异质责任：地方政府机构改革的理论逻辑与现实路径_政府职能转变论文

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       中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1000-2987(2015)01-0096-07

       当前，地方政府的机构改革和职能转变已经成为行政体制改革的重心。党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的经济体制改革目标，实现这个改革目标的核心问题是处理好政府和市场的关系。为此，2013年两会上通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。在此后的国务院机构改革初步实行后，深化地方政府的机构改革就被提到了各级地方政府的重要改革日程，并在2013年10月，中共中央颁发了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，从而正式启动了新一轮地方政府机构改革的进程。

       本轮地方政府机构改革的主要目的，就是进一步理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，更好地发挥市场、社会的作用，更好地调动中央和地方的积极性，以此推动政府全面、正确地履行职能，加快现代政府建设，从而不断满足人民群众的新期待、新要求。为实现这样的改革目标，地方政府与中央政府“职责异构”将成为一个突出趋势。做出这样的判断，不仅是因为各地在改革实践中已进行了不少探索，而且因为中央政府已明确提出，地方与中央的机构设置不必完全相同。长期以来地方与中央“职责同构”虽弊端明显，但问题却一直没有得到解决，究其根源，主要是因行政权力一直在资源配置中起着决定性作用，所以，在《决定》指导下的本轮机构改革，为创新建立地方与中央“职责异构”的行政体制提供了动力。

       需要说明的是，在我国，地方政府通常是地方政权的同义语，即地方政府包括地方党委、人大、政府、政协4大班子。本文主要研究地方行政权力的职责结构，即地方人民政府与中央人民政府的职责结构关系，对于地方政府所涉的其他内容，不作研究。另外，由于香港、澳门两个特别行政区实行“一国两制”，所以这两个特别行政区与中央的关系也不在本文的讨论之列。

       一、地方与中央的行政分权及“职责同构”的基础和表现

       我国是单一制的国家结构形式，中央和地方国家机构的职权划分，遵循地方在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。据统计，我国到2011年底，各级地方政府的总数有43685个，其中，省级地方政府34个，地级地方政府332个，县级地方政府2853个，乡级地方政府40466个[1]。

       我国中央政府与地方政府属于行政性分权，即中央政府对地方享有决定权，决定地方的存在和活动范围，在双方关系中起主导性作用。为了便于领导，中央政府要求地方政府“对口”设置机构，这种“上下对口”、“职责同构”的组织形式尤其适应计划经济体制的需要。中央政府与地方政府之间这种“职责同构”的关系特征，可以通过地方政府的机构设置情况反映出来。

       (一)一般省级政府在机构设置的形式和数量上与国务院机构设置基本相同

       我国地方政府主要有一般省级地方政府、民族自治地方政府和特别行政区政府3种类型，即省(直辖市)、自治区和特别行政区3种形式[2]。我国现行宪法规定，省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。作为最高一级地方政府，我国现行省级政府包括22个一般省政府(台湾除外)和4个直辖市政府、5个民族自治区政府、2个特别行政区。在这几种不同类型的地方政府中，对省(直辖市)实行较为集中统一的管理；对自治地方实行中央领导下的民族区域自治，民族地区具有较大的自治权；对特别行政区实行一国两制的政治制度。为了研究方便，我们只比较实行集中统一管理的省(直辖市)政府组成部门的数量，并仅从一个侧面反映“职责同构”的情况(见图1)。

      

       图1 21个省(直辖市)政府组成部门的数量比较示意图

       注：因河北省未列明机构类型未做统计。资料来源：中华人民共和国中央人民政府网站、各省人民政府网站[3][4][5][6][7]

       一般省级政府机构设置名称及数量与国务院大体相同。国务院25个组成部门中，除外交部、国防部和中国人民银行等作为中央政府对外安全和货币发行的职能部门外，其他22个部门在21个省(直辖市)政府中，除了少数省份没有将监察厅列入政府组成部门外，其余均有与中央“对口”设置机构。

       同时，由于各省地域差异较大，因而在省(直辖市)政府的机构设置方面也有地方“特色”机构，如山西省煤炭资源丰富，煤炭产业属于支柱产业，所以设立了煤炭厅；海南省地处海南岛，旅游业和海洋渔业均比较发达，就设立了旅游发展委员会和海洋渔业厅等。

