环境利益、环境权利与环境权力的分层建构——基于法益分析方法的思考，本文主要内容关键词为：环境论文,权力论文,权利论文,利益论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法益分析方法是以法益为中心的利益分析方法。19世纪末20世纪初发端于大陆法系国家刑法学领域的法益理论，经过一百多年的发展，已经成为刑法学的重要理论基石。近年来，我国法学界也展开了法益理论的探讨，但是主要集中在刑法学、民法学领域。①从法律的利益调整功能分析，由于不同的部门法调整的利益关系不同，因此各自都可以有不同的法益。就作为新兴部门法的环境法而言，目前系统研究该部门法法益的成果几近空白。②出现这种理论上的盲点，似乎意味着环境法的法益是一个“不证自明”的命题，无需做过多的探究，但实际上，审视环境法学的理论发展，作为一个草创时期的部门法学，环境法学的概念体系尚处于自我建构阶段，理论建设极不完备。例如，作为环境法学核心范畴的环境权利抑或环境利益，数十年来各种理论和学说竞相登场，学者们聚讼纷纭，观点甚至相互对立，迄今没能形成具有普遍共识的、压倒性的主流理论架构。笔者认为，借鉴正在发展中的法益理论，对环境法的法益进行类型化梳理与分层建构，或可为衡平不同类型的环境利益、合理配置环境权利与环境权力提供新的视角。
一、法益理论的源流与环境法法益的研究旨趣
(一)法益理论的源流与辨识
“法益”究竟是什么？考察学术发展史，自德国刑法学家宾丁在1872年提出法益概念以来，有关法益的争议就从来没有停息过，不同部门法的法益理论和学说竞相登场，目前并没有形成弥合各部门法法益学说的统一的法益理论。
在刑法学界，有关法益的学说众多，其中最有影响的是宾丁的“状态说”和德国刑法学家李斯特的“利益说”，大陆法系国家的刑法学界有关法益的争议几乎均可溯源至此。持“利益说”的学者认为，法益是人的生活利益。例如，李斯特指出：“所有的法益无论是个人利益，或者共同社会的利益，都是生活利益。这些利益的存在不是法秩序的产物，而是社会生活本身。但是，法律的保护把生活利益上升为法益”。③持“状态说”的学者认为，法益是一种状态，产生于立法者的价值判断，法益的内容必须与实定法一致。④例如，张明楷教授指出：“法益是指根据宪法的基本原则，由法所保护的、客观上可能受到侵害或者威胁的人的生活利益。其中由刑法所保护的人的生活利益，就是刑法上的法益……法益的内容必须是前实定的，但这种内容要上升为法益还必须依靠实定法”。⑤
在民法学界，对法益概念的理解则存在广义与狭义之分，广义的法益泛指一切受法律保护的利益，权利也包含于法益之内。例如，杨立新教授认为：“所谓法益，是指应受法律保护的利益。人身法益，实际上是指法律所保护的人格利益和身份利益”。⑥狭义的法益仅指权利之外而为法律所保护的利益，是一个与权利相对应的概念。也有学者将权利、法益和一般利益三者相并列，认为法益是介于权利和一般利益之间的一个概念。“按照受法律保护力度的不同可对利益做三个层次的界分，也就是所谓一般利益、法益、权利。三种利益形态受法律保护的力度渐次加强。一项具体的利益在利益结构中的位置并非一成不变，经济技术的发展以及社会文化观念的变迁都可能引起它在利益结构中位置的变化。一般认为，从一般利益、法益再到权利，其间需要的是一个将利益类型化的立法技术处理。”⑦还有学者考察德国侵权法上关于“法益”的源流后认为，我国民事侵权法没有设立“法益”概念的必要。⑧
我们可以从以上对不同部门法关于法益概念的粗浅勾勒中看出，各部门法学者对法益概念的认识存在较大的差异，尚未形成通用性概念，不同的部门法学者往往从各自的立场出发“各自表述”，解决各自想要解决的问题，有关法益概念及其功能的探讨也许还将继续进行下去。笔者对这一问题的理解是：
1.持不同法益观的学者都承认法益与利益密切相关。在法哲学上，关于利益的概念有“主观说”、“客观说”和“折中说”三大类。实际上，利益既包含主体的主观感受、愿望或期待，又包含需求的实现与满足，因而依赖利益主体之外的客观世界。利益在本质上属于社会关系的范畴，法律调整的是人与人之间的社会关系以及这种社会关系背后所反映的利益。在利益法学派创始人黑克那里，利益是法律的原因，法主要规范着利益斗争，法的主要任务是平衡利益。⑨然而，并不是所有的利益都要进入法律的调整范围，一般而言，从利益体系中剥离出来由法律加以保护的利益谓之法益，与之相对应的概念是非法利益和法外放任利益。这一划分为理论与实践中区分违法行为侵害的客体与受法保护的客体、区分应然利益与实然利益等提供了一种崭新的思路。
2.在法益理论中，利益、权利是无可回避的关联性核心概念。法理学上的权利和受法律保护的利益从来就不是非此即彼的关系，二者虽然有区别，但在很多情况下会存在重叠交叉甚至互为表里，因而并不容易做出清晰的区分。例如，在关于权利本质的诸学说中，“利益说”干脆把二者混为一谈：“其实主观法权的根本只是一种利益，法权只当利益经法权的享有人或另一人用意思表示在外部证实时，才真正的表现出来”。⑩何况，权利之外应受法律保护的利益也可能会随着社会生活的变迁而上升为新的权利类型，两者的紧密关联性使得任何简单的切割都可能会造成理论上的混乱。因此，笔者赞同从一般意义上对法益概念作广义的理解，即：法益是指法律所承认、保障和调整的利益；法益概念的内涵，不仅应涵盖权利、权力，还应包含除权利之外应受法律保护的其他正当利益。其中，“权利是法律直接承认的私人利益或者是法律承认的私人利益主体赖以谋求利益之手段，权力则是代表公共利益，用以谋求公共利益之手段”。(11)其他应受法律保护的正当利益，毫无疑问也属于法益的范畴。
