，我国财政的职能将扩大到适应我国经济和社会稳定发展的程度，这将导致我国财政管理理念的巨大飞跃，对现有财政管理者来说也是一个巨大的挑战。
四、运用调控型财政理论分析和解决当前我国的宏观经济问题
1.当前我国宏观经济呈现出“冷热不均”的非均衡特征。2008年底开始，我国实施了适度宽松的货币政策和积极的财政政策以应对全球金融危机带来的影响。几个月的情况表明，我国经济出现了积极变化，但经济增长并不是完全按预计方向发展，出现了金融资产与实体经济一“冷”一“热”的问题，不有效解决这一问题，必将带来宏观经济的隐患。
（1）实体经济企稳回升，但回升的基础还不扎实。2009年上半年我国GDP增长率达到了7.1%，其中一季度GDP增长率为6.1%，二季度GDP增长率为7.9%，实体经济开始出现了明显的回升迹象。但是，与2008年同期相比，我国目前的GDP增长率还处于较低的水平，与我国9%～11%的潜在经济增长率相比，还远未达到正常水平。这些数据说明，我国经济还处于企稳回升但回升的基础还不扎实的阶段，实体经济总体上还是偏“冷”的。以社会就业等指标来看，我国就更未达到充分就业的水平。2009年大学毕业生的就业率仅为68%，有三分之一的毕业大学生不能就业，我国经济增长水平离充分就业目标还有很大差距。
（2）我国金融资产价格升幅巨大，股市和房地产市场已经出现了泡沫化趋势。2008年11月以来，我国股市实现了大幅度回升，上证指数由2008年10月28日的1664点上升到2009年7月24日的3372点，升幅一倍有余，许多股票价格超过了大盘在6134点时的高度，股市呈现出一派火热的局面，平均市盈率超过了60倍，无论是采用国际指标还是与我国历史指标相比，我国股市都出现了过热迹象。房地产价格上升迹象更甚，2009年6月以来，我国房地产价格急剧回升，“地王”频频出现，天价拿地现象不断出现，我国房地产价格回升的速度已经远远脱离我国经济和居民收入的增长速度，泡沫化程度比2007年经济过热时还有过之而无不及。
2.财政政策和货币政策的合理搭配。目前我国经济出现了资产价格和实体经济一“热”一“冷”的分化走势，主要原因在于我国宏观经济政策实施中出现了调控力度上的偏差，财政政策力度不足以刺激实体经济回升到正常水平，而货币投放过多又必然导致资产价格偏离正常水平。
（1）我国财政政策力度不足以保证实体经济的回升。目前我国实施的积极财政政策的主要内容是：实施4万亿的财政投资政策和少量减税带来的税式支出，其中大头是4万亿财政投资政策。在这总投资为4万亿的投资规模中，实际财政投资只有1.12万亿元，占整个投资的28%，而且整个投资需2年以上才能实施完毕，每年的财政投资规模不足6000亿元，还不到2009年上半年我国货币投放的9%。可见，在我国实施的扩张性经济政策中，财政政策的力度是比较有限的，而我国2008年经济总量就已经达到30万亿元，财政投资只占GDP的2%，偏小的财政政策规模很难推动实体经济的迅速回升。其更深层的原因在于，我国已经确立了以公共财政为目标模式的财政体制，这一体制决定了目前的财政调控支出的范围和规模都必须控制在保障公共需要之内，而目前积极财政政策的支出范围和规模已经远大于公共财政的要求，进一步扩大财政调控的力度将面临强大的体制障碍。可见，我国财政支出力度不足的深层次原因，还在于财政体制问题。
（2）货币政策力度过大必然导致资产价格膨胀。2009年1月以后，我国新增贷款的增长力度达到了空前规模，1～6月累计新增贷款达7.5万多亿元，是去年同期新增货币数量的3倍左右，也是同期积极财政政策中财政投资规模的20倍以上。巨大的新增贷款直接导致了资产价格急剧上涨。2009年以来，我国股市和房地产市场迅速由萧条转化为火暴，主要原因是由于货币政策实施的力度很大，投资者在通货膨胀预期的支配下迅速调整了投资思路，并带来了资产价格急剧上升。值得注意的是，我国目前新增信贷余额中，尚有相当一部分还没有进入股市、房地产市场和其他投资领域，仅仅是新增了企业存款而已。如果这些贷款进一步转化为股市和房地产投资，必然会带来我国股市和房地产市场的全面“过热”，并形成巨大的资产泡沫，而泡沫破裂后必然形成巨额不良金融资产。
3.以调控型公共财政理论为基础，合理调整我国的宏观经济政策组合。目前我国经济运行的非均衡问题会带来严重后患。我国的扩张型经济政策是完全正确的，但对政策进行结构性调整也是必要的。因为当前我国经济的非均衡问题来自于经济政策的结构性矛盾，而经济政策的结构性矛盾的最终根源，则在于目前我国公共财政模式的不合理性。
（1）确立调控型公共财政政策体制。从理论上理顺财政体制是实施正确的财政政策的前提。我国财政体制改革的目标不能仅仅停留在公共财政层面上，而要进一步深化为调控型公共财政，做到与时俱进，不断适应经济和社会发展的需要。这样才能以财政手段促进我国社会分工和协调经济运行两大趋势，才能积极应对经济发展出现的经济周期问题，才能以财政制度保障经济和社会平稳发展。
（2）合理调整我国的财政和货币政策组合。一是进一步增强财政扩张的力度。通过财政手段直接把资金投放到实体经济，是促进实体经济回升到正常水平的关键，也是解决当前我国实体经济偏“冷”的不二法门。当前我国已经实施了4万亿的扩大内需的积极财政政策，但规模偏小，而且也主要局限于基础设施领域，这不足以刺激实体经济的回升。建议对高新技术、文化教育、基础产业等领域实施积极的财政政策，促进实体经济全面回升，可以采取财政贴息的方式协调财政及信贷资金的全面注入。二是要适当控制货币扩张和信贷扩张的力度。货币政策应该以支持积极的财政政策为主，主要是向其提供所需资金，如果力度过大，超过财政支出的扩大所需资金，则多余的资金会流入股市和楼市，引起资产价格全面上涨，形成新的泡沫。货币政策和财政政策只有相互配合才能保证经济既能快速回升又能控制资产泡沫的出现，保障国民经济又好又快发展。
注释：
①厉以宁：《六大改革为非均衡经济发展的治本之策》，《北京日报》，2009年4月24日。
②④高培勇：《公共性：公共财政的实质》，《人民日报》，2004年10月22日。
③《双元财政是公共财政的必要过渡阶段——厦门大学张馨教授访谈录》，《中国财政》，2002年第4期。
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