中国孤儿、受艾滋病影响儿童和脆弱儿童生存与服务状况研究(上)，本文主要内容关键词为：儿童论文,孤儿论文,中国论文,艾滋病论文,脆弱论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D917.2 [文献标识码]A
一、孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的数量规模与构成状况
本研究解决的首要基础问题是，中国孤儿和脆弱儿童的操作化定义、范围和分类标准，核心概念的界定角度、覆盖范围和分类标准将直接决定本研究所有问题的答案和干预模式。一般来说，弃婴、孤儿和残疾儿童，统称“孤残儿童”，其在中国社会是约定成俗的基本概念，主要是指那些由民政部门兴办儿童福利院所照顾的儿童。1990年出现困境儿童或处于困难条件下儿童的新概念。按照中国政府的界定，困境儿童是指处于困难条件下的儿童，主要包括农村的独生子女、女童、残疾儿童、离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、流浪儿童、经济欠发达地区和家庭经济困难的儿童等[1]。2000年以来，“脆弱儿童”概念开始出现在中国学术界的视野之中，“脆弱儿童”的概念来源于“弱势群体”(vulnerable group)的崭新概念，如何区分“弱势群体”和“劣势群体”(disadvantaged group)两个概念，成为社会福利理论与社会政策研究议程的基础性议题[2]。与此同时，由于艾滋病的问题逐渐“浮出”水面，进入公众的视野和成为公共政策议题，受艾滋病影响的儿童、感染艾滋病的儿童，以及与艾滋病病人、艾滋病感染者共同生活的儿童成为人们关注的特殊儿童群体，他们的生存状况与基本需要成为决策者、公众和家庭高度关注的议题，政府实施相关政策和提供干预服务[3]。
总体来说，由于缺乏全国性、基础性统计资料，孤儿和脆弱儿童定义内涵外延界定不清，尚无权威、统一的分类标准，目前中国关于孤儿、脆弱儿童、与艾滋病有关儿童的总体数量和各类比例关系的数据比较缺乏，只能依据官方统计、零星调查和少量专题调查资料来估计。截至2004年底，全国儿童福利院床位数共有3万张，收养儿童2.8万，床位利用率93.3％。
根据官方统计资料，2004年福利机构收养孤儿、中国和外国公民收养孤儿合计为55572人。这55572人的详细构成状况是，社会福利机构收养的“孤儿”3189人，外国人收养的“孤儿”215人；社会福利机构抚养的“弃婴”19287人，外国人收养的“弃婴”10647人；“社会弃婴”28729人；“父母无力抚养的儿童”1165人，外国人收养的“父母无力抚养的儿童”2人；“其他类型”的收养儿童3202人[4]。这意味“收养儿童”的数量规模是估计全国“孤残儿童”数量规模的基本途径之一，直接反映政府举办儿童福利机构的规模和儿童分类状况。
此外，中国不同性质的收养类福利机构通常收养照顾一定数量的孤儿、残疾儿童和弃婴，反映改革开放以来中国儿童福利机构兴办主体、儿童照顾模式多元化和孤残儿童数量变化。
这说明中国社会对孤儿、残疾儿童、弃婴和社会孤儿概念内涵已形成约定俗成的理解，长期以来，政府(主要是民政部门)主要通过福利院来负责养育、照顾孤儿、残疾儿童和弃婴，国家负责照顾的“孤残儿童”的数量非常有限。2006年3月，民政部等15部委首次颁布实施《关于加强(社会)孤儿救助工作的意见》，将全国57万“社会孤儿”纳入国家保护的范围。单从孤儿的角度看，目前全国孤儿总数占总人口的比例平均为0.0444％，其中高达86.3％的孤儿生活在农村，尚有20万，即接近总数三分之一的孤儿尚未得到制度化的社会保护[5]。
