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摘要：进入21世纪，随着国民经济的发展，城市规模的不断扩大，政府和社会资本合作（PPP模式）在我国的大力推广，政府和社会资本在公共服务领域的合作成势如破竹的趋势，但在合作过程中各种问题不断的显现。政府和社会资本在合作期内的风险优化分配是否到位，是否真正提高了效率、促进了创新和公平竞争，是否达到增加公共供给、促进结构调整、惠民生的目的。政府和社会资本合作的效果，直接关系到公共服务项目给民众带来的社会效益和经济效益，也是整个公共服务领域整体发展的最后效果关键因素之一，本文立足于PPP合作模式下政府的职责，从体制、政府职能、监管机制、财政资金管理、风险监管、有效路径等几个方面来阐述PPP模式下政府部门应该担当的社会和法律职责。
关键词：政府；PPP模式；风险管理；社会资本；有效路径
1、PPP模式的相关政策
目前，我国PPP模式主要是以发展改革部门推动的特许经营型PPP模式，以及财政部门推动的政府采购型PPP模式两种形式发展的，尚没有统筹两种PPP模式协调推进的顶层政策制度设计。一是特许经营型PPP模式。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，提出具体要求。二是政府采购型PPP模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以及《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等方面提出具体要求。同时，陕西省为加快推进政府与社会资本合作，省政府办公厅印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发〔2015〕81号），明确了PPP项目范围、适用模式、政策措施以及操作程序等。
2、PPP合作模式下政府部门应担当的职责
2.1建立健全PPP合作模式法律体系
采用PPP模式对项目进行合作运营，一般投资的回报期都在十年以上，有的甚至高达几十年，时间十分漫长，期间涉及的环节也比较多，诸如规划设计、建筑施工、后期维护和项目评价等，每一个环节都和参与者的权力、义务密切相连，必须要有相应的法律法规对之加以界定，这样才能避免矛盾，提高PPP模式的运营效率。
具体来讲，就是要对参与PPP项目的各方，着眼风险分担作出详细明确的规定，其中，因为政策规划等原因引发的风险应由政府承担。但是实际的情况是在该模式中，社会资本相对处于弱势，所以就要在相关立法中，对政府的行为进行制约，以确保社会资本的权力得以实现。同时，也可以有效地避免政府直接介入而导致PPP融资平台公司缺少自主控制权，这样就不会发生项目投资回报率低下以及在市场上没有竞争力等问题。对PPP实施立法，并将之融入国家的法律体系，对于社会资本来讲，具有增强信心的作用，可以进一步有效发挥PPP模式在融资方面的优势。
2.2转化政府职能与完善准入机制
在PPP合作模式中，政府是处于主导地位的，PPP模式要想成功运营，必须要对政府的职能进行转化，也就是政府要将其职能由管理向服务转化，同时，加快其社会职能向社会组织转化的步伐，把一些原本由政府承担的诸如技术、服务和协调性工作，交由社会组织办理。当然，这也绝不意味着政府可以撂担子，把所有的责任都转移给市场，政府要承担起自身应该承担的职责，通过帮助和支持，协调好社会资本中各参与方的原理和义务，成立专门的管理部门开展相关工作。
社会资本进入PPP模式，在准入机制上要进一步放宽。第一，在PPP项目中，政府和社会资本的地位是平等的，政府对准入条件应该有明确的规定，并向社会公示，确保信息对称。第二，在采用招投标方式对社会资本进行选择时，要按照公平公正、诚实守信的原则实施，尽可能地降低准入门槛，给更多的社会资本创造参与PPP项目的机会，带动项目产生更强的市场竞争力。
对于特许经营项目，要严格规范准入资格，政府在对社会资本进行选择时，同样要遵循公开、公平、公正原则，杜绝暗箱违规操作。在具体实施时，价格因素是评标的重要标准，但不是唯一标准，要采用综合评估的方式，将评标的对象扩展到多个评标标准，这样才能保障项目建设运营任务得以顺利完成。
2.3建立切实可行的监管机制
作为一种融资项目，PPP是在政府和企业之间开展的，对社会资本的引入，必须由严格的配套机制进行监管，通过实施具体化、标准化的监管机制，确保项目每个环节都处于监管之下、有章可循。监管机制一般包括价格、安全、退出和风险监管。
第一，价格监管就是采用价格上限制度进行定价，可以采用召开价格听证会的方法，听取社会各界意见建议。
第二，安全监管就是对每一个细小的可能引发事故的环节进行管控，将监控落实到PPP项目的全过程。
第三，退出监管就是特许经营期在到期之后，社会资本退出时应该保障相关设备和资产安全交接；实施此项监管可以保障一旦出现意外情况，可以有效地降低风险。