3.在法益的结构中，权利和权力是法益的积极保护形态，法律对它们提供完全、充分的保护。而法律保护的其他正当利益，是已经纳入法律保护范围但尚未上升为权利和权力类型的其他利益，如反射利益、公序良俗所保护之利益等，法律对这种利益提供相对消极的保护，是法益的弱保护形态。法益的上述形态只是根据法律保护的方式划分的，并不是绝对的、一成不变的，也不存在孰优孰劣。有时为加强对弱保护法益之保护，就要把它们上升到强保护法益即权利、权力之层次，予以完整、强有力的保护。
笔者试图从上述理解出发，以“拿来主义”的实用态度，借鉴正在发展中的法益理论，对环境法律所规范和调整的各种环境利益、环境权利与环境权力进行解析，进而提出较为系统的环境法法益观。
(二)环境法法益的提出与旨趣
环境法缘何产生？从部门法发展及分野的历史考察，二十世纪六七十年代以来，传统的部门法无力应对日益严重的环境问题，于是大量专门针对环境问题的立法应运而生，在这一过程中，环境法逐渐从传统的部门法中分离出来形成一个新兴的独立部门法。从利益分析的角度看，环境法关注的环境问题实质上是现代经济社会发展过程中利益冲突的产物。在现代环境问题产生之前，传统的部门法利益谱系中并没有环境利益的位置，而当环境问题日益严重时，环境利益出现并逐渐发展成为一种广泛的诉求，环境利益与其他利益之间、环境利益在不同主体之间的冲突也越来越多。在这种情形下，亟须在制度层面通过对不同主体的不同利益诉求进行动态的利益协调与衡平，确认利益主体的合法利益，抑制环境利益冲突和不当利益诉求，进而解决环境问题、实现人与自然的和谐发展，这也是现代法治社会的必然选择。
由此，在调整人与自然关系的各种制度选择中，以调整、保护环境利益为己任的环境法逐渐兴起，在其所调整的利益体系中逐渐衍生出相关的环境权利和环境权力，从而形成一个多层次的环境法法益结构。笔者认为，环境法法益的核心范畴，包括各类环境权利与环境权力，以及其他应受环境法保护和调整的正当环境利益。
探讨环境法法益的学术旨趣在于：运用法益分析方法，对环境法的法益结构进行梳理与解析，探知其内在的关联性、逻辑架构的适当性，为环境利益的衡平、环境权利与环境权力的均衡配置、环境立法科学的发展、环境法理论体系的完善提供一种新的思路、方法与依据。笔者写作本文遵从的逻辑进路是：一切应当受环境法保护的环境利益是环境法的应然法益，已经受环境法调整的环境利益是环境法的实定法益，已经类型化为权利和权力形态的环境利益是环境法的积极保护法益。下文据此展开。
二、作为环境法消极保护法益的环境利益
环境法的消极保护法益是指尚未上升为环境权利和环境权力的其他应受环境法保护的正当利益，通常被笼统地称为环境利益。环境法作为解决现代环境问题而兴起的后起部门法，其关注的环境问题主要包括环境污染和环境资源破坏两大类，前者是因人类生产生活中产生的大量污染物进入环境，引起生态环境质量下降而有害于人类生存和发展的现象；后者是人类不合理地开发利用自然资源，过量地向环境索取物质和能量，使得自然生态环境的恢复和增殖能力受到破坏的现象。作为应对环境问题而产生的环境法，其部门法体系中也出现了对应的环境污染防治法和自然资源保护法。可见，环境法作用的领域主要指向的是生态环境和自然资源。对环境利益的解析，应当以利益的载体和指向对象为切入点。
(一)环境利益中资源利益与生态利益的界分
依据环境法调整的环境问题和利益载体的不同，环境利益可以进一步界分为两大类：资源利益和生态利益。也有论者将环境利益界分为经济利益、资源利益、生态利益、精神利益四大类，(12)或环境经济利益、环境生态利益、环境精神利益三大类。(13)笔者认为，环境利益并不包含纯粹的经济利益和精神利益，但是环境法所调整的资源利益最终会以经济利益的形式表现出来；环境法上涉及的精神利益无非生态利益的外在表现形式，或者说，经济利益和精神利益在环境法法益体系中仅仅作为一种反射利益而存在。因此，将环境利益界分为资源利益和生态利益，完全可以涵盖环境利益概念的内涵。所谓资源利益，是人们在开发利用环境与自然资源的过程中形成的利益，首先体现为满足人们经济需要的经济利益，同时也体现为满足人们对整体良好环境需要的物质和精神利益，经济学中对应的概念是“环境公共产品”。所谓生态利益，是指自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果，这一利益最终体现为满足人们对良好环境质量需求的精神利益，大致对应生态经济学所谓的“生态系统服务功能”。
资源利益和生态利益均产生于自然生态系统及其环境要素，受人类活动影响。一方面，两者交互作用，其增加或减损存在“一荣俱荣、一损俱损”的状况，具有整体性的特点。例如，植树造林不仅会产出产品资源，而且会产出美化环境、满足人们对良好环境需要的利益；如果不加节制地进行乱砍滥伐而不予以养护，那么附着于其上的“资源利益”和“生态利益”就会同时受到侵害。另一方面，两类利益虽然因拥有共同的载体即自然生态系统及其环境要素而呈现“一体两面、环环相扣”的整体性特点，但从利益的属性上判断，两者至少存在以下区分：生态利益往往体现出共享性和不可分割性特点；资源利益在满足人们的物质需要时体现为经济利益，可以通过权属制度等进行分割，而在满足人们对整体良好环境需要时则体现出不可分割性。因此，作为整体法益的环境利益，就同时兼具公益性和私益性的双重属性。
(二)环境利益整体性与区分性的冲突特征
环境利益无论是否可以分割为私益，对人类社会而言，首先具有整体性特征。因为环境及其自然资源要素是人类社会赖以生存和发展的物质基础，是人类财富的源泉，“人类只有一个地球”是我们无可逃避的宿命。然而，利益的整体性特征并不能掩盖一个重要的事实：并不是所有人都能无差别地享受这一利益。从自然规律的角度看，由于不同地理区域的“原生环境”存在自然的差异性，因此不同区域的环境利益并不具有统一的衡量标准，而只能是一种区分性的利益。从人类社会发展规律的角度看，环境问题产生的根源实际上是人们对生态环境和自然资源的不同利益诉求及其冲突所致。换言之，在环境问题上，公众的利益并非完全一致，而是在事实上经常存在利益的冲突，且这种冲突是多层面、多方位的。