中国受艾滋病影响儿童数量规模与构成状况同样是个尚无权威、准确数据的基本问题。我们只能通过各种地方性、专题性调查估算受艾滋病影响儿童，以及与艾滋病病人、艾滋病感染者共同生活的儿童的数量规模。目前中国专家估算受艾滋病影响儿童数量的基本方法有，一是如果每四名感染者或患者中一人有孩子，保守估计中国受艾滋病影响儿童有20万[6]。二是从某些省，例如河南个案状况看，截至2005年底，全省共有艾滋病致孤人员3048人，其中艾滋病致孤儿童2542人，孤老506人；因艾滋病导致单亲家庭的未成年子女4775人；艾滋病患者家庭中未成年子女28046人。河南省三类受艾滋病影响儿童总数达35363人[7]。如果以每省3万名受艾滋病影响儿童估算，全国七个重灾省，最保守的估计，全国受艾滋病影响儿童总数达21万人。中国内地(港澳台除外)共有31个省级单位，如其他25个省份按河南省总数的1/3估算的话，那么其他25省受艾滋病影响儿童估计在25万左右，七个重灾省的21万人和其余25省的25万人相加，全国受艾滋病影响儿童总数估计至少达46万人。三是从云南省5个县的实地调查看，5个县共报告艾滋病毒感染者和病人3734人，其中478人死亡。研究者对报告死亡的艾滋病家庭进行追踪，共发现543名艾滋病致孤儿童，这意味每个感染者死亡平均将带来1.14个艾滋病致孤儿童[8]。如果每个感染者至少会带来一名受艾滋病影响儿童(单亲家庭的儿童和与滋病病人、艾滋病感染者共同生活的儿童)，那么按照全国共有84万感染者估计的话，全国至少有84万受艾滋病影响儿童[9]。加上因艾滋病人死亡带来的致孤儿童，中国受艾滋病影响的儿童总数将达100万左右，绝对数量位居世界第一。四是按照“受艾滋病影响儿童”的宽泛定义，特别是父母双亡的孤儿、单亲家庭的丧父或丧母孤儿、与父母双方或一方为感染者共同生活儿童、通过母婴或输血感染艾滋病儿童的分类。
根据笔者对河南、山西、云南三省实地调查，笔者估计中国受艾滋病影响儿童最低层次的估计总数为20万上下，中等层次的估计总数为50万左右，最高层次的估计总数为100万[10]。如果按照最为宽泛的“脆弱儿童”(vulnerable children)或困境儿童概念与分类标准，中国脆弱儿童的数量将达到难以想象的规模。目前，除“一般”、“正常”或孤儿、受艾滋病影响儿童之外，中国社会中“脆弱儿童”类型多种多样，主要有农村留守儿童、农村贫困地区的儿童、女童、流浪儿童、犯罪服刑人员的子女、病残儿童、童工、少数民族儿童、离婚、破裂家庭的儿童、普通单亲家庭中的儿童、农村家庭中的独生女、流动人口和移民家庭中的儿童等。毫无疑问，这些不同类型脆弱儿童的绝对数量都是十分巨大的，例如上千万的留守儿童或流动人口家庭中的儿童，他们基本没有或很少享受到国家的照顾和社会的保护[11]。更重要的是，儿童福利制度安排与政策框架设计基本原则是普及性和全民性，而非选择性。
二、孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的社会经济特征
中国孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童群体首要的社会经济特征与基本特点是：首先，绝大多数儿童生活在农村社区，生活在农村贫困家庭之中，反映了典型的城乡二元社会福利制度特征。2005年民政部全国社会孤儿调查发现，全国社会孤儿573373人，但是农村户口的孤儿数量达49.5万人，占孤儿总数的86.3％。在河南、山东等人口大省，农村户口孤儿所占比重占孤儿总数95％以上。而且研究发现，越是经济欠发达的西藏、青海地区，孤儿发生率越高[12]。中国受艾滋病影响儿童地理空间分布和社会生态状况同样是绝大多数儿童分布在乡村社区。例如河南省艾滋病患者和受艾滋病影响儿童集中在农村人口相对稠密贫困地区的38个村，30％的艾滋病患者分布在38个村，60％患者分布在156个村，10％分布在全省60个乡镇[13]。云南德宏州艾滋病感染者和病人主要集中在农村与少数民族地区，艾滋病感染者中农民所占比例高达79.8％，受艾滋病影响儿童的状况同样如此。例如，全州感染艾滋病的儿童95人，只有17.89％生活在城镇地区，82.11％生活在贫困的农村地区，城乡社区环境差异巨大[14]。
