高校信息公开问责制构建研究*，本文主要内容关键词为：问责制论文,高校论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高校信息公开问责制是指教育组织按照法律和道德的要求，向其他利益组织或个人汇报、解释、证明和回答高校信息公开情况，并接受外界的评议和奖惩的制度。具体包括如何公开、效果如何、主要涉及谁负责、负有何种责任、向谁负责、通过何种手段或方法和结果如何[1]，高校信息公开问责制最终目的是为了满足需求服务且改进高校信息公开工作。
1 高校信息公开问责制构建的必要性
问责制是将权利和责任紧密结合的科学管理制度。建立一套完整的监督制度来规范和约束高校信息公开主体的权力，认定并追究其责任，是高校信息公开顺利实施的重要保障，而政府信息公共获取的行政问责制正是在信息公开过程中对信息公开主体进行权力监督与责任追究的结合体[2]。根据“有权必有责，用权受监督”的基本政治原则，若要在高校信息公开过程中实现真正的权责对等，就必须建立科学、完备的问责制。2010年4月，教育部以部门规章的形式发布了《高校信息公开办法》，这本身体现了建立高校信息公开问责制的要求。但是《高校信息公开办法》普及面不充分、制度制定方法不科学、制度内容不清晰，尤其缺乏操作性[3]，没有说明公开到怎样的程度、如何追究、怎么追究、追究哪些相关人员以及是否应当有鼓励措施等具体问题，其效果可想而知。问责制是高校信息公开制度的重要组成部分，如何通过问责制，更好地促进高校信息公开，充分发挥其内在价值，是当下迫切需要解决的问题。
2 高校信息公开问责制的意义
2.1 有利于保障公众的知情权
知情权与信息公开的义务是相对应的权利和义务关系，公众知情权的实现有赖于履行相应的信息公开义务，信息公开使得知情权从抽象走向了具体。由于政策执行者的职责是通过公共政策影响高等教育的发展，他们需要了解整个教育事业发展的状况；高校需要院系层次上的信息，以便通过课程和行政变革来推动高校绩效的提升；消费者需要高校的综合信息，如院校环境、学生满意度、就业情况、突发事件状况等，根据这些信息做出自己的选择[4]。其实质是基于公共利益制定一系列的法律法规，以规范高校信息公开的内容、范围、程序、方式，避免出现高校信息公开内容选择的随意性、虚假性、模糊性、不及时性等问题，从而实现高校信息公开的规范化。高校信息公开问责制作为责权双方的信息对称平台，可以使得公众的知情权得到很好的保障。
2.2 有利于防止权力腐败
权力腐败是指利用公共权力谋取私人利益，也称权力寻租。克里特格德（Klitgaard，）提出的著名反腐公式“腐败=垄断+自由裁量权-问责”清晰表明[5]，加强问责可以防止腐败。产生腐败的深层次原因，是权力过于集中又得不到有效约束。从我国防腐经验来看，腐败势头控制不住的一个重要原因是制度的滞后，腐败总是以最新的形式“紧跟经济发展的步伐产生”，而相应制度的制定却总是等到腐败发生后才出台，已经发生的腐败由于它自身成长的惯性不能被及时遏制住[6]。高校信息公开问责制将弥补防腐败制度滞后的缺陷。高校信息公开问责制的建立，意味着增加了利用权力寻租的成本，高校信息公开将要接受社会公众的监督，无法进行暗箱操作，使得权力腐败得到很好地预防。
2.3 有利于赢得社会各界对高校的支持
高校信息公开问责制可以增强社会各界对高校的理解信任，获得一种公平而有益的认识，并且体现以下形象：（1）诚信形象。提高信息的透明度，保持中立和公正，维护公平的秩序，并以此来营造一种“守信为荣、失信为耻、无信为忧”的环境。（2）服务形象。高校信息公开问责制促使高校信息公开得以完善，主动公开信息以及积极回应诉求，使得高校树立良好的服务形象。（3）责任形象。决策者、实施者在行使其权利义务时，避免不作为的工作作风，有助于责任高校的形成。
