救灾救济分级负责体制的建立与运行，本文主要内容关键词为：体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[内容提要]60年代初形成的救灾救济体制滞后于我国改革开放和经济建设的发展，存在不少问题：救灾救济分级负责体制的原则是义务平等、分级管理、经费分担、储备积累；建立救灾救济分级负责体制需要在5个方面着力完善；在运行过程中， 一要各级政府把救灾救济工作列上位置，二要落实首长负责制和部门包干制，三要加强救灾救济款物的监督和管理，四要进一步弘扬“扶贫济困”的社会主义道德风尚，五要加强救灾救济法制建设。
随着改革开放和经济建设的发展，我国综合国力和地方经济实力得到增强，人民群众的物质收入水平得到提高。改革传统的救灾救济体制，建立中央与各级地方上下有序、责任有异、标准有别的救灾救济分级负责体制的条件已经成熟。本文在这方面略加探讨，以期为建立这一体制提供可操作实践的理论依据。
我国救灾救济体制的现状及问题
我国救灾救济体制基本形成于60年代初期，在社会主义建设的各个时期，对于维护政治安定，促进经济发展，保障人民群众基本生活权益发挥了积极的作用。但是，30多年的变迁，我国的经济建设、国民收入、物价指数、消费水平以及人们价值、道德观念都产生了历史巨变，尤其是在市场经济条件下，救灾救济体制要面对市场经济大环境，发挥其社会稳定机制作用，必须建有一套良性运行的健康机体。我国目前的救灾救济体制，还存有以下几个方面的问题：
一是国家救灾财力物力匮乏与灾区需求供给不足的矛盾。尽管国家作了很大努力，每年拿出几十亿投入救灾，但国家投入的救灾财力物力与灾区的实际需要相比，差距极大。投放灾区后，僧多粥少，难以应急。由于国家供给不足，各级救灾职责不明，一部分灾区干部在灾后不是眼睛向内，挖掘潜力，组织抗灾救灾，搞好生产自救，而是眼睛向上，向国家多争钱争物。
二是救灾救济标准偏低与保障救济对象基本生活不相适应的矛盾。我国救灾救济标准确定在60年代，30多年基本没变。伴随物价上涨和消费水平的提高，使得依靠国家救济维持基本生活的城乡社会救济对象的生活质量大大降低，基本生活所需的物质生活资料配置严重短缺，难以保障其基本生活。
三是财政包干体制与合理调度救灾救济经费不相适应的矛盾。救灾救济经费自80年代中期实行财政包干体制后，在实际运转和操作上，暴露出许多弊端：一是受地方财力制约。特别是多灾贫困财政赤字的地区，国家拨发的救灾救济款，只是纸面数字，往往被充抵赤字，不能及时调度到位；二是受行政干预制约。在地方经济建设需要大量资金投入的情况下，一部分地方领导偏重经济实绩，在安排预算资金时，救灾救济款往往由急变缓，由缓变淡，甚至有被挤占挪用的情况；三是受包干体制制约。救灾救济经费按财政包干体制逐级下拨到各级地方，化整为零，一些地区供不应求，严重紧缺，另一些地区盈余过剩，被滞留帐面，难以实施合理调剂，影响救灾救济工作效益。
四是社会救助物质弱化和多灾贫困地区需要物质援助的矛盾。进入市场经济体制后，国家依靠计划经济长期实施的对多灾贫困地区的物质优惠政策，现在完全变成市场调控而丧失功能。社会各部门对贫困地区、贫困户的物质优惠供应，受市场经济规律和价值规律的操纵而逐步淡化。农村集体经济组织原有的集体物质调控手段，随着农村产业结构调整，农民自主经营，直接参与市场而失去效应。这与多灾贫困地区抗灾救灾、生产自救、恢复生产、重建家园所需要的物质援助又产生出新的矛盾。