其次，受艾滋病影响儿童的男女性别比例关系呈现男童为主，占绝大多数，女童为辅，女童数量上少于男性的群体性特征。目前，从全国和整体的情况来看，受艾滋病影响儿童的性别比例关系尚不清晰、准确，受艾滋病影响儿童群体的性别比例关系还有待进一步探究，我们只能从个别专题研究发现中总结普遍性规律。例如，2006年笔者对山西、河南、云南三省169名受艾滋病影响儿童的调查发现，受访儿童的性别比例关系是，男孩占58.33％，女孩占41.67％，受艾滋病影响男孩数量、所占比例明显高于女孩，男孩比女孩高16.66％[10]。与此同时，截至2005年底，云南省德宏州全州共有艾滋病致孤儿童991人，其中男孩527人，占总数的53.18％，女孩464人，占总数的46.82％，同样呈现男孩数量高于女孩特征[15]。
第三，目前从全国和整体情况来看，受艾滋病影响儿童的民族构成比例关系尚不清晰，受艾滋病影响儿童群体的民族构成还有待进一步探究。总体来说，汉族为主地区受艾滋病影响儿童的民族构成以汉族为主，少数民族地区受艾滋病影响儿童民族构成以少数民族为主。如云南德宏州991名艾滋病致孤儿童中，傣族儿童407人，占总数41.07％，景颇族儿童380人，占总数38.35％，汉族儿童174人，仅占总数的17.56％，其余82.44％为少数民族儿童[15]。
第四，艾滋病影响儿童年龄结构与比例关系尚不清晰，我们只能从相关专题调查中发现其基本特征。例如笔者2006年山西、河南与云南三省调查发现：在受访的受艾滋病影响的儿童中，绝大多数(76.05％)儿童年龄在10-14岁之间，5-9岁儿童只占16.17％，15-18岁儿童只占7.78％。这说明中国受艾滋病影响儿童群体的年龄峰值为10-14岁之间。这个年龄段既是小学升初中的关键时期，又是儿童生理、心理迅猛发展和成长的波动期，特别需要宽松和谐的生活环境、体贴入微的生活照顾，顺畅适当的情感支持和同辈群体的广泛接纳，充分反映受艾滋病影响儿童脆弱性和高危险的青春期特征[10]。
第五，受艾滋病影响儿童受教育状况与年级分布尚不清晰。笔者2006年山西、河南与云南三省调查发现：受艾滋病影响儿童的教育状况是他们生存状况的重要方面，因为受访儿童都是学龄儿童，上学和接受义务教育是他们生活的主要内容，他们是否上学，他们在学校的各方面表现如何，这是衡量他们生存与教育状况的基本层面。本次调查发现，受访儿童中绝大多数(95.83％)已“上学”，只有4.17％的儿童“没有上学”。需要说明的是，“没上学”有两种情况，一是不够上学年龄，二是初中毕业后不上高中的人。他们主要因父母是艾滋病感染者或病人，家中生活困难，家庭无经济能力供其继续读书[10]。
第六，受艾滋病影响儿童的营养状况与基本生活水平尚无清晰、准确的数据。根据全国部分地区几次调查，受艾滋病影响家庭的儿童往往营养不良，这说明受艾滋病影响儿童的家庭生活环境和家庭经济来源欠佳，难以保障其基本生活[16]。更为重要的是，受艾滋病影响儿童普遍生活在农村、歧视、隔离、封闭、边远、贫困落后的社区环境中，他们的生存状况与精神心理健康状况堪忧，迫切需要社会与政府社会保护[17]。
总体来说，艾滋病流行对孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童群体的家庭生活影响广泛多样。首先，艾滋病爆发、流行导致作为儿童父母的感染者和病人的死亡，家庭生活陷入困难境地，而且直接导致产生大批的儿童艾滋病感染者、受艾滋病影响儿童、艾滋病致孤儿童，与艾滋病感染者和病人共同生活的脆弱儿童，使正常的家庭和儿童成为“问题家庭”与“问题儿童”，使正常家庭生活和儿童发展受到影响，导致艾滋病等社会问题和公共卫生问题的产生[8]。