以网络媒体为代表的信息传播媒介日益成熟，尤其在高校遭遇突发事件的过程中，如果高校信息公开不力，事件相关人往往利用网络、求助媒体等方式传播信息，公众缺乏权威渠道的信息作为判断依据，会直接导致个别问题社会化、社会矛盾网络化、网络舆论扩大化，高校的形象会大打折扣，社会对高校产生信任危机。而高校信息公开问责制可以澄清处在苗头状态的各种谣传、树立优良形象、提高公信力，从而赢得社会各界对高校的支持。
2.4 有利于实现善治
20世纪90年代后，善治的概念是英文的政治学文献中出现频率最高的术语之一。概括地说，善治就是使公共利益最大化的政治管理过程，涉及公民社会的方方面面，善治的基本要素有合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、公民参与、稳定、公正、廉洁[7]10个方面。透明是善治的一个重要标准，基于透明的角度构建高校信息公开问责制同时也体现了合法性、法治性，本着公众参与原则，使决策者、执行者都负有相应的责任，增强高校自身的廉洁性、责任性、回应性，充分表达利益诉求，体现公正性，以此确保高校乃至社会的稳定性，实现对高校信息公开的有效管理。因此，从善治角度看，推进高校信息公开问责制，有利于形成协调合作、实现公共利益最大化的善治体系。
3 高校信息公开问责制的体系构建
要建立并实施真正意义上的高校信息公开问责制是一个系统的工程，也是一个渐进的过程，需要我们在工作实践中不断总结经验。所谓“问”就是指谁根据什么样的事问谁。所谓“责”就是指责任的明晰化，包括责任范围以及在什么样的不作为、过失及过错情况下承担什么样的责任。所谓“制”就是指程序化的保障措施。从以上逻辑意义的角度来说，构建体系包含：什么人（问责主体）根据什么样的事由（问责范围）采用什么方法（问责程序）对什么人（问责对象）承担什么样的责任（问责结果）。
3.1 问责主体
问责主体是指高校信息公开的利益相关者，问责主体独立于问责客体是构建问责制的基本原则。人员配备和任免、编制、经费等应保持相对独立，脱离于问责对象，并且与决策权、执行权相分离，防止和克服交叉任职和职责混同[8]。根据高校信息公开问责主体及其问责客体的关系，问责主体分为同体问责和异体问责两个方面。
3.1.1 同体问责
同体问责是指同一系统之间的问责，具体为上级教育行政管理部门或高校部门对下级的问责。同体问责的特点使其在提供问责线索方面具有先天优势，具有直接、有力、富有效率的优势，即及时性、有效性、权威性都是其他问责主体所无法企及的[9]，能够对拥有权利的领导人形成真正的压力和制约作用。但是，这种问责本身是一个自上而下的体系，问责主体既是球员又是裁判，边裁和比赛监督也是自己人，仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级与下级需要承担连带责任的情况下，很难避免上级领导为了保全本部门的面子、利益而避重就轻，问责结果的公正性难以保证，并且上级的责任由谁来问成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究其责任，而最关键的地方无人问责，会造成体系中根本环节的缺失。
3.1.2 异体问责
异体问责是指其他高校利益相关者的问责，包括投资者、经营者、顾客（包含教师、学生及家长）、公众监督者（包含舆论机构或有关中介组织）。为了多方主体有序参与、相互配合、共同促进，他们发起问责之后，可以通过高校信息公开委员会来问责。建立由信息专家与法律专家组合的高校信息公开委员会这样的专门机构，有利于防止部门利益保护，促进高校信息公开的更好落实；有利于发挥信息专家的优势，充分保障申请人合法权益的实现。高校信息公开委员会将信息公开的实施状况向上级部门报告。问责各机构制定和落实有关高校信息公开的具体措施；督促各机构利用多种渠道公开应当主动公开的信息；接受公众对有关高校信息公开行为的申诉[10]；为社会公众进行权利救济，对高校信息公开争议进行裁决等。并且其裁决行政机关必须执行，保障高校信息公开的更好实施。因此，应该设立高校信息公开委员会这样的独立机构，作为问责高校信息公开的问责主体，更好地实现异体问责，确保高校信息公开问责制的实施。