20世纪80年代发端于西方国家的“环境正义”理论指出，强势族群和团体能够几乎毫无阻力地对弱势者进行迫害是造成自然环境破坏的主要原因；在现实生活中，并不存在相对于所有人的环境问题，也不存在绝对客观的、统一的对自然(环境)的理解。所谓的环境问题，对于不同的人群有不同的影响，这当中，一部分人是受害者，但也存在着一部分受益的人。(14)有论者指出，环境利益的冲突，“归根到底，实质上是优势区域和弱势区域、优势群体和弱势群体、优势个体和弱势个体之间的冲突”。(15)“承认公众环境利益的存在并不抹杀个体性、群体性环境利益的存在，二者不是同一层面上的问题。公众环境利益体现的是公众对环境的共同需求，其只在涉及公共安全、生存发展、环境公平和基本环境伦理的基本层面存在。至于个体对环境的偏好，各种个人环境利益、区域环境利益、群体环境利益，只要其不与公众环境利益相抵触，在法律许可范围内尽可以实现。”(16)从环境法角度看，不仅应当对影响环境利益增进和减损的行为进行规制，为维护环境公共利益作出制度安排，而且应当在不同主体、不同区域的“区分性”环境利益之间进行衡平。
(三)环境利益的法律保护现状及评析
毫无疑问，资源利益和生态利益均是环境法的应然法益，应当受到环境法的保护和调整。那么从实定法的角度看，即从环境法律的调整效果进行判断，对这两类利益的实际保护又如何呢？
在通常意义上，现行环境法体系被界分为环境污染防治法和自然资源保护法两大类。从利益保护的角度看，自然资源保护法旨在调整自然资源在被开发利用和保护过程中形成的法律关系，主要涉及对资源利益的保护和调整，当然，由于自然资源及环境要素同时也是生态利益的载体，因此对资源利益进行保护的同时也实现了对生态利益的保护。环境污染防治法旨在调整在环境污染和其他公害预防及治理过程中产生的社会关系，体现的是对生态利益的保护。此外，一些特殊区域的环境保护法，如自然保护区保护法、风景名胜区保护法等，体现的是对某一领域生态利益的保护。
审视整个环境法律体系，自然资源在发挥其“物”的财产效能时，对应的资源利益因其可分割性等特征，可以通过权属制度的设计上升为受法律保护的对应权利，如自然资源所有权、自然资源用益物权等，虽然这类权利目前尚存在权利属性争议和权利体系逻辑关系不周延等问题，但其主体相对明晰，权利行使亦有相应的制度保障。而对生态利益的调整则存在明显的缺陷：虽然环境法中存在大量针对生态利益保护的制度设计，但是法律对生态利益的保护仍很不充分，缺少专门的生态保护法，一些重要的生态利益保护法律制度付之阙如。例如，现行环境法律中缺少生态受益者付费制度、生态利益供给者激励制度、生态损害赔偿制度等，使生态利益的保护、调整和分配出现严重失衡。有论者指出：“环境法的基本内容，在20世纪末开始发生变化，从侧重污染防治转向了生态保护，集中表现为保护生物多样性、湿地和土壤，其理念和方法也发生了很大变化，同外学者将其称为‘第一代环境法’向‘第二代环境法’的转变”。(17)在我国，这一发展趋势尚未引起足够的重视。换言之，环境法体系内部对两类利益的调整存在着事实上的不平衡，这导致生态利益经常被侵害或面临被侵害之虞。
三、作为环境法积极保护法益的环境权利与环境权力
环境法的积极保护法益是指应受环境法调整和规范的环境权利和环境权力。多年来，诸多环境法学者以维护环境利益为目的，试图构建较为完整的环境权利谱系，以之对抗各种污染、破坏环境的行为，监督、制约环境权力的良性运行，为环境权利体系的构建和环境法治建设的进步提供有力的支持。
(一)环境权利与环境权力的类型化建构
1.环境权利的应然构造
依据笔者秉持的法益分析方法，从法益理论出发，任何类型的权利无非某种利益在法律上的反映，抑或由某种受法律保护的利益衍生而来的产物。因此，对其初始载体——利益的结构和属性进行分析，必然会成为我们认识权利属性和法律保护路径的逻辑起点。前文通过对环境法法益结构的基础层级“环境利益”的解析，我们认识到，作为环境法应然法益的环境利益本身可以界分为资源利益和生态利益两大类，两类利益既具有共同的载体，又具备不同的属性；既具整体性，又具区分性；既具私益性，又具公益性；环境权的体系构造因之也应进行分层建构。基于以上认识，笔者认为，笼统的、“集装箱”式的所谓“环境权”概念是没有意义的。糅合应然与实然的环境权利与权力、私权性公民环境权利与公权性环境权力等内容的大而化之的环境权概念，必将陷入主体泛化、边界不清、内容庞杂而相互冲突、最终无法操作的困境。环境权利应当具有对应其生成的应然利益载体、基于不同保护路径的分层架构。
首先，从权利路径上分析，对应环境法的应然法益——生态利益和资源利益，上升为环境法积极保护法益的实体环境权利应当类型化为生态性环境权利和资源性环境权利两大类别。其中，生态性环境权利是指公民享有不被污染和破坏的环境的权利(进一步推导为享有良好环境的权利)，其权利主体应当限定为公民个体，这已成为学术界的共识。资源性环境权利是环境法律关系主体对环境资源开发利用的经济性权利，权利主体可以是公民，也可以是作为资源开发利用者的企业、单位等其他主体，如果将该权利主体限定为公民个体，那么无疑将其他资源开发利用者正当地开发利用的权利排除在外，造成权利主体的不周延。以上两类实体性环境权利均体现为“类权利”或“权利束”，包含若干子权利。
其次，当环境权利受到侵害或有遭受侵害之虞时，法律得设定公民或其他资源开发利用主体一定的程序性权利。由此，在环境权利结构中，又派生出程序性环境权利。程序性环境权利可以类型化为环境知情权、参与权、救济权等，程序性环境权利配置的目的在于监督、保障环境权力的良性运行，保护环境权利不受侵害。
2.环境权力的生成与构造