其次，受艾滋病影响的家庭和儿童常常更容易陷入贫困的处境，由于作为养家糊口者和家庭经济收入来源的父母去世、感染艾滋病或成为艾滋病病人，他们既无法为家庭提供经济收入，还要将原来就微薄的收入用于治疗艾滋病，因此家庭生活质量和生活水平自然显著地下降，贫困家庭生活处境直接波及儿童生存状况，儿童生活面临诸多困难，部分儿童甚至失学[18]。
第三，受艾滋病影响的家庭成员和儿童常常更容易受到社会心理问题的困扰，在父母的工作和儿童的学习受到影响的同时，艾滋病引起的歧视给家庭生活和儿童的生活带来严重伤害，感染艾滋病的父母因为人们对艾滋病的恐慌担心面临找工作难、生存难和社会歧视等问题。孩子相互间的友谊、儿童的自尊和尊严都因为歧视而受损，精神痛苦、没有自信、被嘲笑或被歧视是儿童面临的主要困难，他们担心“被别人耻笑”，他们担心受到孤立和失去关爱[19]。
第四，艾滋病的流行既严重影响破坏家庭生活状况，又严重影响破坏儿童身心健康地成长，打碎平静、祥和、有序的家庭生活。但是，由于各种各样的原因，绝大多数有感染者、病人的家庭和受艾滋病影响的儿童得不到及时有效的救济和社会保护，他们既缺乏预防艾滋病和艾滋病社会关怀的知识、信息和宣传教育服务，又严重缺乏保障基本生活的经济收入和物质，更缺乏道路、水井、路灯、学校、诊所和有效的同伴教育，迫切需要社会与政府的支援[20]。
三、需要救助孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童所占的比例
总体来说，由于中国尚未建立全国性、权威性、系统性和综合性儿童福利制度的国家性基础信息和统计报表体系，有关全国需要社会救助与社会保护的孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的比例尚不清楚、准确，目前需要社会救助与社会保护的孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童之间的结构关系与基本构成状况同样缺乏准确、权威数据，难以清晰描绘、勾勒一幅需要社会保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的生存状况和整体性生活学习图画，我们只能依据个别专题研究或实地调查数据来估算相关的比例关系，说明孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童迫切需要国家保护的程度和紧迫性，反映脆弱儿童生存困境和危机状况。
需要特别强调的是，中国孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童总体数量都处于不断上升的态势，需要社会救助保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的比例自然相应地不断提高。这种上升趋势成因错综复杂，既有历史、文化因素的影响，又有制度、政策和环境因素影响，涉及政治、经济、社会、文化、国内外环境、历史、制度安排和政策模式等方方面面因素。具体来说：
一是中国人口总数尚处于持续稳定增长的状态，人口基数庞大导致问题儿童增多。
二是社会各界对孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童概念内涵外延的理解日益深化和准确，越来越多的孤儿、受艾滋病影响的儿童与脆弱儿童逐渐进入决策者、学术界与公众的视野。