3.2 问责对象
笔者认为，问责对象是指拥有高校信息权利的单位及个人，但是从中国几千年的“人治”历史积淀可以看出，向公共机构问责不如落实到个人问责。除了不作为的单位及个人应当被问责，问责对象还应包括决策者和实施者。
3.2.1 决策者
高校信息公开状况的决策者都应当被纳入主要的问责对象范围中，当然也包括一把手。由于问责制就是一个将权力与责任紧密结合的科学管理制度，而决策者权责均重大，因此应该作为主要问责对象，明确决策者的权责，可以更好地实现问责。高校信息公开问责制强调的是“问责”，由于领导者权力、责任的对等性和不可分离性，对于决策者来说，责任是第一位的，权力是第二位的，权力是尽责的手段。也就是说，决策者手中握有被赋予的权力，就必须树立服务的责任意识，这样可以避免由于领导水平不高、主观的疏忽、客观条件的限制而导致决策的错误、延误[11]或未能有效执行高校信息的公开。只有从制度建设上来约束管理的行为，才能更好地实现高校信息公开。
3.2.2 实施者
实施者是指在高校信息公开活动中运用特定手段向公开对象发出信息的行为主体。由于问责制的目的是使高校信息公开更加具有实践性、应用性，因此应将其纳入问责对象。实施者往往是对于上级领导下达任务的具体执行，然而对于高校信息公开的具体问题如何公开、何时公开等方面，实施者都有很大的可发展空间，不同的实施者可以将制度引向不同的方向，导致不同的结果，因此必须承担相应的社会责任。对于执行者拒不公开高校信息，或者公开虚假信息、不及时公开信息、公开晦涩难懂信息等属于公开范围，公开不力等都应当被问责。实施者作为问责对象可以使问责制贯彻始终，执行到位。
3.3 问责范围
此处问责范围指的是信息公开存在问题的问责，包括真实性问题、完整性问题、及时性问题、易得性问题、易解性问题等。凡不涉及隐私、保密信息，存在公开问题的都可以问责。
3.3.1 真实性问题
信息真实应该符合实际情形，而非指公开的信息是对制作的原始信息的复制，不能以公开的信息与制作的原始信息同一性作为信息失真抗辩的理由。真实性系知情权的固有内涵，亦是高校信息公开的基本义务。一切虚假信息都会造成难以挽回的信任危机，这与高校信息公开问责制目的是相背离的。
3.3.2 完整性问题
保持可以公开信息的完整性。如果高校信息中只有一部分内容可以公开，其他内容限制公开，那么就应该适用信息分割原则，即高校不能借口该信息中有部分内容属于豁免公开的范围而拒绝公开所有信息，而是应当删除不能公开的部分作适当处理后予以公开，并说明理由，这样可以避免高校以含有保密内容为借口拒绝公开相关信息。
3.3.3 及时性问题
相关信息应当在法律规定的时间范围内及时公开，只有在利益相关者需要和做出决策之前提供给他们[12]，才可以节约信息管理成本，提高办事效率。尤其是高校突发事件的信息公开更应当讲究及时性问题。拒不公开信息，问责主体可以在问责对象出现及时性问题时予以问责，公开的时效性价值在这种情况下便彰显出其“第一价值”的本性。
3.3.4 易得性问题
要求使用便于利益相关者获得信息的方式和载体公开信息。高校门户网站、飞信群发、论坛、电子邮件、高校新闻发言人、大众媒体、新闻宣传单、手册等都是人们容易获得信息的渠道。
3.3.5 易解性问题
应当语言直白、描述细致、逻辑清晰，避免使用生僻词语或者公众难以理解的行话和专业术语，即使是专业性、理论性很强的问题，或是具有特定历史和文化背景的信息[13]，也尽量以通俗的方式进行公开。
3.4 问责程序
问责程序的规范性和可操作性是实行问责制的保障，也是问责制沿着法制的轨道健康、持续发展的保证[14]。按照流程，问责程序分为以下几个方面。
3.4.1 问责启动程序
问责启动程序是问责程序的第一个阶段。明晰的启动问责的标准是问责程序的重要内容，不可或缺。按照是否需要依申请公开，问责启动程序分为两种：同体问责的权威性使问责主体无需申请直接启动；异体问责主体可以通过由信息专家以及法律专家构成的高校信息公开委员会作为高校信息公开问责制启动的支援者，使得整个问责制更加有序、规范。
