略论市场经济下公共政策的执行——兼谈“上有政策、下有对策”现象，本文主要内容关键词为：公共政策论文,上有论文,市场经济论文,现象论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节。政策执行得好坏，关系到政策内容的实现以及政策实施的范围和程度，政策执行不力或不当，非但未能解决问题，而且会使原有问题更加恶化，引发新危机。因此在社会主义市场经济条件下，改进和完善公共政策执行系统，对完成党和国家的重大战略、方针、政策和规划具有重大意义。
一、公共政策执行的意义
政策的制定，不等于问题的解决。从政策的规划和批准到政策目标的完成之间，存在着一段相当长距离，存在着一个复杂的过程。特别是在市场经济条件下，政策执行对政策目标的实现具有现实意义。
1、政策执行是建立社会主义市场经济体制中的一个重要环节
在十八年的改革、开放过程中，我们深感到一项政策的出台，没有认真贯彻，即使再好的政策，也只能“画饼充饥”。因为任何一项政策出台的目的不是研究问题而是解决问题。政策制定是研究问题过程，而政策执行才是具体地、直接地解决问题。当前，我们国家已初步构想了建立社会主义市场经济的框架，但要建立社会主义市场经济体系，关键的是政策执行。即如何动员全党、全国人民为建立市场体制而奋斗，如果认为我们的设想已经出来，政府只要随其自然，按部就班，那么一切问题就可以解决，这是不切实际的幻想。因此，目前我们关键是抓落实，稳步、扎实地建立起各种市场，让社会主义市场经济政策的各项功能通过政策执行这个中心环节得以实现。
2、政策执行好坏，决定了政策实施程度和范围
政策执行得好，政策方案中所规定的任务就可以圆满地完成，甚至还可以由执行者创造性执行活动来弥补政策规划的不足，提高政策的效益。例如，在改革开放初期农村中实行联产承包责任制，由于执行贯彻得力，取得了改革的巨大成功。而政策执行不好，则可能会使政策试图解决的问题更加恶化，或者与政策目标背道而驰。比如实行联产承包制后期一些地方就进行掠夺性经营。
3、政策执行活动及其后果是检验政策质量的重要途径和后继政策制定的依据
一项政策正确与否，质量高低，它自身是无法判断的，必须通过政策执行这个重要途径去检验。在市场经济条件下，由于公共决策的复杂化、综合化，许多东西不可能在政策制定过程中考虑得十分全面。因此，我们只有通过贯彻执行来判断其正确与否，如果在执行中，促进了社会的进步和发展，就是正确的。反之，就是不正确的。另一方面，一项政策无论执行好坏、是否达到目标，它都会在社会上造成不可逆转的后果。从这种意义上讲，我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。对于政策制定来说，前一项政策执行的情况是后继政策的重要参考依据。
二、目前我国公共政策执行中存在的偏差和变形问题
政策执行变形是指执行主体在实现决策目标过程中，尽管名义上政策按照实施，实际上却或多或少地歪曲了决策目标。政策执行偏差主要是指政策制定以后，在执行过程中，由于政策制定时所具备的条件和形势已经发生变化，政策执行主体没有能力达到当时所规定的目标。这是一种情况。另一种情况是指由于行政执行人员的知识素养、执行能力和理解水平以及执行体系的不健全，制定的政策目标没有实现，造成政策执行与政策目标之间出现差距。在现实生活中主要存在如下几种现象：
1、“你有政策，我有对策”替换性执行
替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定出与上级公共政策目标表面上相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全部实施。近几年来，我国政治生活中出现了“你有政策，我有对策”的坏现象，就是这种执行的典型表现。这是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形式，这种现象实际上是一些地方想扩大权力、获取地方和个人利益的反映。这实际上是钻政策的空子，用“软施”、“硬泡”对策来对付党和国家政策，“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家政策的正确贯彻和有效实施，极大地损害了社会主义政策的严肃性和权威性以及国家和人民利益。如，有个乡政府打算新建办公楼，需占耕地三亩，按政策规定乡政府只有一亩地的批准权限，于是乡政府“化整为零”，找了几个乡属单位，要他们各写一份不到一亩地的用地申请报告，经批准后，乡政府堂而皇之地盖起了新楼。
2、搞“土政策”附加性执行
附加性执行指在公共政策执行中，执行部门常附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能到位或政策失真。而所谓“土政策”使执行复杂化，影响了目标的实现。就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，另立一套，自行其是，谋取私利。例如，我们搞市场经济，要建立社会主义大市场，但一些地方往往立足本地，搞小而全的生产体系，在生产快速发展时期，为保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，搞“土政策”，到处封关设卡，争夺资源的“大战”此起彼伏，如“羊毛大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，狼烟四起，扰乱了市场秩序。