三是社会各界对孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的分类越来越细，越来越科学、精确，例如目前中国受艾滋病影响儿童的概念至少包括“感染艾滋病的儿童”，父母双亡且其中至少有一方是因艾滋病死亡而形成的“孤儿”，父母中有一人因艾滋病死亡，或并不因为艾滋病死亡，但留下的家长为艾滋病感染者的“单亲家庭中的儿童”，“艾滋病感染者家庭中的儿童”，“艾滋病高发区中的儿童”等五大亚类，说明“受艾滋病影响儿童”的范围不断扩大[21]。脆弱儿童分类同样越来越细，范围越来越大，例如留守儿童、服刑人员子女和流动儿童[22]。
四是中国政府对儿童福利与儿童发展的政治承诺越来越强，儿童福利事业和儿童福利政策框架日趋完善，孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的“发现率”和服务“覆盖率”越来越高。
中国孤儿、残疾儿童和弃婴，即通常所说的孤残儿童有多少人或多大比例需要社会保护，或孤残儿童在儿童总数中所占的比例是多大，孤残儿童发生率和残疾率，这都是一些未知数。
按照2006年12月1日，第二次全国残疾人抽样调查领导小组和国家统计局公布的调查结果，全国各类残疾人总数为8296万人。按照国家统计局公布2005年末全国总人口数为130948万人，据此推算2006年4月1日残疾人占全国总人口比例为6.34％。这其中残疾儿童占多大比例尚需有待研究[23]。与1987年第一次全国残疾人抽样调查结果比较，当时全国残疾人总数约5164万，残疾人占全国总人口比例为4.90％[24]。这意味残疾人总数和残疾发生率都在增加，意味中国残疾儿童和成年残疾人绝对数量位居世界第一，残疾发生率同样如此。
根据2005年民政部首次对全国失去父母和事实上无人抚养孤儿的调查，全国共有57.3万孤儿，他们失去父母，无人抚养，处于生存发展的困境，是社会福利与社会救助重点对象。根据全国性调查数据，孤儿占总人口的比例，全国平均为万分之4.44，这意味孤儿发生率为万分之4.44。这些孤儿中，约6.9万孤儿生活在国有儿童福利机构之中；29.3万人获得国家制度化救助，这其中5.3万孤儿(约占孤儿总数的9.25％)获得城市最低生活保障制度的救助，全国平均每个孤儿每年获得1826元的救助，平均每个孤儿每月获得152.17元的救助；12.5万孤儿(约占孤儿总数的21.82％)获得农村五保救助，全国平均每个孤儿每年获得1191.1元的救助，平均每个孤儿每月获得99.26元的救助；11.6万孤儿(约占孤儿总数的21.82％)获得农村特困户救助，全国平均每个孤儿每年获得505.7元的救助，平均每个孤儿每月获得42.14元的救助；享受其他救助的孤儿人数达79886人。但是，全国未享受任何救助孤儿的人数达201588人，这意味未享受任何救助孤儿人数占孤儿总数比例达35.2％[5]。需要强调的是，我们尚未考虑孤儿救助标准的足够和高低问题，只考虑覆盖范围与覆盖率。
中国受艾滋病影响儿童的分类统计总数、各类儿童的总数和需要社会救助、社会保护的比例尚无全国、权威、准确的数据，我们只能根据专题研究报告和不同专家的估算来推算。联合国儿童基金会委托中国学者所做的一项研究表明，如果采取受艾滋病影响儿童的概念，即以因艾滋病失去母亲、父亲、双亲的儿童、孤儿和父母一方死于艾滋病或一方为感染者的儿童都包括在内的话，分别按照高低两种不同方案来估算，结果是，就2005年的情况而言，中国受艾滋病影响儿童的数量介于37万(低方案)到57万(高方案)之间，其中因艾滋病致孤儿童的数量大约为14万人；预计到2010年，在低高两种方案下，中国受艾滋病影响儿童的数量将分别达到50万(低方案)和90万(高方案)，其中因艾滋病致孤儿童的数量介于20万(低方案)到27万(高方案)之间[25]。从中国实际情况看，笔者倾向采取高估算的方案为宜。