       (二)各省直属机构设置上体现了地域特征

       在上述21个省(直辖市)政府直属机构中，各省(直辖市)政府在直属机构设置方面体现出了较多的地域特征，主要表现在如下几方面：一是机构设置数量相差明显，最少的如青海省和实行省直管的海南省，仅设10个政府部门，而最多的福建省则设置了21个政府部门(见图2)。二是各省(直辖市)设置的机构隶属关系不同，如福建省，因临海、临台等因素，独立设立了公务员局、监狱管理局、信息化局、省物价局等直属省政府；而河南省和贵州省则是将省扶贫办直属省政府。

      

       图2 21个省直属机构数量比较示意图

       注：因河北省未列明机构类型未做统计。资料来源：中华人民共和国中央人民政府网站及各省人民政府网站[8][9][10][11][12]

       (三)民族自治地方政府的机构设置也与中央保持高度一致

       民族自治地区是我国中央与地方关系中具有中国特色的部分，民族自治区是一种特殊的中央与地方政府的关系模式。我国5个省级民族自治地区与中央的关系，仍然是遵循民主集中制的原则，即各民族自治地区可以有差异，但最终还是要统一于一个主权国家、一种政治制度、一个中央政府。其具体特征表现为：一方面，中央政府将民族自治地方政府的行政权、部分立法权、司法权等授权给民族自治地区；另一方面，中央政府又拥有国家的绝对控制权[13]。基于此，5个民族自治地区在政府组成部门的机构设置方面，与其他一般省(直辖市)地方政府的机构在设置的数量和内容上区别不大，也同国务院保持了高度的一致性，只是在个别机构的隶属关系上有所不同，如内蒙古自治区设立了人事厅，此外，还有个别地方设置了适应地方经济、社会管理特殊需要的机构，如新疆另设了民族语言文字工作委员会和畜牧厅(见表1)。

      

       各自治区政府在直属机构设置方面具有较多的灵活性，这种灵活性体现在直属机构设置的数量和类型两个方面。如内蒙古和广西都将环境保护局设置为直属机构；西藏专门设立了文物局，新疆则专门设立了自然生态保护基金委员会。在自治区政府直属机构数量方面的差别也比较明显，宁夏的区直属机构只有11个，如表2所示。

      

       二、“职责异构”的理论逻辑

       “职责同构”的中央与地方的关系是基于两个方面的基础，一是我国的单一制国家结构形式，二是计划经济体制的需要[16]。现在我们不仅已初步建成了社会主义市场经济体制，而且正在让市场在资源配置中起决定性作用，这就意味着，实行“职责同构”的基础发生了变化，即我国的单一制国家结构形式没变，但现在的中央和地方关系需要适应完善社会主义市场经济体制的需要。

       (一)“职责异构”是为了释放地方“活力”

       地方政府改革事关经济的可持续发展，事关激发市场活力、需求潜力和发展的内生动力。把中央的相关权力下放给地方，促进贸易和投资便利化，可以提高经济运行效率。2013年11月，李克强在地方政府职能转变和机构改革工作会议上强调，“要把地方政府的积极性充分调动起来”，“要加强地方政府管理服务职能”，要实现这样的改革目的，就需要将中央和地方的关系，从“职责同构”转变为“职责异构”。

       所谓“职责异构”是指在国家相关法律法规许可的范围内，地方政府可以依据地方的自然禀赋、经济特点、经济能力等条件，通过机构改革，实行有异于中央政府或上级政府的行政管理体制。也就是说“职责异构”并不会改变我们单一制的国家结构形式，即便“职责异构”成为改革趋势，但中央政府享有充分权力的前提是不会改变的。因为《宪法》明确规定，国务院统一领导全国地方各级行政机关的工作，并同时规定了中央和省、自治区、直辖市行政机关的职权划分。地方政府的权力(包括自治权)源于中央政府或受控于中央政府；中央政府掌握全部的权力并维持国家的统一，地方政府是中央政府的下属机构或者代理机构。而之所以这样规定，是因为中央政府对地方政府的控制是必要的，其目的在于确保国家的统一和维护中央政府的法定权威。中央政府对地方政府的控制和管理方式主要有立法控制、行政控制和财政控制。

       地方政府职能转变和机构改革，是党和国家改革开放事业大局的重要内容，也是深化行政体制改革的重要组成部分。政府改革的主要目的，就是进一步理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，更好地发挥市场、社会的作用，更好地调动中央和地方两个积极性，推动政府全面正确地履行职能，加快现代政府建设，努力促进经济健康发展，不断满足人民群众的新期待、新要求。

       (二)“职责异构”是基于中央和地方的职能不同

       机构的设置是以职责权力为依据的。在中央集权的单一制国家机构中，中央政府处于最高、最核心的地位，它掌握着国家和社会发展的最主要的行政权力。为了实现中央政府对全社会的有效管控，中央设立了负责具体国家事务的机构。从这一角度看，虽然地方政府也会设置与中央政府大致相同的部门，但是在机构的具体功能上会有很大不同。