第四，风险监管机制。合同的制定过程中，应使合同具有适度的弹性，使合同双方在面临市场环境的变化或干扰时，可以适当增加一些弹性条款。应完善合同的风险分担机制，广泛进行市场调研，根据公共服务的性质合理确定合同期限的长短，避免合同期限太长增加政府解约和寻找新合作伙伴的难度与风险，或合同期太短造成承包商不能获得合理利润的风险。
3、推动政府和社会资本合作（PPP）模式落地的有效路径
（一）现阶段PPP模式参与方的相关特征分析
当前，在火热的PPP模式需求下，现阶段的PPP领域凸显以下重要特征：
1.将PPP模式作为当今基础设施投融资领域的一大机遇
与政府倡导的新型城镇化建设和“海绵城市”相一致，城区开发项目和河流治理项目等是目前PPP模式运行的重要领域。过去的PPP项目主要实施于轨道交通、污水处理等单体项目上，而城区开发项目和河流治理项目属于综合体项目，其PPP模式的运作方式不同于轨道交通、污水处理等单体项目，城区开发和河流治理等综合体项目中的土地问题、现金流问题、交易边界问题、定价问题等都有自身显著特点。
2.缺乏PPP相关经验及PPP模式的交易设计能力
从受访者角度看，多数受访人员以前没有从事过BOT等类似的PPP项目，经验缺乏。政府大力推广PPP模式的热潮引起了社会参与PPP模式及地方政府采用PPP模式的冲动。由于政府和社会资本方自身都缺乏对PPP项目的定价和风险判断力，说明参与PPP的科学决策能力亟待提升。社会资本方对汇率风险意识不足，说明其思维还停留在政府担保融资模式上，还未意识到PPP模式的融资创新实质。由于缺乏PPP模式的交易设计能力，因而超过80%以上的受访者对财政部推出PPP示范项目给予极大的期望。
3.对政府信用约束认识上的滞留
传统的PPP项目缺乏政府出台的制度保障体系，因而政府信用问题是导致PPP项目失败的主要因素。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆虽然近年来与PPP推进和实施相关的大量法律法规及部门政策的出台，从政策层面上对PPP模式进行了相应的制度安排和制度创新，但过往在BOT等运作模式下由于政策不稳定、政府换届、产品或服务定价不合理、合同缺陷等原因造成的政府违约事项，依然让社会资本方担心政府信用问题。新预算法等法律法规的修正及权责发生制的政府综合报告制度为评价地方政府财政实力及债务水平提供了保障，但法规政策的密集出台，还未得到良好的消化，因而，对政府信用约束的认识依然成为社会资本对PPP观望的主要因素。从近八成受访者认为应出台一部综合性的“政府和社会资本（PPP）法”来看，对PPP法律的顶层设计期待很高。
4.对新PPP模式的操作流程认识不到位
从PPP项目的识别和筛选方面，多数受访者依然认为要依靠行业主管部门和政府主管领导的批示，而对采用物有所值的评价方式选择不到受访者的半数，这可能与地方政府对于物有所值评价如何操作尚不清楚有关，因为多数受访者忽视了项目选择阶段“产出标准”制定的重要性。从政府买服务方式上看，对于竞争性磋商的认识还不足，多数人还停留在基础建设项目融资的招投标模式上。由于多数受访者处于项目融资的认识水平上，导致社会资本参与PPP项目操作要素的“保底量”认识不足，以及对PPP项目合作前提是项目的经济评价认识不足，从而进一步导致受访者认为政府和社会资本方对律师的需求略高于对财务顾问的需求。
（二）有效推进PPP模式落地的政策建议
针对上述问题分析，对于政府和社会资本合作（PPP）模式落地特提出如下实施路径。
1.正确认识PPP模式，完成由项目融资到政企合作的转变
从传统的BT、BOT等项目融资模式看其逻辑关系：项目融资——招投标——法律专家；从当今PPP模式的系列创新思路看其逻辑关系：政企合作——政府购买服务——财务与法律专家。现阶段的PPP模式提倡风险分担、利益共享、盈利但不暴利。从当前国内PPP模式的实践来看，尚处在“浅层次”层面。如鸟巢项目、北京地铁4号线和很多BOT领域的实践，在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义的PPP模式相比，“形似神不似”。从项目发起目的看，更多是从招商和投资角度吸引资金，后续监管也不到位。真正意义上的PPP项目，需要政府方与社会方真正实现职能分离，政府和社会资本应该平等参与，按照合同办事，坚持风险分担的最优原则。从政府购买服务角度，通过明确公共产品或服务的产出标准，制定严格的激励机制，让项目公司或社会资本方以产出标准为基线，通过政府和社会资本聘请财务顾问，对PPP项目进行经济评价，让参与各方能够知己知彼，以期建立有效的合作基础。
2.提升地方政府的科学决策能力，通过PPP模式完成政府的职能转型