中国受艾滋病影响儿童需要社会救助、社会保护比例尚不清楚，相关统计数据比较缺乏，但是，我们可以从已知的相关数据和研究发现中估算需要社会救助、社会保护的比例关系。最新估计结果显示，截至2005年底，中国共有艾滋病病毒感染者和病人约65万人，2005年艾滋病病毒感染新发病例约7万例，因艾滋病死亡约2.5万人。艾滋病疫情仍呈上升趋势。如以每年艾滋病病毒感染新发病例约7万例估算，2010年中国将有100百万感染者和病人。如以2名感染者和病人中产生一名受艾滋病影响儿童，全国至少有50万受艾滋病影响儿童。与此同时，那些已确认受艾滋病影响儿童身份的儿童并不一定能够享受到必要的社会保护，例如全国累计资料显示，2005年底4.8％的报告感染病例为20岁以下；2386例小于15岁，只有114人正在接受抗病毒治疗，正在接受抗病毒治疗的儿童只占2386例，小于15岁感染艾滋病儿童总数的4.78％。这意味95％感染艾滋病的儿童尚未接受基本的医疗照顾和治疗[16]。
社会与政府为受艾滋病影响儿童提供的心理咨询服务几乎等于零，经济援助也是微乎其微。如从生活质量与主观幸福感角度看，几乎中国所有受艾滋病影响的儿童都迫切需要最基本的社会保护，都迫切需要生理健康、心理健康、社会关系与家庭关系、环境质量和经济保障[26]。
中国脆弱儿童概念的内涵外延最为广泛，凡是属于和纳入脆弱儿童范围的都迫切需要社会救助。总体来说，由于历史、文化、经济发展水平等原因和全社会普遍缺乏儿童福利理念，脆弱儿童是个刚出现的新概念，脆弱儿童的分类与标准正处于逐渐形成和发展变化过程中，谁属于脆弱儿童，谁有权界定脆弱儿童，脆弱儿童应分为多少种类型，他们需要什么服务，这些都是有待深入探讨的基本理论与政策问题。目前，流动儿童、留守儿童、服刑人员子女、流浪儿童、女童、贫困地区的儿童、病残儿童和离异家庭中的儿童已引起社会各界普遍关注，自闭症儿童、患精神疾病的儿童、厌食症儿童和单亲家庭的儿童尚未引起人们足够的重视，城市贫困家庭和享受最低生活保障制度家庭中的儿童，父母属下岗失业状态家庭中的儿童，少数民族地区家庭中的儿童等，都迫切需要社会与政府的社会保护，迫切需要正常家庭生活。
简而言之，中国需要社会救助与社会保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童比例议题，主要取决于孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的操作化定义和界定标准，定义和标准问题决定谁是需要社会、政府予以特别保护的对象，谁是儿童福利与儿童福利政策的优先对象，这不仅将决定孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的数量规模，而且自然决定需要社会保护的比例和比例关系，从而间接决定政府在儿童福利事业发挥作用基本范围与基本服务领域。总体来说，中国缺乏需要社会保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的数量和比例数据。
四、保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童所需总体经费预算
中国社会、政府保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童所需年度和五年计划中的总体预算、现金转移和财政支出的保障机制是最为关键的问题，是衡量社会、政府对孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童予以社会保护程度的最敏感指标和最佳视角，是观察儿童福利制度与儿童福利政策框架是否现代化的主要标准，是测量儿童生存状况与生活质量最重要指标，是观察公共财政体制是否建立、完善最佳角度，是体现政府福利责任和儿童优先的基本领域，其先导性、基础性、全局性、重要性、必要性、紧迫性和战略性地位怎么估价都不算高。