       与中央政府相比，地方政府的特点是，第一，地方政府的职能具有双重性，即地方政府既是中央政府政令的执行机关，也是地方特殊利益的代表机关，是地方行政事务的领导机关和管理机关。第二，地方政府管理具有社会性，即中央政府设置地方政府的目的主要就是实现地方的管理，所以中央政府分配地方政府的管理职责，作用也不是政治性的，而是与维护社会秩序和促进社会发展相关的职责。地方政府的主要职责是管理本辖区的社会事务。第三，地方政府权力具有非主权性，在对内对外关系上，地方政府的权力无论有多大，都不享有真正的主权。从这个意义上说，地方政府不是一个全权的政府，这也就意味着地方政府的权力是有限的。地方政府的权力主要受两个方面的限制，一是受管辖范围的限制，即地方政府只能在其所辖的行政区域内行使权力，而不能超越其所管辖的行政区域；二是受法律和中央政府权力的限制[17]。

       地方政府还是多层级的，一般来说，从省级政府到乡镇级别的地方政府，其职能重心、职能范围、职能行使方式都有所不同。如果说政府的职能一般可以归纳为政治职能、经济职能、社会职能这3个方面，那么这4级地方政府的职能中心则可以说是不断后移的，即总体上看是职能重心是向经济、社会职能不断倾斜的，且在这一过程中，地方政府政治职能中的统治性在逐级弱化，社会管理性在逐级突显[18]。在行政管理体制上，省级政府的突出特点就是“条块关系复杂”，这样的关系表现在机构设置和管理上，就是省内存在大量“看得见，管不着”的机构，且这些不同层级的政府职能重心和方式都是不同的。省级政府作为地方政府，具有承上启下的特点，其政府职责以中观政策决策为主，且这些政策决策主要是根据中央的方针政策并结合本地区实际制定的，其政策主要包括公共服务政策规划，具体标准和监督执行，统筹协调本地区各项事务，分配财政资金，推进基本公共服务均等化等，并且地方政府对本地的公共服务承担责任。中层的市、县级政府，由于更加直接面对社会公众，在服务功能上就更具有具体性和执行性的特征，其职责也以执行为主。且这部分中层的市、县政府主要是根据上级政府的政策、法律和标准，来统筹协调本辖区的各类服务、组织实施和资金筹措等，并为本辖区内居民提供公共服务。基层的乡镇政府职能具有微观性和具体性，基本不涉及政策制定，工作直接面对辖区居民，并侧重于对上级规定的具体工作执行落实。可见，职责权力的不同，也应该实现“职责异构”。

       (三)“职责异构”也要受到多重因素的影响

       我们应明确“职责异构”是中央和地方关系改革的基本趋势，但并不是说地方政府可以不受限制地创新。其实地方政府职能转变和机构改革的内容、力度，并不能由地方政府自己决定，行政体制的科层制特点决定了改革必须“顶层设计”，即中央政府制定改革的目标、原则、时间表、路线图，地方政府再根据中央制定的这些条件进行改革，且地方政府在改革中还会受到政治体制、经济体制、行政建制、自然禀赋、经济能力等多重因素的制约[19]。

       政治体制是国家政权的组织形式，它既包括国家政权的构成，即执政党、立法机关、行政机关、司法机关的权力体制及运行机制，也包括国家的整体和部分之间的权力关系，即中央政府与地方政府的权力关系。我国现行的政治体制对地方机构改革和职能转变的制约主要表现在，地方最高一级行政区划的管理权属于中央政府，对于一般地域性地方政府来说，省级政府的职权都是中央政府授予的，为了保证中央政府的政令畅通，省级政府能够进行的改革，主要都是中央政府要求进行的“规定动作”，即便是中央政府允许地方政府因地制宜进行改革，实际上各省级政府也会谨慎行事，或是在得到中央特别许可、特别授权后才会实行。

       经济体制主要指国民经济的管理制度及运行方式，具体包括社会生产、分配、流通的组织形式、权限划分、管理方式、机构设置等整个管理和运行体系。不同的经济体制对于行政管理体制的要求是不同的。比如计划经济体制必然要求行政管理体制是高度集权、直接管理、微观管理的，而且在机构的运行中，要求绝对保证政令畅通、令行禁止。而市场经济体制，则客观上要求各个经济主体有高度的自主性，也就是说生产什么、怎样生产和为谁生产等，都应该是市场充分竞争的结果，行政权力只行使宏观调控的职能。现在各级政府、各个政府部门运行中权力向上集中的趋势还十分明显，中央政府和中央部委对各级政府及其组成部门还有绝对的权威，显然这样的行政管理体制实际上还与经济体制不太适应，所以必然要求行政体制随之转变，否则，行政体制将阻碍经济体制的运行，并最终阻碍经济、社会的发展。