十八届三中全会要求政府部门由管理型政府向服务型政府转变，这种转变，需要完善的市场机制作为保障。国发〔2014〕43号文的出台，已经锁定政府债务。在地方政府资金限量情况下，如何通过PPP模式进行基础设施建设，就需要提升地方政府的科学决策能力，通过建立项目库和物有所值的评价方式，引入科学的定量分析工具，改变原有拍脑袋定决策的模式。虽然PPP模式是资金紧张情况下解决地方融资的重要工具，但并不是唯一方式。PPP运作模式的前提是有稳定的现金流，是否作为PPP项目操作的筛选条件必须考虑地方政府的财政可承受能力。因而，在目前BT模式转型为PPP模式或无收益项目进行PPP操作的急切需求中，需要政府部门转变思路，通过PPP项目的识别和筛选，而不是土地换收益或财政补贴方式借助假PPP模式上项目，将政府短期债务转换为潜在长期债务。进行PPP模式设计，必须结合当地实际情况，考虑现有技术能力和新型城镇化建设需求，通过有效的PPP模式设计和测试评价，特别是引入财务、律师等专家顾问团帮助科学识别确定PPP项目。
3.正确评价自身实力，提升社会资本方参与PPP项目的效率和效果
社会资本方参与PPP项目需要对项目进行科学论证以及对自身实力进行正确评估，不能跟风和脑门发热。PPP模式是以股权融资方式，让社会资本通过投资参与到公共产品和服务项目的管理中，其实质内容体现在三方面：一是引入社会资本、通过管理创新方式降低基础设施领域的成本和效率；二是公共基础设施的特点基本上是投资大、运营周期长，因而对于PPP模式的资金投入需要突破原有公司融资的方式，应当以项目未来的现金流为基础进行融资，这就需要进行融资创新，突破原来公司融资模式，并完善资本投入方的退出机制；三是通过PPP模式，激发社会资本方的技术引入或技术创新，通过技术创新模式，增强项目的现金流，降低项目的运营风险，从而提升社会资本方的实际获利能力，进而达到降低公共产品或服务的价格，以便实现社会资本方的经济效益以及政府和社会公众的社会效益。
4.加大示范项目的建设力度，促进PPP项目的示范效应
现阶段，大家期待有标杆项目指导“如何选择相应的PPP模式及如何进行PPP具体项目操作”，因而，PPP项目的参与双方对政府部门推出的示范项目关注度非常高，期待这些示范项目能够形成某一领域PPP操作的参考标杆。因此，在PPP示范项目建设和推广过程中，需注意两点：一是示范项目建设要形成PPP项目长效机制的效应，比如，除项目公司获得项目收益之外，如果政府需要提供部分补贴，那么地方政府如何保障还款来源？再如PPP项目实施的税收政策中，在城建税的征收中是采用哪一级征收率标准，如何根据项目性质制定相应的税收优惠政策等。二是示范项目的“稳”可能比“急”更有示范意义。当前由于地方债务还债压力的到来，地方政府的“急”与市场的“不急”形成反差，造成中央政府的PPP政策在实际操作过程中可能大打折扣。有鉴于此，应该避免地方示范项目走上大干快上的道路，导致中央政府的好政策上下传递信号混乱。
5.整合PPP项目的专业人才资源，提升PPP模式的交易结构设计能力
结合地方政府的资金充裕程度以及项目运营效率的高低，地方政府可以选择公投公营的非PPP模式，也可以选择不同形式的PPP模式，如公投私营（O&M、DBO）、私投私营（BOT、TOT）或共投共营与共投私营的狭义PPP模式。PPP模式的实施是让政府将某些专业领域的事情（比如运营）交给更有效率的企业来做，把政府从繁琐但并不擅长的具体事务中解脱出来，更加关注规则的制定和监管，从而发挥社会资本的能动性和创造性，会比政府大包大揽做得更专业和更有效率。但是，无论是政府方还是社会资本方，都需要专业化人才的支持。从政府方来讲，在项目识别和筛选初期，运用财务和技术方面的专家评估，可以有效保障PPP项目提供的长期公共产品和服务物有所值；在项目合作阶段，运用金融和法律方面的专业人才，可以避免在推行PPP项目建设中政府可能承担的政策和法律风险。从社会资本方来讲，如何整合法律、金融、财务、运营管理等方面的专业人才，以保障企业在提供合格的公共产品和服务的前提下从项目中获得良好稳定的收益，同时将项目风险降低至可控水平内。从操作层面看，要有效发挥政府采购专家库的职能和各专业咨询机构的服务。
4、结束语
综上所述，PPP 模式，是建立在政府与私人企业合作的关系基础上，有合作必然有责任的分担和权力的共享，那么从实际出发的角度，如何定义政府部门的责任，如何明确其界限是一个非常重要的环节。实施PPP模式，可以有效解决我国新型城镇化建设资金缺口大的问题，在PPP模式中，政府各部门应该各司其职，对可能存在的风险进行全面系统的管理，力促城镇化建设成为我国经济发展的新的增长点，部门要高度重视推广运用PPP模式，切实加强领导，明确职责分工和工作目标要求。要加强PPP实施能力建设，注重引进和培育专门人才，大力宣传PPP工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，营造推进PPP的良好氛围。
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论文作者:庄鹏
论文发表刊物:《基层建设》2016年20期
论文发表时间:2016/12/12
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