中国政府保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童基本生活现行年度预算和总体预算、现金转移制度和财政支出的保障机制存在诸多问题，难以有效地保障脆弱儿童的健康成长。首先，中国政府尚未建立完善的公共财政体制，政府财政预算收支科目中尚无权威、统一、系统、综合和全国性“儿童福利”科目，有关儿童福利开支分散在多个不同政府部门间[27]。其次，中央政府保障孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童健康成长的总体预算、年度预算、现金转移支付制度和补贴制度的经常性支出和资本支出的审判权分散在不同部门之间，财政部既难以对总体支出进行全面把握，又难以提供政府对脆弱儿童财政开支的清晰、完整图画。政策、规划和预算之间缺乏密切联系，特别是预算体制不完整不利于儿童福利的总体预算。第三，政府财政开支的儿童福利服务范围与服务领域尚不明确、清晰，尚未形成教育、卫生、福利和其他社会服务为一体儿童福利开支范围，某些政府开支项目尚未成为儿童福利科目。第四，中国学者实证研究发现，社会部门公共开支的范围与分配中的不足限制儿童福利发展。按照国际标准，政府在教育与卫生方面支出份额相对中国的经济规模和政府支出总量较低；政府在教育和卫生方面的支出更倾向于高层机构(高等教育和县级及以上的医院)，而基本服务主要由乡村两级提供；教育、卫生和其他社会服务方面高度的财政分权以及地区间经济发展和税收收入的差异和不充足的均等化政府间转移支付，使得卫生和教育在地区间和城乡间的支出分配不平衡；社会服务总支出中，政府财政支出比例相对较低，个人支出份额上升，较高服务收费既加重贫困人口的经济负担，又降低处于需要状况人群对服务的利用率[28]。
中国政府救助受艾滋病影响儿童的主要筹资渠道有五，一是中央与地方政府财政支出，这是最重要的筹资渠道。以2004年为例，当年中央政府和国际社会筹资总额为12.6亿元，中央财政艾滋病防治专项经费投入达8.1亿元，中央财政的支出占全部经费支出的64.29％。二是国际社会对中国艾滋病防治工作的投入。2004年国际社会对中国艾滋病防治工作投入达4.21亿元，占全年全部防治经费支出的33.41％。三是民政部、教育部、卫生部等政府职能部门对艾滋病防治工作投入，例如2004年民政部从部级福利彩票公益金中拿出2000万，专门用于对艾滋病致孤儿童的专项收养、寄养、教育、治疗、安置和其他社会保护类服务[29]。四是国际、国内NGO、企业通过各种渠道筹集资金，如救助儿童会、中国青少年发展基金会、中国预防性病与艾滋病基金会、北京华夏基金会、北京爱知行健康教育研究所等组织[30]。五是境内外公民个人捐赠资金和志愿服务，如河南高耀洁医生对艾滋病致孤儿童救助[31]。
目前，中央财政艾滋病防治专项经费投入使用过程中，关怀救助资金所占的比例过低，国家艾滋病防治经费使用结构和不同工作领域的比例关系有待改善，目的是将关怀、救助和反歧视工作作为艾滋病防治工作的优先领域和战略重点，以适应艾滋病防治工作重点转移。80年代开展艾滋病防治工作以来，艾滋病防治工作和国家政策体系发生若干重大的变化，其中最重要的是，在提高中央财政艾滋病防治工作投入力度的同时，如何改善艾滋病防治工作经费的分配使用结构，加大对艾滋病病人、感染者和孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的关怀、救助力度，使艾滋病防治工作战略重点由宣传教育转向关怀救助，已成为当务之急。目前，一方面，国家的艾滋病防治经费重点投入在全国艾滋病流行较重的九个省份和地区，另一方面，中央政府艾滋病防治经费使用的三个传统重点领域是血液安全(27.4％)、宣传干预(25.9％)、监测与检测(24.8％)。随着全国各地疫情和艾滋病防治工作环境的变化，特别是艾滋病宏观经济社会影响和微观社会问题状态逐渐显现，国家、NGO和企业用于医疗关怀、社会关怀和救助经费显著增加，受艾滋病影响人群、儿童关怀成为艾滋病防治工作重点[9]。