       行政区划是国家权力再分配的主要形式之一。行政区划对地方机构改革和职能转变的影响，主要在于对地方行政建制的影响、地方自然禀赋的影响，以及地方经济发展水平的影响等方面。比如，省、直辖市是中央授权的行政建制，新增和改变行政区划对于地方来说事关重大，目前此权力全部由中央政府掌握。自然禀赋会影响地方政府机构和职能转变。我们国家地域辽阔，各地方的资源禀赋、物产、人口特点、社会文化都不相同，这些都会影响到机构的设置，比如有的省级区划内矿产资源丰富，有的林业资源丰富，需要设置专门机构或增加某些机构的特别职能进行管理。

       地方经济发展水平也会影响改革。在任何国家的任何时期，经济发展不平衡都是存在的。而经济发展水平不同，对政府职能的要求就会不同。一般来说，社会化水平越高，政府干预经济的广度和深度就会越有扩大和加深的趋势，只是不同体制的国家干预经济的方式存在差异而已，不同社会制度的国家，有不同的社会发展目标，政府职能的运用已成为促进社会发展目标实现的重要方式。省级政府经济能力强弱不同是一直存在的，显然，经济发达地方的财政能力相对要强，在中央支持下，在机构改革方面也会走在前面。反之，则会比较保守。

       三、“职责异构”的实现路径

       地方政府深化职能、转变机构改革是实现“职责异构”的根本路径。但是，这样的改革又是一项复杂、系统的改革工程，势必会遇到阻力和困难，认清这些阻力和困难，可以有助于我们推进改革实现目标。

       (一)实现“职责异构”的主要困难

       实现“职责异构”面临的困难主要有以下几个方面：

       1.传统的“人治”意识以及相关法律法规的不完善。我国长期形成的封建意识和计划经济时期高度集权的体制，使得“人治”色彩成为我国行政文化的鲜明印记。从现实来看，一方面，是地方政府往往满足于完成上级布置的改革“规定动作”，求稳怕乱，不敢创新也不会创新。另一方面，是规定地方政府职责权限的法律还不够细，不够完善，尤其是符合现在改革大趋势的相关法律法规不足，这就给“职责异构”的实现增添了障碍。

       2.各级政府职责权限划分困难。从整体上说，中央政府的职能主要是政治上确定国家发展方向，经济上进行宏观调控和市场监督；地方政府的职能则偏重经济和社会，主要是提供公共管理、社会服务。中央和地方的职能虽有一个大致划分，但落实到具体工作，有时还不太好区分。另外，与职责权限密切相连的还有财政体制，因此，这就又带来一个问题。即应该先进行财政体制改革，还是先进行行政体制改革，或者同时改，但无论怎样改，似乎都不容易。此外还需注意的是，地方政府还是多级的，而不同级别地方政府的职责权限也是不同的。也就是说，我们不仅需要划分中央和地方的职责，还需要划分不同级别的地方政府的职责，当然这就更为复杂了。

       3.部门利益和地方利益会成为改革的最大障碍[20]。政府改革的实质是利益的重新分配，改革中央与地方的关系也是一样。中央政府及中央各部门是否愿意下放权力，以及怎样确定下放，下放哪些权力都是一些大问题。如果说前一个问题体现的主观因素比较多，那么后两个问题则体现的客观因素比较多，在这3个问题中，关键是第一个问题，即权力的主体是否愿意下放权力，如主体不愿放权，就可以借口不好确定需要下放哪些权责为由拖沓工作、阻碍改革。

       4.机构优化与人员安置等人事问题难以解决。各级政府和政府各部门优化职责，必然需要精简机构，压缩干部职数。但这一改革在历次机构改革中都最困难，万一处理不好，不仅会影响到相关人员的安置、升迁问题，甚至会影响到一级政府或政府部门的正常工作，从而最终影响到社会的稳定。