环境法生长在公法与私法的夹缝中，这一特性决定“环境权”体系架构无法偏向某一领域，不得不同时从公法理论和私法理论中吸收营养而加以弥合。无论生态利益和资源利益是否可以分割为私益，其自身所具有的生态价值都具有显著的公共利益属性。对公共利益的维护有赖于环境公权力的行使。“权利有其内在限制以及外在限制。权利的内在限制是指权利对权利的限制，即一种权利的行使应当以其他人同样权利行使为条件；权利的外在限制是指权利的行使受公益之限制，这是法律基于社会福利等公益目标对权利的限制，它通过权力为中介表现出来，公益具有不确定内容，易为权力滥用其名义谋取私利，故它必须以法律规定界限并由权力正当合理行使之。”(18)
因此，在环境法的法益结构中，环境权力必不可少。环境权力是为了维护作为环境法整体法益的环境公共利益而设定的，是实现环境公共利益的一个工具。环境权力派生于环境权利，是属于第二性的环境法法益的配置手段。正如有的论者所言：公共权力“是实现法益的一个成本，它的价值就在于实现法益总量的最大化和法益配置的最优化”。(19)环境权力行使的目的在于维护环境公共利益，从理论上讲，权力主体是作为公共利益代表的政府，(20)政府对环境权力的行使源自宪法和法律的授权，具体包括制定环境规范的权力、管理环境公共事务的权力、处理环境纠纷的权力、进行环境监督的权力等。
(二)环境权利的法律配置现状及评析
依据上述类型化分析进路，环境权利的应然结构包含分属于不同主体享有的实体性环境权利(包括生态性环境权利和资源性环境权利)以及程序性环境权利两类“权利束”。下文对各类应然环境权利的实际配置状况做一简单梳理。
1.实体性环境权利的法律配置
首先，在生态性环境权利方面。我国环境治理数十年的事实证明，仅依靠命令控制型的政府管制手段无法对环境公权力的不当运行进行有效制约。这是导致环境问题日益严重的制度根源之一。从20世纪80年代开始，环境法学者借助民法的权利思维，提出环境权理论，认为环境权是对抗环境侵害的有力武器，是监督制约环境公权力的重要衡平机制，是环境法制建设的核心和基础。早期的环境权理论体系庞杂而包罗万象，在权利主体上，涵盖公民环境权、单位环境权、国家环境权，以及人类环境权、代际环境权等；在内容上，囊括生存、生态、经济、审美、程序乃至伦理等诸多价值。由于主体泛化、权利边界模糊、操作性不强等“似是而非”的特征，环境权理论招致了广泛的批评与质疑，被指斥为“大杂烩”、“权利托拉斯”。(21)其后，不少环境权论者对环境权理论进行了反思与整合。经过多年的学术发展，学者们在环境权的主体问题上达成了初步共识，即将单位、国家等非自然人主体排除在外，而将之限定于公民。
在认同公民环境权的共识中，学者们对其内容、性质等问题又存在诸多不同的认识，形成了多个学派。依据学术发展的脉络，学者们对公民环境权的认识大致经历了以下阶段。第一阶段，公民环境权既包括实体性权利，又包括程序性权利。早期的研究者从实体意义和程序意义两个角度对环境权进行分析，认为环境权不仅包括公民有在良好的环境中生活和享受优美环境的权利(如安宁权、通风权、采光权、清洁空气权和清洁水权等)，而且包括公民参与国家环境管理和监督的权利(如环境知情权、参与权、请求权)。(22)第二阶段，公民环境权指实体性环境权，且这种实体权利包含生态价值和经济价值的双重含义。早期提出和极力主张公民环境权的学者，都强调公民个体对环境的享受和利用，认为公民享有在不被污染和破坏的环境中生存的权利及利用环境资源的权利。具体而言，肯定公民有环境权两个方面的内容：公民有享受适宜环境的生态性权利，包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、日照权、通风权、环境审美权、户外休闲权等；公民有对环境资源进行开发和利用的经济性权利，具体化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等。(23)第三阶段，公民环境权仅指生态性方面的实体权利。近期的环境权研究者通过对公民环境权的“瘦身”，将环境权的内容集中指向单一的生态环境享受权，否定其他含义的权利存在。正如有的论者所言，公民“环境权是一种生态性权利，是对环境生态价值的权利确认，不包括所谓的环境使用权等经济性权利；环境权是实体性权利，不包括环境知情权、参与权和救济权等程序性权利”。(24)这一观点目前似已初步具备某种共识性。依据笔者的初步观察，经过多年的讨论，目前学术界对公民环境权的内涵界定已较为集中地指向生态性环境权利。基于这一判断，笔者所界分的“生态性环境权利”与“公民环境权”概念具有同等含义。
从法律的实际调整效果看，虽然学者们对公民环境权进行立法的呼声很高，但是由于对这一新型权利的内涵及其救济途径存在较大争议，公民环境权目前仍然停留在理论层面，也有论者将其归结为“习惯权利”，(25)无论是环境保护法，还是其他民事法律都没有对之进行明文确认，换句话说，生态性环境权利目前尚未成为法律上的实定权利。实践中对环境污染和破坏的预防和治理主要依靠公权力手段而不是依靠权利保护手段来进行。
其次，在资源性环境权利方面，在现代环境问题产生之前，传统的法律部门已经建立起相对完整的财产权制度，分配和调整不同社会主体因环境资源的开发利用而带来的物质财富，实现开发利用者一定的经济利益诉求，实现“定纷止争、物尽其用”的价值目标，并由此形成较为体系化的资源性环境“权利束”。现行法律对资源性环境权利的保护，主要是通过宪法以及民法、环境法等部门法体现的，其具体内容包含自然资源的占有权、使用权、处分权、收益权等。