五是社会成员的救灾救济责任义务与缺乏法律规范约束的矛盾。根据国家宪法原则，社会公民对丧失劳动能力的老年人、残疾人和困难人有扶助的义务，然而却没有一部明确的法律规范来约束对于不履行这种义务而应负的法律责任。一部分公民不属于救济对象，而向救济部门伸手；一部分公民不属于重灾民而争领救灾款物；一部分公民不自觉履行优供补义务，使优供补经费筹集困难，让救济对象登门乞讨，既影响到这些保障对象的生活质量，又损伤到他们的自尊。对于这些在救灾救济工作中起消极、不作为甚至有抵触情绪的行为，尚难究其责任。
研究我国救灾救济体制本身存在的基本矛盾和问题，我们不难发现它的主要症结在于：中央同各级地方或国家、集体和社会对救灾救济工作职责不清、责任不明、范围不定。我们要研究新情况，解决新问题，按照市场经济发展规律的要求，对阻滞救灾救济事业发展的旧体制进行改革，建立一种职能高效、多元发挥、责任明确、运转灵便的救灾救济体制，已成为新时期社会工作发展的必然要求。
建立救灾救济分级负责体制的基本原则
救灾救济分级负责体制是在改革原有救灾救济体制基础上建立的一种新的制度。这种新体制必须适应市场经济发展规律的要求，适应新时期救灾救济事业发展的需要，必须体现出以下基本特性：
一、义务平等的原则。救灾救济是国家的责任，也是全民的责任。在救灾救济事业上，中央、地方各级政府和社会公民都有平等的义务。在遇特大自然灾害时，各级政府和社会公民都必须积极投身于抗灾减灾斗争，有义务为减少灾害损失作出人力物力上的努力。在贫困地区、灾区、五保户、特困户需要物质扶助和精神支持时，有义务为他们发展生产、脱贫致富、保障基本生活权益作出应尽的奉献。这种义务的平等性，还表现在无论哪级政府或社会公民都应对救灾救济工作尽到责任的平等，而不是付出物力、财力或体力的平等。经济发达地区和经济欠发达地区、富裕户和贫困户、青壮年人和老年残疾人有财力厚薄、物力优寡、体力大小之分，只要在救灾救济事业上有力尽力、有光发光，则同样尽到了救灾救济的义务。
二、分级管理的原则。分级管理是救灾救济分级负责体制的本质体现。根据救灾救济工作的难度和容量，特别是根据受灾程度、受灾损失，客观地划定中央和各级地方对救灾救济工作的管理范围，明确各级的职能，以使各级在自己的职能范围内实施有效管理。改变过去的地方依赖中央、中央不能包揽地方的混乱管理状况，增强基层的主动性、创造性和计划性，克服依赖性、消极性和盲目性，积极实施自己职责范围内救灾救济工作的管理。分级管理的另一个特点是通过明确各级救灾救济工作范围来界定其工作责任，各级必须在自己管理范围内，尽职尽责管理好救灾救济工作。否则，要追究其相应的责任。
三、经费分担的原则。我们国家是一个发展中国家，国大民众，财力偏紧，无力包揽全体国民的救灾救济所需经费。要做好救灾救济工作，在经费投入上必须走具有中国特色的救灾救济工作的路子。经费分级负担，就是中央和各级地方政府都必须在财力上对救灾救济所需经费作出预算安排，根据年度财政收入和救灾救济工作需要，确定一定比例，划拨专项经费，列入专项科目支出。以克服救灾资金渠道单一、救灾经费投入不足的矛盾，保证经费有稳定渠道、专项科目的正常来源。经费分担原则另一个特征是扩大了经费来源和经费总量，在投入救灾救济事业上，中央、省、市、县、乡各级都拿一点，就能聚合成相当规模的财力，这与仅靠中央拿一点来救灾救济相比，其优越性是不言而喻的。这些优越性被各级政府在实施救灾救济工作过程中认识和接受后，必然产生自觉的行动，积极投入辖区内防灾抗灾设施建设，主动安排好救济对象的生产生活，以尽力减少灾害损失和工作压力。随着救灾救济事业的发展，经费分担必然要走向制度化和规范化。减灾学家和社会工作者从灾害的客观程度研究出灾害造成的损失，给各级政府提供救灾决策。这种决策一是在政策上实行宏观指导；一是在经费上根据损失程度及早制订出各级政府的补助标准，通过实践完善，逐步形成制度，成为自然灾害救济事业费的稳定来源。