总体来说，中国孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的生活成本与抚养成本，全国各地艾滋病关怀救助的实际资助标准与所需足够资助资金标准之间的差距缺口，这是个信息相对较少，缺乏全国、权威、系统统计数据的基础理论、政策问题，缺乏相关的卫生经济学研究。2004年5月民政部从“最低生活保障制度建设”角度，发布《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属以及艾滋病遗孤救助工作的通知》，鼓励社会各界救助受艾滋病影响儿童，但中央财政并未提供关怀救助所需资金，关怀救助所需资金由民政部与地方政府筹措[32]。而且，目前尚未建立全国统一的关怀救助标准，各地通常根据当地情况建立本地区的标准。河南是较早建立系统、完备艾滋病致孤儿童救助标准的省份，省级财政负担80％经费，市县两级财政负担20％的经费。具体的救助标准是，艾滋病致孤人员每人每月补助160元，其中生活费130元，抚养服务费30元；对因艾滋病导致的单亲家庭的未成年人每人每月给予50元生活救助费；对农村因艾滋病导致的困难家庭每人每月给予不少于12元的生活救助[33]。
目前地方政府的救助标准与受艾滋病影响人员生活成本、生活状况之间关系缺乏实证研究。
中国受艾滋病影响儿童生活成本、抚养成本与现行救助标准之间差距的实证调查研究，为我们提供筹资模式和所需年度总体预算的典型案例。2006年7-8月，笔者对山西、河南和云南三省艾滋病致孤儿童生存状况与养育模式实地调研发现，从儿童主要照顾者角度看，50％照顾者认为现有补助“不太够”，27.71％照顾者认为现有补助“严重不足”，二者相加为75.71％。照顾者认为现有补助“完全够”的为零，“足够”的有10%，“一般”的有14.29％。这种补助标准偏低状况从主要照顾者对“最希望得到帮助”问题的回答中得到进一步的验证。83.93％的照顾者提出，他们未来最希望得到的帮助是“金钱支持”，7.14％照顾者希望得到“生活照顾”，5.36％照顾者希望得到“人们的理解”，3.57％照顾者希望得到“照顾儿童的技巧”，希望得到“政策”的为零。这说明艾滋病致孤儿童的救助标准与实际抚养成本之间差距较大。以河南省为例，根据实地调查数据，农村地区艾滋病致孤儿童“一般性”生活成本(衣食住行用和医疗开支)，每人每月应为300元(低标准)至450元(足够标准)之间[34]。但目前实际补助标准是每人每月130，只有低标准的43％和足够标准的29％，难以保证艾滋病致孤儿童的生活水平高于，或至少与当地社区居民生活水平保持一致的状况，他们通常处于贫困处境。
从国家层面上看，全国艾滋病防治工作所需年度总体经费与现有资金规模间差距较大，中国政府保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童所需要的年度总体经费预算的缺口巨大。按照联合国艾滋病规划署推荐的“艾滋病资源需求预测软件”，2004年中国艾滋病防治所需年度总经费预算，低方案需要31亿，高方案需要52亿。但是，实际上，2004年来自中央财政预算和国际社会的资助经费约为12.6亿元，仅相当低方案的40％，约为高方案的24％。如将“四免一关怀”政策所需经费单独预算，2004年单是落实“四免一关怀”政策所需年度总经费预算，低方案为8.9亿，高方案为12.5亿。但是实际上，这笔经费并不存在[35]。由于中国关怀救助工作起步相对较晚，艾滋病防治工作经费支出中尚无关怀救助专项资金，因此，中国政府保护孤儿、受艾滋病影响儿童与脆弱儿童所需要年度总体经费预算规模至少应为低方案的8.9亿，迫切需要中央财政和国际社会增大对艾滋病关怀救助工作资助力度。