论“人的安全”与“环境合作”，本文主要内容关键词为：环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“人的安全”是对国家安全的重要补充
“人的安全”是日本发展援助政策的核心，也是日本政府多个政策文件中的核心概念，它最早见于《日本政府发展援助宪章》（2003年8月）①和《日本政府发展援助中期政策》（2005年2月）。这一概念最初是于1994年由联合国发展署(UNDP)在“人类发展报告”中作为国际社会应追求的目标导向而提出的。20世纪80年代冷战的结束虽然给世界的和平与人类的未来带来了新的希望，但是世界范围内的内战和地区冲突频发，全球化在带来巨大经济效益的同时也带来了诸多新的非传统安全的威胁，比如传染疾病和国际犯罪等。这一背景促成了一种新的共识：人类的生存安全要保障，仅有传统意义上的基于领土完整的“国家安全”是不够的。因而，“人的安全”概念作为对“国家安全”的重要补充被提上了政治发展的重要议程。与此同时，联合国建立了“人类安全委员会”与“人类安全信托基金”[1]。
什么是“人的安全”？“人的安全”是指确保人们“免于恐惧”和“免于匮乏”②。这一概念的提出意味着安全的基点从国家的安全转向人的安全，安全的重点从军事安全转向可持续发展的社会安全。阿马蒂亚·森对人的能力的实现给予了特别的关注，他指出了“人的安全”作为“国家安全”的补充的四个理由：一是“人的安全”更关注个人与社区而不是国家；二是“人的安全”的威胁包括诸如环境污染、跨国恐怖主义、传染疾病等诸多方面；三是“人的安全”的维护主体除了主权国家，还有国际组织、地区组织、非政府组织和民间社团；四是“人的安全”需要人民和社会的共同响应与努力。联合国《人类发展报告》列举了人的安全的七大要素：经济安全、食品安全、健康安全、环境安全、人身安全、社区安全和政治安全。联合国在2000年9月举行的“联合国千年首脑会议”的秘书长报告（简称《我们人民》）中强调[2]，“安全的概念一度等同于捍卫领土、抵抗外来攻击，今天的安全则进而包括保护群体和个人免受内部暴力的侵害”，“我们必须以以人为中心的态度对待安全问题”，使人“免于恐惧”和“免于匮乏”。根据这一报告，日本政府成立了“人类安全委员会”③，并在2003年5月向安南秘书长提交了最终报告，强调人的安全在于“保护人类生存方式中的重要核心，促进人类自由和人的自我实现”。
二、“人的安全”是对传统发展范式的重要超越
战后发展援助政策源于美国政府1947年宣布的旨在瞄准欧洲重建的“马歇尔计划”，以及杜鲁门任内的欠发达地区救助工程（1949年有4个项目），之后美国主导了战后的发展援助政策。反观冷战时期美国对经济不发达国家的援助动机，主要是出于对自身国家安全的考虑，实施所谓的“以发展换安全”的基本政策。而对于接受援助的国家，特别是处于世界体系边缘的不发达国家而言，这一政策却导致了“以安全换发展”的结果，也就是牺牲安全去获得发展。发展固然是不发达国家的当务之急，然而，“以安全换发展”带来的是美国对不发达国家的某种“发展专政”。
此后，“核威慑”与“民用防御”成为安全之争的新议题，安全概念被扩大到包括诸如“综合安全”与“公共危机”等非军事领域的所有安全问题。安全问题的非军事化，不但促进了安全理论的发展，也促进了社会发展理论的发展，安全被置于与发展相平行的地位。不过，这些新的安全观念更多的还只是补充传统的安全范式，而并未从根本上改变国家安全理论。
20世纪80年代后期起，全球环境问题成为一个主要问题，也促成了相应的国际政治战略的产生。环境安全问题尖锐地呈现出了“发展与安全”的矛盾：传统的“为了发展的发展范式”引发了环境的破坏，而“为了安全的发展范式”却引发了地区的冲突。
在这样一个“发展”与“安全”的悖论下，布伦特兰委员会在其1987年的报告《我们共同的未来》[3]中，提出了“可持续发展”概念。“可持续发展”概念在1992年的地球首脑会议中作为核心理念得到了普遍接受，并成为了环境综合发展的政治口号。但现实是，作为“中心”的发达国家在促进发展与安全的同时，与作为“边缘”的不发达国家之间的差距却在加大。由于自然环境没有国界，在国际社会的特殊结构中，任何“边缘环境”的破坏都会威胁到“中心环境”，进而威胁到全人类的普遍生存的基础。就像赫尔曼·戴利所指出的：尽管目前人类的活动已经超出了全球生态系统可维持的最佳水平，但人类并未采取步骤来控制自身活动的规模[4]。