四、储备积累的原则。救灾救济工作实行分级负责的管理体制后，各级财政预算安排的救灾救济事业经费必然会出现丰年节余、灾年欠缺的矛盾。有效解决这个矛盾的基本方法是储备积累，以丰补欠。对各级财政预算列支的救灾救济事业经费，年初划定，计划列支，年终结算。丰年余额以救灾救济基金或救灾储备金的方式拨转同级救灾救济管理职能部门储备积累，有灾救灾，无灾扶贫，滚动增殖，既提高救灾救济工作的社会效益，又增进经济效益，通过逐年储备积累，各级地方将逐步形成一定规模的救灾救济经济实力，对于及时平复灾害，组织自救，恢复生产，减少灾害损失必将产生重大的影响。
救灾救济分级负责体制的建立
救灾救济分级负责体制是救灾救济工作发展到特定时期的必然产物，标志着我国救灾救济工作已经走向深层次、广领域、社会化，走向了一个全新的发展阶段。这种新体制需要在以下五个方面着力完善。
一、建立各级政府救灾救济责任包干制。救灾救济工作是影响社会安定的一个重要因素，同样需要建立责任包干制。这种责任包干制，以各级政府管辖区域、调控范围、实施能力来划定。中央政府主要在政策上实行宏观调控，对不同地区的救灾救济工作实行分类指导，依靠中央财政对财力困难的大灾、特大灾害地区实行补助，以扶持这些灾区尽快平息灾害，恢复生产，度过难关。省级政府是救灾救济工作的管理机关，负责本辖区内救灾救济的职能管理工作，对本辖区发生的具有一定范围和影响、并牵涉到辖区社会安定的中等以上的自然灾害，负有直接包干责任。这种责任的范围，主要是依靠本级政府的努力，调动一切可能调动的人力物力财力投入抗灾斗争，以最大限度地减少灾害造成的损失。县、乡一级政府和基层经济组织直接负责救灾救济工作的具体实施和操作，无论发生小灾、中灾还是更大的自然灾害，都有直接负责抗灾救灾的责任。对小灾所需的财力物力实行包干，对中等以上的灾害，竭尽努力，倾尽所能，组织群众补救，方是对救灾工作尽到了责任。如果消极畏难、左顾右盼、等待依赖、任灾泛滥，对人民群众生命财产造成重大损失，则要究其直接责任。全国救灾救济工作座谈会确定的基本思路是：按灾情的客观作标准，把自然灾害分为特大灾、大灾、中灾和小灾四个灾级，明确各级承担的救灾责任。小灾主要通过县、乡一级政府、基层组织和群众互助互济来解决；中灾由省级帮助解决；特大灾、大灾由省级以下各级政府解决为主，中央予以补助。这就从根本上划定中央和各级地方的救灾责任，明确各级的救灾职责范围，以此来建立我国救灾工作体制，正是我国救灾工作分级负责体制的体现。
二、建立各级财政救灾救济经费预算制。实行救灾救济经费财政预算制是我国救灾救济事业走向制度化的重要标志。长期以来，我国各级地方财政对这项经费实行按需拨款制度，它的弊端主要在于由无预算性变成无计划性，财政富裕地区超额拨款，造成浪费；财政偏紧的地区用款需求矛盾突出，拨款微薄；财政赤字地区常年挂亏，无款拨出。实行财政预算制， 把救灾救济事业所需经费按一定标准预算列入财政“217”科目，形成正常制度，就能较好地解决这一矛盾。这一制度本身的意义在于救灾救济工作在各级地方政府的财政上占据了一定的位置，它对落实各级政府救灾救济责任包干制起到物质保障作用。