对于自然资源的所有权，《中华人民共和国宪法》第9条明确规定我国的自然资源所有权属于国家或集体。然而，企业、单位和个人享有依法对国家所有的或者集体所有的自然资源进行实际开发利用和收益的权利。资源性环境权利的典型形态是自然资源物权，即“权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依授权所享有的直接支配与排除妨碍的权利”。(26)近年来，学术界在自然资源物权的研究方面取得了丰硕的成果，涉及水权、林权、土地用益物权、采矿权、渔业权、海域使用权、狩猎权等。由于这些权利相对于典型物权来说非常特殊，因此学术界有环境物权、自然资源物权或准物权等不同的称谓。(27)与之相适应，立法对资源性权利也给予了充分的肯定。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第三编第118条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”。在该编中，采矿权、取水权、海域使用权都被列入了用益物权的范围。在特别法中，还有捕捞权、养殖权、林权、草原放牧权、驯养繁殖权、狩猎权的规定。可见，我国法律已明确自然资源物权是物权的一个属概念，并对自然资源物权体系作了所有权和用益物权的初步分类。
然而，由于自然资源物权的特殊性，目前我国的自然资源物权体系仍然不完备，虽然《物权法》将自然资源物权初步分类为所有权和用益物权，但是这种分类仍受到质疑。自然资源物权体系内部各类子权利的逻辑关系仍然不明确，各类子权利的属性仍有争议，如对采矿权的认识，一些学者的观点与《物权法》的规定并不一致，对自然资源“物”的属性提出疑问，或者提出自然资源物权体系是否应包含自然资源担保物权等问题。(28)学术界近年来讨论较多的排污权，其本质是企业对环境容量的使用权(或环境物权)，在实践中已出现大量的排污权交易案例，但这一新型权利目前尚未得到法律的明示确认。同时，还应当看到，《物权法》毕竟是一部调整平等主体之间的以产权关系为中心的财产关系的基本法律，它不可能承载更多的使命和责任，也替代不了环境立法。《物权法》第8条规定：“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”。这为环境立法对这一制度的创新和完善留下了空间。自然资源物权的产生是基于自然资源的非所有性使用，以自然资源的所有权为基础，在使用权能上划出特定的界限，以满足不同类型权利行使的要求，实现物尽其用，虽然这一特征使得自然资源物权在很多方面受到限制，但是这种限制应当以有利于自然资源的合理开发利用、有利于保护公众环境利益为前提，以实现权利与权力的均衡发展。审视我国目前制定的几乎所有自然资源领域的单行法，均表现出浓厚的公权力管制意蕴。法律对资源性环境权利的配置，是置于国家公权力之下的有限配置。
2.程序性环境权利的法律配置
程序性环境权利是为了保障实体性环境权利、监督制约环境公权力而设置的程序权利，主要包括环境知情权、环境参与权、环境监督权和环境救济追偿权等。程序性环境权利的有效行使，能够监督政府正当地行使环境公权力，促使政府作出正确决策，促进企业加强环境管理，保障公民合法的环境权益。
在现行环境保护基本法及各单行法中，环境知情权、环境参与权均有体现，此外，相关的部门规章也就这类权利作了专门规定。(29)当下的突出问题是，程序性环境权利配置在理念上存在偏差，如关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生后的参与，即“末端参与”，缺乏“源头参与”的原则规定，(30)公众参与途径狭窄，环境信息披露程序仍有待完善等。对于政府及其环境资源管理部门怠于职守、疏忽监管的不作为，以及宏观决策中忽视环境利益的状况，公众监督的作用有限。而环境损害救济权仅限于民事主体人身、财产遭受环境侵害后的民事侵权救济，公民尚不能因环境损害致环境公共利益受侵害的情形提起环境公益诉讼。(31)
(三)环境权力的法律配置现状及评析
环境权力是代表公共利益、用以谋求环境公共利益之手段，由作为国家公权力代表的政府及其环境资源行政管理部门行使。环境利益不仅具有私益属性，而且具有显著的公共利益特征，而后者正是环境权力存在的正当性依据。我国环境法中的大量内容涉及环境权力规范。
在我国，国家是自然资源的所有权人，政府代表国家扮演所有权人和环境公利益维护者的双重角色。其中，法律赋予的环境公共权力主要涉及：(1)环境规范制定权。依照我国宪法和法律的规定，制定有关环境管理的规范性文件、环境保护与自然资源规划、各类环境标准等。(2)环境管理权。依法管理各类环境与资源开发利用活动，落实环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、污染事故应急处理制度、排污许可与自然资源许可制度、环境与自然资源税费制度等环境管理法律制度，进行各类环境管理。(3)环境处理权。处理各种环境纠纷，对违反环境法律法规的自然人、法人和其他组织进行法律制裁。(4)环境监督权。对各种污染和破坏环境资源的行为进行监督。上述权力的行使，有同时接受国家机关、社会组织和公民监督的义务。
我国是一个公权力相对发达的国家，环境法从诞生之日起就是以命令管制法的面目出现的，命令管制既在污染防治领域运用，又在自然资源保护领域运用。现有的环境污染防治法和自然资源保护法均是具有强烈政府管制色彩的“管制法”，而不是既规范政府管制又规范私人行为的“综合法”(利益衡平法)。环境法当然要有政府管制手段的存在，但过分强调公权力的管制手段无法解决现代环境问题。在现行环境法体系中，政府环境责任不足，环境权力的行使缺乏有效的监督制约机制已经成为一个非常突出的问题。建立环境权利与环境权力的衡平机制，保障公民环境权利，健全政府环境责任，将是环境法制建设中一项艰巨的任务。
四、环境利益、环境权利与环境权力的均衡配置