3.4.2 问责调查程序
（1）制订调查方案。调查方案主要包括调查人员、应查明的问题和线索、调查的步骤和方法、拟采取的调查措施和其他需要考虑的问题等。（2）实施调查。主要包括两方面的内容：一是收集线索，即调查人员采取必要手段和措施获取能证实被调查人——高校信息公开的具体状况；二是揭露事实，即查明在可问责事件中，问责对象所产生的影响，调查组一般应在15个工作日内完成调查工作。
3.4.3 问责决定程序
问责主体应当根据审查最终结果制作问责决定书，内容应当包括问责主体、问责对象、问责事由、申诉期限等。在做出问责决定书之前，应当认真听取问责主体以及问责对象的陈述，并且鉴别其拥有的具体证据，确保问责决定书的公正性。在对问责事件进行取证的基础上，用文字综合反映出事件的真相，并依据事实和相关法律、法规分析认定案件性质，明确相关责任主体应负责任大小，即进行责任划分[15]。
3.4.4 问责救济程序
“有权利必有救济，没有救济就没有权利”，如果制度赋予了个人一项权利，但是当这种权利受到侵害之后没有任何行政和司法保障，那么这种权利就是无效的[16]。依申请公开的主体可持有不予启动问责的问责决定书，向上级行政教育主管部门进行申诉。同时，也要注重保护问责对象的权利，其可申请救济，随后主管部门重新核查，如若不公，进行问责纠正，并且对问责对象在问责过程中遭受的利益损失给予适当的补偿，以确保问责的相对公平和合理。
3.5 问责结果
追求利益最大化对高校同样奏效，须把接受问责、确保权利的正确行使与被监督者的职位、荣誉、任用等挂钩[17]，做到责任追究与激励机制结合起来，避免消极行使权力，以增强问责对象接受问责的内在需求。当然，不仅应用精神利益，也要用物质利益。问责结构要秉承回应性、强制性、奖惩性。本着负责的态度，依据执行的过程和目标达成度进行奖惩，可以有效改进高校信息公开品质。问责结果主要有内部警告、公开道歉、通报批评、诫勉、学术处分、减薪、停职、免职、解除聘任直至法律追究。对于问责制目标的达到，除了上述结果，下面的问责结果显得尤为重要。
3.5.1 招生指标
高校根据当年考生人数、该校当年毕业生数量、国家总体招生计划、该校各院系各专业师资情况等拟定出该校当年招生计划并上报，而教育部高教司、发展规划司、学生司等部门在核准高校招生指标时可以将信息公开程度作为重要衡量因素。高校如果招不到学生，就收不到保证学校运转的足够经费，而没有充足的资金支持，学校的各项发展就会受到约束。因此，招生指标对于高校信息公开有着重要的推动作用。
3.5.2 拨款罚款
基础拨款与提高水平的专项拨款分开拨付，基础拨款可以满足高校进行教学和科研工作的基本财政要求，专项拨款与高校信息公开情况相挂钩，势必会刺激高校在信息公开方面有所发展。如果高校达到了信息公开的目标，就会收到上级部门的专项拨款。反之，可以建立一定的惩罚措施进行处理。所以，拨款罚款是问责制中的可以解决高校信息公开问题的一种激励机制。
3.5.3 排名评价
高等教育机构排名和大学排名在全球范围内日渐流行，排名使用者日益增加，其重要性日益凸显。把高校信息公开状况作为排名评价的重要参考依据，可以影响到企业、公众对于高校的财政支持，为大学其他利益相关者（雇主、捐赠者、合作院校、入学申请人、教师等）提供有价值的参考，这是高校自身无法直接做到的。因此，排名评价能够有效地影响高校信息公开行为。
4 结语
通过问责制这一全新的视角，运用系统理论，构建高校信息公开问责制，实现权责统一，规范信息领域错综复杂的经济关系和社会关系。然而每一项制度的建立，从建立到发挥作用，都是一个循序渐进的过程，问责制仅是高校信息公开制度的一个方面，需要保密审查制度、年度报告制度等构成制度体系，并且还需要道德、政策等其他力量的共同促进，以期平衡好各方的利益需求。