三、建立救灾救济经费部分有偿制。随着经济的发展和国民物质收入水平的提高，社会贫困面相对缩小。即使一部分地区遭受大灾、特大灾害，新生一批社会贫困群体，也只是暂时的困难。有些通过抗灾救灾，减少损失；有些通过生产自救，弥补损失；还有一些虽在大灾之年不能补回损失，但可从来年的生产经营中创造积累。所有这些，如果沿袭过去的救灾救济办法，把救灾救济经费全部投入消费渠道，无疑给国家造成极大的浪费。只有改革救灾救济办法，建立救灾救济经费“无偿用于生活，有偿扶持生产”的制度，方能从根本上增进救灾救济款的使用效益。对重灾地区、老少边穷地区宜实行消费型救济为主；对一般灾区、经济发达的沿海地区宜实行扶持发展生产为主；对常年困难的五保户、特困户、“双缺户”重灾民宜实行无偿救济为主；对遭受重灾、暂时困难需要通过国家救济来安排灾后生产生活的有一定自救能力的重灾灾民，宜实行有偿救济为主。还款期限一般宜在一、两个生产周期，特重灾区可适当延长期限。救灾救济款有偿回收比例多大，这要因不同经济地区的差别而定。江苏省盐城市是一个经济欠发达地区，他们采取市、县两级有偿回收15%的办法，实践五年，效果较好，积累了一大批救灾储备金。建立救灾救济款部分有偿制以后，就能从根本上把握真正的救济对象，缩小救济面，使应该救济的对象得到相对足额的救济，避免了以往“救济款是大草堆，不扯白不扯”的弊端。
四、建立救灾救济经费储备基金制。救灾救济储备基金，是各级地方实施救灾救济的物质基础。建立这项基金，各级地方就能根据手中掌握的财力，主动安排，精心布局，做好救灾救济工作；灾前防、灾来抗、灾后救，调剂余缺，得心应手。救灾储备金主要有三个来源九个渠道。三个来源是国家、集体和社会三个方面。九个渠道：一是国家拨发救灾救济款的跨年结转和往年节余；二是地方财政预算“217 ”科目年度结转；三是救灾救济款部分有偿回收；四是救灾扶贫经济实体上交的管理费和利润；五是集体经济公益金提留的部分捐助；六是海内外对特重灾区捐款余额结转；七是社会团体和个人捐款；八是农民自发上交的救灾互助储金；九是救灾救济储备基金存入银行的增殖利息。救灾救济储备基金是各级地方掌握的专项救灾救济经费，具有救灾救济款的同类性质，要订立规章，明确制度，专户储存，专账保管，加强监督和审计，保证安全营运。
五、建立救灾救济经费消费税收制。随着国家税收制度改革的深入，国民用于社会保障的消费部分应逐步纳入国家或地方的税收渠道，以形成制度。救灾救济是国家的责任和义务，公民亦有履行救灾救济的责任和义务。通过消费渠道，征集国民救灾救济消费基金，正是这种责任义务的体现。从另一方面看，一部分公民今天从国家税收渠道获得救灾救济消费基金，是另一部分公民的交纳；而另一部分公民明天也可能成为受益对象，他的受益或是前一部分公民的交纳，在救灾救济消费税收制面前呈现出权利和义务的平等性。随着国民收入的增加和消费水平的提高，国家从消费渠道向公民征纳一定比例的社会保障消费税已成可能。这项体制如何建立和运行，正有待经济学家和财税工作者作进一步探讨。
救灾救济分级负责体制的运行
救灾救济分级负责体制需要在运行的实践中进一步完善。市场经济体制是一个实践、提高、完善的体制，给建立与之相适应的救灾救济分级负责体制带来许多机遇。这就需要我们把握机遇，勇于探索，勤于实践，走出一条适应市场经济发展规律、具有中国特色的救灾救济工作的新路子。
救灾救济分级负责体制的运行，必须有以下几个方面的主动因素：
一、各级政府要把救灾救济工作列上位置。救灾救济是党和政府的一项重要职能工作。各级党委、政府要按照分级管理、分级负责的要求，把本辖区的救灾救济工作列上位置，摆上议事日程，有计划、有研究、有布置、有检查、有落实。要把本辖区救灾救济事业发展列入地方社会事业发展规划，使之协调发展。认真测算救灾救济事业发展所需经费，安排列入财政预算，并根据需要，适时调整充实，保证事业发展的财力所需。面临大灾、特大灾害时，政府有义务与人民群众并肩作战，为平息灾害、减少损失作出不懈的努力。政府也有义务对辖区内人民群众的生活作好安排，保障五保户、特困户及其他救济对象的基本生活权益，使他们的生活水平随地方群众生活水平的提高逐年有所提高。