环境法对某类法益是选择积极的强保护，还是消极的弱保护，需要根据环境问题发展的动向和环境保护的现实需要不断进行调整，因而是一个动态发展的过程。通过对环境法法益结构层次以及法律保护现状的审视，我们发现：我国环境法法益的配置处于不均衡状态。这主要表现在以下三个方面：(1)在环境法的消极保护法益中，生态利益与资源利益法律保护不均衡，突出表现为生态利益法律保护不充分。(2)就环境权利的法律保护而言，生态性环境权利与资源性环境权利配置不均衡，生态性环境权利只是理论上的权利。(3)在环境法的积极保护法益中，环境权利与环境权力的配置不均衡，环境权利处于从属性地位。在建设生态文明的时代背景下，需要对环境法的法益结构进行均衡配置，实现环境法由“管制法”向“综合法”(利益衡平法)的转变。
(一)明确生态利益的法益地位，构建生态利益保护制度
环境法并不排斥生态环境受人类活动的干预，而是允许人们在不超越环境负荷能力的限度内开发利用环境资源，以人为本，实现社会的协调、可持续发展和人的全面发展。任何站在道德制高点上要求“存天理、灭人欲”抑或“只见森林、不见人”的虚妄的环境价值观都不可取。因此，环境法解决环境问题的核心，在于面对生态利益与资源利益的冲突时，能否建立公平、正义、符合法的价值理念的利益衡平机制。环境法是以维护生态安全、建设生态文明为己任的部门法，对生态利益的保护主要应当由环境法来完成。
环境法如何实现对生态利益的保护？目前学术界有两种观点：一种观点是，生态利益应当全面上升为受法律保护的权利即公民环境权，以之有效对抗污染破坏环境的行为，监督环境权力的良性运行，通过私法上的权利路径给公民的合法权利提供强有力的保障，持此说的学者大都主张公民环境权应当成为环境法的核心范畴。另一种观点是，生态利益具有显著的公益性而非自益性，无法兼容传统私法上的权利，所谓公民环境权的私法保护只能救济个人之环境人格及财产权，不能实现对环境损害的充分救济，不能保障整体环境的安全。因此，强调对公众环境利益的保护才是环境法的核心范畴。
在笔者看来，这两种对立的观点源自彼此分割的二元语境。任何对生态环境的危害行为最终会导致两种后果：一是造成环境侵权损害，即以生态环境为媒介，对特定民事主体的人身、财产权益造成损害；二是对生态环境本身造成损害，导致生态质量下降，从而对公众生态利益造成损害，或者两种损害后果兼而有之。前一类环境侵权所涉之“权利”，不过是人格权、财产权等传统民事权利在环境保护领域的拓展，即环境人格权、环境相邻权、环境物权等民事权利，若冠以“公民环境权”之称谓，则既无必要也容易招致批评；后一类对生态环境本身造成的损害，通常谓之环境损害，最终体现为对公共利益的损害，对环境公共利益如何进行救济才是问题的核心所在。由此看来，构建公众生态利益保护机制应当成为当下环境法制建设的理性选择。
第一，明确生态利益的实定法益地位。针对环境法对生态利益的保护不充分、不周延的情形，环境保护法应作出原则性的规定：“公民的正当环境权益受法律保护”。“权益”是我国法律中经常使用的一个用语，是对尚未上升为权利形态但应当受法律保护的正当利益的统称，其内涵与法益结构中的“消极保护法益”具有同一性。笔者使用“环境权益”的表述，只是为了尊重约定俗成的法律语言之传承性，“公民的正当环境权益受法律保护”的本质含义是“公民的正当环境利益受法律保护”。由此，生态利益与资源利益应同样作为环境法的实定法益受全面保护。
第二，构建生态利益保护法律制度。生态利益的保护和调整，需要通过一系列制度设计来实现。我国目前已建立的环境法律制度，如环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、限期治理制度等，对环境利益的保护和衡平有一定的调整功能，但制度设计缺乏对生态利益的整体关照，普遍存在资源利益优先而生态利益保护不足的利益失衡状况，存在“头痛医头，脚痛医脚”的倾向。(32)此外，一些重要的生态利益保障和衡平制度，如生态利益的供给制度、公平分享制度、合理补偿制度没有完全建立，不能满足利益调整的需要。而这些制度的缺失，正是生态利益供给不足、分配不公和补偿不力的制度根源。为此，一方面，要对现有的法律制度进行完善，使之成为生态利益与资源利益衡平的最佳制度选择；另一方面，应以环境利益衡平为出发点和基本方法，着力构建专门的生态利益保障制度。笔者认为，我国生态利益保障法律制度应当包括生态利益有效供给制度、生态利益合理补偿制度、生态损害赔偿制度等。也有学者提出“生态损害的社会化填补”的观点，即通过建立生态损害责任保险、生态损害填补基金、生态损害行业风险分担协议等方式对生态损害进行救济。(33)
(二)探索公民环境权之未来发展路径
以公众生态利益作为环境法的核心范畴并不必然否定公民环境权的合理价值。前文已述及，法益中的“应受法律保护的正当利益”和“权利”从来就不是非此即彼的关系。环境法对公众生态利益的保护，归根到底只是一种消极的保护。探寻以权利路径达到环境保护的目的，自有其积极意义。笔者的基本观点是：尽管公民环境权成为法定权利在目前还面临诸多障碍，却没有理由完全否定这一努力的方向；破除非此即彼的思维定式，保障“公众生态利益”与保护“公民环境权”的目标完全可以在不同的路径下并行不悖，在手段上，前者更侧重公法路径，而后者更侧重私法路径。