       5.改革需要的综合、系统推进措施会超出地方政府的职权。以往行政管理体制改革最大的问题之一，就是缺乏顶层设计、顶层推进。许多省级政府、或者基层政府存在的问题，实际根源在“上面”，是体制机制的问题，不是地方政府自身能够真正解决的。比如政企不分、政事不分、政社不分的问题，深刻的“病根”，实际都不在地方政府。还有，以往地方政府的改革往往是“下改上不改，改了也白改”。行政体制本身是实行层级节制管理体制的，所以行政改革就应该是自上而下推进。如行政体制改革必须要适应经济体制改革的需要，还要和财政体制改革、干部人事制度改革、社会管理体制改革等各领域的改革同时配套推进，这样的系统推进改革，显然是超出地方政府、哪怕是省级政府权限的。

       (二)推进地方政府机构改革职能转变的对策建议

       1.提高对改革中央与地方关系必要性的认识。李克强总理强调，地方政府改革对于保证中央政令畅通、发挥地方积极性十分重要。这次改革，要进一步处理好中央和地方的关系。一方面要确保中央的政令畅通。把不该管的放下去，这样就有更多精力把该管的更好地管起来，这有利于中央的政令畅通。另一方面要把地方政府的积极性充分调动起来。要看到，我国是一个大国，各地情况千差万别，发展很不平衡，必须从实际出发，真正发挥地方因地制宜管理经济社会的作用。

       2.地方政府职能转变以“接、放、管”为重点。现在各级政府改革的重心都是转变职能，但是不同级别的政府转变职能的具体要求是不同的。中央政府职能转变是要向地方放权，而地方政府职能转变就要以“接、放、管”为重点。所谓“接”，就是把中央放给市场的权力接转放开，把中央下放给地方的职能接好管好；“放”，就是把本级该放的权力切实放下去、放到位；“管”，就是把地方该管的事情管起来、管到位。

       3.深化行政审批制度改革。行政审批制度改革是推进行政管理体制改革的重要抓手。要改变传统的“审批即管理”的观念，本着“应减必减”、“该放就放”的原则，适度限制行政审批权，减少审批事项，缩小审批范围，健全完善行政审批实施配套制度，做好清理后的规范管理工作，同时适度提高地方行政审批权限，发挥地方自主权，做到行政审批制度改革原则性与灵活性相统一。对于保留的行政审批事项，要逐项梳理行政审批流程，精简审批环节，合理确定各环节标准办理时限，创新审批方式，编制行政审批办事指南，并及时向社会公布，使其更加科学、合理、高效、公开、透明。

       4.要加强地方政府管理服务职能。地方政府很多是需要直接回应民众诉求、面对群众开展工作的，所以必须要提高自己的服务能力。“职责同构”的模式下，即便是最基层的乡镇政府的人员，也是坐在办公室里办公、管理。“职责异构”就是要求不同的政府部门，不同层级的政府有不同的工作重心、有不同的工作方法。地方政府要创新管理方式，把更多的精力放到建立一个良好的市场环境上来，放到搞好保障民生的基本公共服务上来。

       5.进一步推进政企分开、政事分开、政社分开。首先，要还原市场经济中市场的基本资源配置作用角色，减少行政权力对企业的渗透和控制，使企业成为真正的市场经济主体。其次，要加强事业单位分类改革，增强事业单位的公益性、独立性和专业性，将事业单位行政、技术服务和生产经营相互分离，合理界定职能，恢复事业单位公共服务的本质属性，同时在机构设置上抛弃党政机关的科层制模式，灵活设置机构，减少行政化倾向。再次，要促进社会团体独立参与社会管理，形成政府与社会共同合作的良好关系，改革社会团体登记管理制度，适度放松社会团体成立管制，释放社会公益型组织、行业协会和慈善机构的活力。

       6.进一步理顺部门间的职能关系[21]。机构改革和职能转变首先要合理界定各部门的权责范围。对相同相近的职能进行整合后交由一个部门管理，做到分工明确，边界清晰，实行集中统一管理，充分发挥主管部门的作用和积极性。其次要明确主次责任，对于存在职能交叉或者在工作流程需要不同部门分阶段或环节管理的有关事项，需要明确相关部门的责任分工，做到主次有序，定责有方。同时还要统一职责与权限，一个部门承担的职责与权限相匹配，防止出现权责脱节问题；最后在此基础上要健全协调配合机制，在跨部门管理中，主管部门牵头，其他部门参与配合，通过定期协商、及时沟通、信息共享等方式建立协调配合机制，形成多部门合力，提高工作效率和质量。

       7.协调党政机构改革力度。从理论上说，党和政的关系似乎是执政和行政的关系，但在实际操作层面，执政和行政的内容、方式、方法如何区分又似乎不是很明晰，因此，如果不清楚地规范各自的职权范围，职权行使方式，那么机构精简、职数确定都没有依据。

       收稿日期：2014-08-05

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