3、“断章取义，为我所用”选择性执行
选择性执行是指有些地区或单位有对上级指令、命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定政策执行。公共政策的实行，本应是全面的理解并贯彻执行，但有些地区或单位在大局利益和局部私利冲撞抵触时，合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。置国家政策原则于不顾，站小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，妨碍了上级部门目标的实施；近年来，我国一方面花高价进口废钢，一方面又以低价大量出口废钢。造成这种现象原因，就在于国家有关政策被一些部门钻空子，名曰创汇，实为浪费。
4、“阳奉阴违”象征性执行
象征性执行是指在执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，在组织、人员、资金上都没有到位的执行活动。社会主义政策的权威性和强制性决定了凡属党和国家的公共政策，都必须按规定如实传达，认真贯彻执行，不允许置之不理。但在执行中，有些部门、人员对党、国家公共政策阳奉阴违，只制定象征性执行措施，做些表面文章，而暗地里拒不执行。例如，国家公布了保护野生动物法规，许多宾馆写了“保证”，做了“承诺”，不经营珍稀动物，但在对哈尔滨市宾馆、饭店检查时，却发现有73家宾馆、饭店违背法令，暗地里经销熊掌、驼鹿鼻等菜肴。
5、“虎头蛇尾”敷衍性执行
敷衍性执行是执行政策虎头蛇尾、前紧后松，敷衍塞责、延宕推拖的一种现象。实施政策要坚决贯彻、善始善终。但在现实中，有些部门、有些地区，怕困难，相互推诿，互相扯皮，敷衍了事。如，实行计划生育是长期国策，需要艰苦工作。但我国有些地方、部门在1984年取得成绩后，又放松宏观调控，造成1986年自然增长率达14.08‰的后果。
总之，从我国政策执行状况来看，目前存在的突出问题是“有法不依”。政策执行不全面，机械主义的教条使用，脱离具体实际；执行办事拖拉，官僚主义，形式主义，不讲求实效；缺乏反馈与修正的机制。这些问题的存在，严重影响了政府公共政策效果的实现。
三、导致公共政策执行偏差、变形的原因分析
在市场经济条件下，不同执行单位或人员依据自己的判断，理解和执行政府的政策，夸大有利自己的政策规定，而对那些与自己利益相矛盾、冲突的政策、规定，则采取回避、暗地对抗或形式主义地执行。我认为，造成这些现象主要有如下几方面原因：
1、利益需求产生行为偏差。尽管政策各种各样，但它总是表现为对利益进行分配、调整，或表现为对人的行为的指导、制约。政策实施的结果总要造成一些人的受益以及另一些人受损。伴随市场经济发展，市场机制和社会主义生产关系相结合，独立法人的出现使传统计划下的一元化利益分解为多元化的利益格局，中国社会已经形成了具有不同利益主体组成的社会群体和阶层。这些群体固然是相互影响和相互促进的，但也是彼此制衡、相互竞争和冲突的。政府在制定公共政策时，无法面面俱到地考虑到各方面的利益，使不同阶层和群体，不同地域和个人的利益都能得到表达，并得到全面的满足。此外，由于在我国的一些行政活动中，决策执行者同时又是决策实施对象，这些作为决策对象的执行者，都有自己的特殊利益。而在多种利益交织在一起的情况下，特别是执行者感到在利益的追求中自己所拥有的能力和条件不足以达到目的时，就借助自己手中的权力，保护自身的利益，不顾及或少顾及国家利益、整体利益。因此，利益因素直接产生政策执行偏离政策目标的各种行为。
据报道，80年代至今，淮河发生较大的水污染事故就达160起。造成污染的主要原因是上游有千家造纸厂，其后果是蚌埠人只好靠买矿泉水度日，污染区内癌症发病率高于全国平均水平10倍。对此，中央十分重视，两次召开环保执法检查现场会，提出用“壮士断腕”精神治理淮河污染，国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》。然而，利益驱动下的地方保护主义使中央政策执行起来困难重重。污染企业和有关部门打起“游击战”，“人来停、人走开”、或昼停夜开，或异地建厂生产。有些地方领导公然对抗检查。水资源保护局在检查某县造纸厂时，这个县的主要领导赶来说：“造纸厂不能关，安徽所以落后，就是因为没有抓住机遇。现在纸涨价正是发展的大好时机”。
2、行为规范失去机制约束
制度是行政系统运行的一套规则体系，它通过提供一系列规则，政府及政府公务人员行为范围，约束人们之间的行为和相互关系，减少管理中的不确定性，从而规范行政的行为，以防公共政策执行的偏差。制度提供的一系列规则实际上是由整个社会认可的正式约束和一套管理的程序机制结合构成的。然而，目前我们正处在从计划经济向市场经济过渡时期，处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程之中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。其次，在传统行为规范下，党政基本合一，政府行政一般由各级党组织领导，政府部门负责具本执行，党政关系没有理顺，党组织承担了一部分政府行政工作，使政府功能有所削弱，影响了政策执行；再次，目前行政执行中多采取强迫命令方式，执行人员的积极性和创造性得不到应有的发挥，执行信息基本上处于上级对下级的单向流动状，缺乏双方的相互沟通和积极性的共同发挥。