三、“人的安全”以全球环境安全为重要基础
对环境安全的重视始于20世纪七八十年代。在20世纪80年代，时任世界资源研究所副所长的杰西卡·马修斯的《重新定义安全》一文得到普遍关注[5]。杰西卡·马修斯认为，环境安全必须被列为一个重要的安全因素，因为诸如荒漠化、热带雨林毁坏、水资源稀缺等问题的日益严重将引起区域纷争并形成对安全的威胁。典型的如中东地区，由于环境恶化带来的水资源争端、环境难民、部族冲突、森林砍伐等造成了犹太人与阿拉伯人的冲突。杰西卡·马修斯论文中值得注意的论述是，相比于非可再生资源（石油、煤或矿产资源）的消耗，可再生资源（如水、森林和土壤）的中断更容易引发国际争端。罗马俱乐部在《增长的极限》中也有相关的预测和分析。
从20世纪80年代末期到90年代早期，也就是杰西卡·马修斯发表该论文的时候，正值东西方冷战结束，也正值臭氧层问题和全球气候变暖问题成为国际政治中的重要议题。其间有个突出的插曲，马尔代夫的加尧姆总统在联合国大会的演讲中痛心地声称，该国因全球变暖所造成的海平面上升正面临灭绝。到了今天，我们在考虑“环境安全”时，更有必要考虑到以下几个方面[6]：
第一，环境破坏可能导致区域争端以及相关国际问题。如索马里和埃塞俄比亚在1977-1978年的冲突，就是由于为限制环境“容量”而进行的封山行动加大了游牧民和定居农民对于土地和水的纠纷，最后导致了冲突爆发。另外，阿拉伯国家和以色列至今还为了争夺水资源而存在着严重分歧，直至爆发冲突。
第二，环境破坏本身已经威胁到国家的生存和人民的利益。如表1所示，森林火灾带来的森林毁灭的规模正在迅速扩大，这对国家的经济和自然环境造成了很大影响。比如，在印度尼西亚，一般火灾和商业造林引发的森林火灾每年都有发生，这不但污染海洋和空气，损害人的健康，甚至累及马来西亚、新加坡和泰国的交通。在菲律宾，滥伐森林造成越来越大的自然灾害损失，如2006年2月的雷伊泰岛滑坡。在中国，虽然经济快速增长，但如果再不采取适当的措施和行动来解决诸如北方严重缺水、南方洪水、内陆地区荒漠化扩大等生态和环境问题，国家生存的基础也将被危及。
表1 2003年1-8月高温和干旱引发的森林火灾面积记录
国家
森林火灾面积备注
俄罗斯23710000公顷占日本面积的60%
美国 2888738公顷 是东京面积的14倍
葡萄牙417000公顷 火灾中损失了8%的土地面积
数据来源：联合国欧洲经济委员会(UNECE)。
第三，环境问题的跨国性以及它对人类自身生存的直接威胁，使得环境安全变得更为现实。比如，热带森林的毁坏加剧了世界范围内的洪水频发；臭氧层耗竭和生态破坏导致的气候变化已经成为人类生存的切实问题。“气候安全”甚至成为全世界领导人的一个“流行语”。
第四，经济发展的不对称性进一步影响了环境的破坏。发展中国家和贫困地区的环境破坏已经非常严重，由于发展中国家和贫困地区人民的生存基础基本直接取自自然环境，使得其环境破坏将更加严重。值得注意的是，“边缘地区”的环境破坏，最终损害的是“中心地区”的生存。
目前，全球环境问题正以更复杂的方式相互交织。要解决这些问题，跨国家、跨地区的全球合作是必需的。这要求每个国家的外交模式不能基于狭隘的国家利益，而应将环境安全作为全人类的共同利益，即环境安全是“人类利益”或“地球利益”。
四、“人的安全”以环境合作机制的发展为重要途径
目前，环境安全已被广泛关注并成为“人的安全”的基础。在发展与安全成为平行议题的同时，进行多层次多方面的国际环保合作也成为了和平外交的重要主题。
杰西卡，马修斯指出了环境的破坏会引起地区冲突。尽管后来的研究认为，冲突的原因是复杂的，没有一个具体的案例可以说明环境破坏是引起地区冲突的直接原因，但是可以认为，环境合作可能产生国家与地区间的相互信任，有助于建构和平世界。不同地区在生态环境上的相互依存已经越来越密切，比如中、日、韩三国分享的是同一海洋生态，也有共同的酸雨和沙尘问题。生态合作与军事增援不同，军事安全是一种零和或负和游戏，一方的军事增援一定会威胁到他方（的利益或安全）；而在生态方面，一方的增援会带来多方的利益共享，如中、日、韩三国在防治酸雨方面的合作带来的是彼此互惠。