在承认公民环境权合理价值的前提下，实现这一权利的路径值得进一步探讨。就私法路径而言，虽然公民环境权显著的公益性与传统以私益救济为本位的民事法律存在某种“不兼容性”，但是民事法律对这一权利的保护仍然可以有所作为。具体而言：(1)在因环境侵权而同时导致环境损害的情形下，受害人不仅可以主张其人身、财产权利，而且可以主张其环境权利。王利明教授指出：“直接遭受财产和人身损害的受害人因恢复生态而支出的费用可以纳入环境侵权损害赔偿的范围。没有直接遭受财产和人身损害的公民因恢复生态而支出的费用不宜纳入环境侵权损害赔偿的范围，而应通过公益诉讼的方式来予以处理。这个问题不应由侵权责任法来规定，而应由环境保护法律来规定”。(34)(2)在只存在环境损害而不存在环境侵权损害的情形下，如何进行救济是现代侵权法需要认真面对的问题。有论者认为：“在理论上，私人之间可能就涉及环境公共利益的环境污染和生态破坏问题进行谈判和协商，并非必须等待政府先行处理。换言之，公民和政府都是环境公共利益的代表”。(35)现代社会“危机四伏，充满损害”，侵权法必须先解决的乃是如下两个问题：“如何预防和减少损害事故”、“如何合理填补所生之损害”？以此视之，侵权法的功能已然在于“弥补损害”和“预防损害”。(36)以之为功能导向，侵权法形成的是三阶层的补偿损害机制：侵权行为制度、无过失补偿制度和社会安全保障三重损害补偿体系。(37)这些替代性、辅助性制度的兴起，使得公民环境权有望成为可受侵权法救济的新型民事权利。2011年，吕忠梅教授主持草拟的专家建议稿——《中华人民共和国环境侵害法(建议草案)》就环境侵害的民事责任、社会化责任、政府责任、救济程序等进行了详细探讨，为公民环境权及公众环境利益的保护做出了有益探索。(38)公民环境权能否成为民法上与人身权、财产权相并列的实定权利，尚期待侵权法自身理论的发展和完善。
(三)实现环境权利与环境权力的均衡
我国环境法带有浓郁的命令管制色彩，无论是污染防治法还是自然资源法，都存在大量的环境公权力积极干预的规范。公权力对于环境保护而言有其不可或缺性，然而环境公权力管制的优越性仍具有相对性。环境问题的产生与发展源于社会经济生活过程本身，在广泛而复杂的环境问题面前，仅有公权力机制不能完成对这些环境问题的全面控制或全过程控制；环境公权力手段作为一种典型的外部控制手段，其机械性、直线性容易扼杀相对人的积极性、主动性和创造性，其运行成本高昂，而地方、部门间的权力竞争又导致解决环境问题的效率低下。此外，作为公权力代表的政府及其环境资源管理部门，其自身往往具有某种利益偏好而并不能总是不偏不倚地代表公共利益，如在“唯GDP”发展观的指导下乱作为甚至与污染者同流合污，沦为“环境问题的制造者”。(39)通过环境权利的配置，“以权利制约权力”，是环境法从传统的命令管制向现代民主化转型的必由之路。
未来环境法法益的发展方向，应该是逐步改变以环境权力为主导的现状，实现环境权力与环境权利的均衡配置。笔者提出以下思路：
第一，实体性环境权利的合理配置。在生态性环境权利保障方面，如前所述，一方面，要完善生态保护立法，建立较为充分的生态利益保护制度，切实保障公众的生态利益；另一方面，努力探索公民环境权的侵权法救济途径，赋予公民环境损害救济权。在资源性环境权利保障方面，以“物尽其用”、“不危害环境公共利益”为原则，进一步理顺自然资源物权体系内部各类子权利的关系，明确其权利属性，既要保障权利主体依法对自然资源的占有、使用、收益和处分的权利，又要加强监管，防止权利滥用对环境公共利益造成侵害。对实践中出现的新的权利类型(如排污权等)及时通过完善立法加以确认，探索建立市场化的自然资源物权(或环境物权)流转制度。
第二，程序性环境权利的合理配置。拓宽公民参与环境保护的渠道、规范参与方式，实现程序参与的制度化；赋予公众环境诉权，建立环境公益诉讼制度。王曦教授指出：“《中华人民共和国环境保护法》的第6条规定：‘一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告’。遗憾的是该法没有对这一政策性宣示做出可操作的制度安排和程序设计，使之成为一个典型的不具有操作性的条款和著名的立法败笔”。(40)因此，公民的环境监督权亦应成为程序性环境权利配置的重点。
第三，环境权力的均衡配置。应基于环境公共利益的需要，明确政府负有维护公众环境利益的义务和责任。政府对环境权力的不当行使，或者在开发利用自然资源、建设公共工程、运行公共设施的过程中，有可能造成对生态利益的损害和环境侵权，对此要有相应的责任机制。特别是针对环境法存在的“重政府环境权力轻政府环境义务、重政府经济责任轻政府环境责任、重企事业单位环境义务和责任轻政府环境义务和责任、重政府第一性环境责任轻政府第二性环境责任、重政府环境保护行政主管部门的环境责任轻政府负责人的环境责任”(41)之缺陷，应建立有效的政府环境责任制度体系，规范政府环境公权力的运行。
注释：
①④参见刘芝祥：《法益概念辨识》，《政法论坛》2008年第4期。
②在现有的相关研究成果中，有学者对环境刑法的法益进行了探讨。参见白平则：《我国环境刑法法益论析》，《法学杂志》2007年第4期。不过，这一研究进路是基于刑法学的立场，其实质是对刑法法益的补充和完善，而非对独立的环境法法益的探讨。
③转引自张明楷：《新刑法与法益侵害说》，《法学研究》2000年第1期。
⑤张明楷：《法益初论》，中国政法大学出版社2003年版，第167页。
⑥杨立新：《人身权的延伸法律保护》，《法学研究》1995年第2期。
⑦熊谞龙：《权利，抑或法益？——一般人格权本质的再讨论》，《比较法研究》2005年第2期。
⑧参见于飞：《“法益”概念再辨析》，《政法论坛》2012年第4期。
⑨参见黄辉明：《利益法学的源流及其意义》，《云南社会科学》2007年第6期。
⑩［法］莱昂·狄骥：《〈拿破仑法典〉以来私法的普遍变迁》，徐砥平译，中国政法大学出版社2003年版，第11页。
(11)(18)(19)董兴佩：《法益：法律的中心问题》，《北方法学》2008年第3期。
(12)(16)参见巩固：《公众环境利益：环境保护法的核心范畴与完善重点》，http://WWW.civillaw.com.cn/Article/default.asp? id=52444,2013-05-12。
(13)参见廖华、孙林：《论环境法法益：对环境法基础的再认识》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2009年第6期。