3、政策执行人员素质不高
在市场经济条件下，政府运用经济手段、法律手段调节政策执行过程。但在新情况下，首先执行人员并不熟悉市场经济条件下的发展规律，缺乏应有的政府管理新知识。其次，他们的思维方式与现代化社会的要求也有较大差距。因为他们长期接受传统思想的教育，在计划经济体制下，形成了僵化的思维模式。这些同样妨碍着执行人员准确执行政策；再次，由于我们的改革是在计划经济体制基础上进行的，而计划体制下，没有实行公务员制度，党政部门中各种人员都有，他们水平参差不齐，一些人甚至缺乏必备的科学文化知识，这也影响政策的执行。
4、上、下级政府相互掣肘与侵权。
在市场经济条件下，由于在制度上未能解决上下级政府之间利益分配机制，中央或上级政府以全局的名义依靠政治和行政的压力任意调动地方资源、侵害地方利益；同时，由于财政制度缺陷，地方政府保护局部利益，从而损害中央利益。由于这种上下级关系缺乏明确的详细法律规定，出现相互侵犯权利的行为。这也是“上有政策，下有对策”现象出现的一个原因。
四、改进政策执行体系，提高政策执行力
在市场经济条件下，影响政策执行为的因素是众多方面的，既有来自政策本身的因素，亦有来自政策实施对象的因素；既有执行过程本身的因素，亦有外界环境的因素。因此，政策执行的改进、强化和提高，有赖于各方面许多因素的合理改进与配套，这亦是市场经济发展和现代化的经济和政治向政策执行提出的新的挑战。
1、实现公共政策执行的公开化，应打破传统的公共政策神秘感，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促使公共政策的民主化进程。另一方面要加强政策制定机关和执行机关的沟通，让执行人员政策执行过程中人力、物力、财力的配置，执行目标实现的时间要求以及执行的步骤和方法，克服执行过程的盲目性。
2、整顿执行机关，提高执行人员素质。
政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。很难想象一个无战斗力、无效率的官僚主义的机关组织能够获取政策执行的成功。执行机关必须做到首先职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围，其次，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。
另一方面，要不断提高执行人员素质。由于执行机构的核心要素是执行人员对政策理解的程度的意向、态度和行为与执行效果有直接的关系。因此，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配置不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。
3、加强理性与法律权威
在政策执行过程中，所存在的“上有政策、下有对策”这种有法不依现象，与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。树立法律和政策的权威是整治的正确选择，为此，在政策执行领域，必须做到：第一，执行机关和人员必须在法律和政策的范围内行事；第二，政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制约的特权，任何人都不能违背政策和法律的规定；第三，一切违背法律政策的行为，都是违法行为，都要承担法律的责任。
4、强化政策执行的协调
一项公共政策的执行及其目标的实现，需要诸多机关、部门和人员之间的相互配合，密切合作，从科学管理的角度来看，政策执行的协调要注意如下方面：第一，政策本身自当明确，不可含糊不清；第二，执行计划为执行之纲本，凡事预则立，不预则废，依计划而分工，避免发生事权的冲突；第三，建立统一有效的领导，才能集中各方面执行政策的力量，共同实现政策目标；第四，健全监督。
5、重视反馈控制
控制是执行机关和执行人员根据执行过程反馈回来的信息和原设一定的标准对偏差行为进行矫正。政策控制的需要来源于政策与执行的偏差。任何政策都是面向未来的，由于客观环境的变化和各种随机因素的存在，即使在政策方案完全正确的情况下，实际效果与政策目标之间也存在着一定的差距，因此，需要不断的进行反馈和控制。特别在市场经济条件下，在我们这样一个大国中，由于地区发展不平衡，政策执行的效果也不一致，更要加强反馈控制，及时调整矫正。
总之，在实际的政策执行过程中，政策的实施往往会遇到各种因素的干扰，从而使政策执行与政策目标偏离。在我国中央政府的一个政策，在层层下达贯彻过程中，往往会被“加工”，因此需要强化对政策执行的监督和约束，综合应用经济、法律和行政等各种手段，保证政令畅通。
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