二、落实首长负责制和部门包干制。各级政府都要明确一名以上首长负责救灾救济工作，及时研究和解决救灾救济事业发展中的具体问题，协调政府部门之间开展救灾救济工作。根据救灾救济分级负责体制的要求，民政、财政、劳动、农村工作、金融保险、灾害测报等部门都承担一定职能的工作，在政府统一指挥下，各司其职，努力做好各自职能范围内的工作。财政部门根据救灾救济事业需要，及时调度资金，拨款到位，保证救灾救济经费所需；民政部门及时掌握灾情，查灾核灾，测算经费所需，深入灾区、贫困地区转移安置灾民，安排好群众生活；劳动部门搞好城镇失业、待业人员的保险，确保这部分贫困对象的最低生活所需；农村工作部门认真抓好农村优供补的政策落实和经费筹集，及时拨付民政部门发放兑现，保障优供补对象的生活；金融保险部门要扩大农作物、家财保险覆盖面，及时深入灾区，核准灾害损失，抓紧理赔兑现，使受损灾民及时重建家园；气象测报部门要及时准确预报灾害信息，使政府和群众及早投入抗灾准备。部门包干，责任明确，增进主动，减少扯皮，从根本上提高工作效率。
三、加强救灾救济款物的监督和管理。救灾救济款物是实施救灾救济的物质基础，加强监督管理，提高使用效益，是救灾救济工作的基本职能。尤其是建立分级负责的救灾救济体制后，各级地方对救灾救济款物的储备、调度、运转能力得到增强，更需要加强这方面的监督和管理。首先，各级地方政府要及时检查年度财政预算“217” 科目列支情况，保证这项经费的落实；其次，各级地方审计部门要根据自己的职能，把对救灾救济款物的专项审计列入正常审计计划，每年都对同级地方的救灾救济款物使用作出审计报告；第三，财政和民政部门的内审机构，要把对救灾救济款物的审计检查工作作为正常工作，每拨发一批救灾救济款物都要跟踪检查，对这批经费物资是否及时到位，有无挤占、挪用，使用效益如何作出评估，发现问题及时纠正；第四，救灾救济工作管理部门要强化自己的职能，制订出一套行之有效的救灾救济款物管理办法，严格按照救灾救济款物的使用原则加强管理，设立专帐、专户储存、专人保管，保证健康运行；第五，纪检、监察部门和检察机关，对违反救灾救济款物纪律，贪污、挪用、造成重大损失和影响的违法事件，要及时处理，以保护纪律和法制的严肃性。
四、进一步弘扬“扶贫济困”的道德风尚。通过思想教育和舆论导向，在人民群众中树立起正确的人生观、价值观、道德观，弘扬中华民族“扶危济困”“帮贫助残”的传统道德风尚，造就一个“一方有难、八方支援”的互助互济的社会氛围，极大地挖掘社会参与救灾救济的物质意识潜能，以推进救灾救济工作社会化。在我国农村的广大灾区、贫困地区，无灾帮有灾、轻灾帮重灾、富裕帮贫困的事例比比皆是，通过进一步宣传引导，使之发扬光大，成为我国民族特色的道德风范。
五、加强救灾救济法制建设。我国救灾救济政策法规，大都制订在60年代，严重滞后于事业发展。要使救灾救济分级负责体制健康运行，依法行政，加强法制建设，已是当前迫在眉睫的首要任务。需要尽快颁布《社会保障法》以及与之相关的《救灾法》、《社会救济法》等一系列救灾救济政策法规，规范公民的救灾救济的权利和义务，自觉履行抢险救灾、分担优供补经费、扶助孤老和帮助社会困难者的义务，使救灾救济工作走向法制化、规范化。
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