(14)“环境正义”理论指出。有学者在使用“人类”这样的一个全称名词的同时，实际上谋取了与他们有差异的种族、阶层或性别团体的代表权，使之被湮没在无差别主体的抽象论述之中，正是出于对此的严厉批评，我国台湾地区学者纪骏杰指出：“我们没有共同的未来”。参见纪骏杰：《我们没有共同的未来：西方主流“环保”关怀的政治经济学》，《台湾社会研究季刊》1998年第31期。
(15)董正爱：《社会转型发展中生态秩序的法律构造——基于利益博弈与工具理性的结构分析与反思》，《法学评论》2012年第5期。
(17)谷德近：《环境法的复魅与祛魅——环境利益何以平衡》，http://vip.chinalawinfo.cOm/newlaw2002/SLC/SLC.asp? Db=art&Gid=3355730111,2013－07－18。
(20)1960年，美国的萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，认为空气、阳光、水等人类生活必需的环境要素不应再被视为“自由财产”而作为所有权的客体，它应该是全体国民的“公共财产”，任何人不得对其占有、支配和损害；为了合理支配和保护环境公共财产，应当按照信托的原理，由广大公民作为信托人，将其委托给作为受托人的国家进行管理。参见［美］科斯·哈特、斯蒂格利茨等：《契约经济学》，李风圣译，经济科学出版社1999年版，第19－25页。
(21)参见吴卫星：《环境权法律化实证研究》，《青海社会科学》2006年第3期。
(22)这方面的研究成果很多，笔者在此不一一列举。代表性的观点有吕忠梅教授的观点。吕忠梅教授认为，公民环境权包括环境使用知情权、参与权和请求权。其中，环境使用权包括日照权、清洁空气权、清洁水权等；参与权包括参与国家环境管理的预测和决策过程、参与开发利用环境管理的过程以及环境保护制度实施的过程、参与环境纠纷的调解等；请求权包括对行政行为的司法审查、行政复议和国家赔偿的请求权，对他人侵犯公民环境权的损害赔偿请求权等。参见吕忠梅：《再论公民环境权》，《法学研究》2000年第6期。
(23)例如，陈泉生教授认为，环境权的内容包括生态性权利和经济性权利，前者体现为环境法律关系的主体对一定质量水平环境的享有并于其中生活、生存繁衍，其具体化为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等；后者表现为环境法律关系的主体对环境资源的开发和利用，其具体化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等，并且基于环境权的权利与义务的不可分割性，环境权的内容还包括环境保护的义务。参见陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第115－116页。
(24)王社坤：《环境权理论之反思与方法论重构》，《山东科技大学学报》2012年第1期。
(25)参见谷德近：《论环境权的属性》，《南京社会科学》2003年第3期。
(26)(28)参见黄锡生：《自然资源物权法律制度研究》，重庆大学出版社2012年版，第36页，第15页。
(27)参见崔建远：《民法典的制定与环境资源及其权利》，载吕忠梅、徐祥民主编：《环境资源法论丛》第4卷，法律出版社2004年版，第1页。
(29)例如，原国家环境保护总局于2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》、于2008年颁布的《环境信息公开办法(试行)》等。
(30)例如，《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这一规定是典型的“末端参与”的规定。
(31)2012年8月修正的《中华人民共和国民事诉讼法》规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼”。虽然公民尚不能因环境污染提起公益诉讼，但是这一规定仍被看作环境公益诉讼制度发展中的一大进步。遗憾的是，2012年9月经全国人民代表大会常务委员会一审的《中华人民共和国环境保护法》修正案(草案)未对此作出任何回应。
(32)以环境影响评价制度为例，这一制度是预防生态利益损害最为重要的制度设计之一，但这一制度对生态利益的保护存在明显的不足，如战略环境影响评价对象过窄，公众参与形同虚设，没有替代方案以致无法选择最优方案，特别是《中华人民共和国环境影响评价法》第31条关于补办环评手续的规定往往异化为补办通行证，导致出现“先搭车后买票”的结果，在很大程度上使环境影响评价法沦为“橡皮图章”。
(33)参见竺效：《生态损害的社会化填补法理研究》，中国政法大学出版社2007年版，第356页。
(34)王利明：《侵权责任法制定中的若干问题》，《当代法学》2008年第5期。
(35)王小钢：《以环境公共利益为保护目标的环境权利理论——从“环境损害”到“对环境本身的损害”》，《法制与社会发展》2011年第2期。
(36)(37)参见王泽鉴：《侵权行为法〈基本理论·一般侵权行为〉》，中国政法大学出版社2001年版，第1－7页，第31页。
(38)参见吕忠梅：《理想与现实：中国环境侵权纠纷现状及救济机制构建》，法律出版社2011年版，第269－283页。
(39)参见王曦：《〈环保法〉修改应为环保主体良性有效互动提供法制保障》，《甘肃政法学院学报》2013年第1期。
(40)王曦：《新时期我国环境法制建设亟待解决的三大问题》，《法学评论》2008年第4期。
(41)阳东辰：《公共性控制：政府环境责任的省察与实现路径》，《现代法学》2011年第2期。
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