随着国与国之间生态环境依存度的增加，加强国际环保合作变得更为必要，事实上国际社会也已经或正在开展相关合作。比如，历时很久的秘鲁和厄瓜多尔边界纠纷，双方自建立环保合作、将边界作为一个国际和平公园进行国际管理后，边界纠纷也随之得到了解决；非洲的安哥拉、纳米比亚和博茨瓦纳建立了永久性奥卡万戈河流域“水资源委员会”[7]，虽则每个国家都有自身利益，但这一合作框架使得各国可以在“水资源委员会”的管理下实现“优态共存”。另外，北美自由贸易协定(NAFTA)三个内部约定国（美国、加拿大、墨西哥）已经将“北美环境合作协定”作为北美自由贸易协定的一项补充协议，并在“北美环境合作协定”框架下成立了“环境合作委员会”(CEC)。CEC设有三国部长理事会，以及来自三国的五名成员所组成的联合公众咨询委员会，其下设有秘书处。CEC的职能之一是根据NAAEC的第十四、十五条——任何在美、墨、加的个人或非政府组织，可以向CEC指控政党未能有效执行其环境法——进行审查和组织专家调查，并将结果公之于众。比如，当地居民指控墨西哥非法毁林④，CEC进行了调查并将结果公布于众，同时将调查结果递交给所在国政府。
环保合作需要有长远的观念和宽广的视野，不仅要有政府主导的自上而下的方式，也需要自下而上的实现路径。比如全球环境问题，受到影响的不是“他人”而恰恰是“当地人”，所以让当地人参与决策是必需的。同时需要在科学家和非政府组织等组成正式合作的基础上，促进民间合作，建立互信关系⑤。此外，由于环保问题超越政治边界，因此，环保合作也需跨越政治边界，达成广泛而重要的共识是必要的。如中、日、韩三国在环境领域的定期会议，即使在政治关系紧张时期也照常进行。可见，促进环保合作能够防止可能由于环境破坏而导致的国与国、国家与地区之间的纠纷，我们也期待环保合作能够对解决政治分歧有所贡献。
那么，东亚国家进行地区合作的可能性如何？虽则东亚国家在政治系统和经济条件上存在着巨大差异，但它的生态则像个单一的“无缝纺织”，因此建立“东亚环保社区”是必要的。随着“东亚经济共同体”相关讨论的深入，也有必要对环境领域的合作框架和联合行动进行讨论。这类尝试在一些地区已经启动。比如，东亚12国从2001年起为解决越境酸雨问题建立了酸减降监测网络(EANET)⑥，以及为保护日本海和黄海而进行的西北太平洋行动计划(NOWAP)，为防止非法越境转移危险废物的“亚洲网”(The Asian Network for the Prevention of the Illegal Transboundary Movement of Hazardous Wastes)等。此外，中、日、韩三国每年举行关于具体合作项目的三方环境部长会议(TEMM)，这一会议促进了三国之间在气候变化、沙尘治理等特殊项目的合作。东北亚会议(NEAC)自1992年以来每年举行，已经成为东北亚五国（中国、韩国、日本、蒙古和俄罗斯）环保专家进行信息交流和政治对话的平台。亚太地区环境大会(ECO ASIA)则是通过各国环境部长和其他与会人士公开交换意见来促进亚太地区的环境合作与可持续发展。
东亚各国在环境问题上已经展开了多方合作并建立了多种框架，然而这些措施能在何种程度上收到何种效果还不确定。因为这些举措在现实中往往是零散的，或者只停留于专案、会议层面而未得到真正落实，或缺乏连续性，或缺乏资金。因此，必须建立相关体系使得各成员国积极参与决策和开展项目，确保合作的有效性。EANET虽然是一个松散的网络，却是一个相当成功的案例：通过会员国的合作和参与协商，通过了包含监测、污染源测量等在内的实施细则，并最终发展形成了正式协定⑦。
应对东亚地区各种环境问题已经成为当务之急。虽则日本通过官方发展援助计划(ODA)一直在进行横向合作，但受援助国却往往缺少相应的付出和应对措施。因此，很难说只有采用ODA这种方式才能确保合作、确保符合各国利益、确保当地居民的需要。ODA之类的措施主要是基于从上到下的政府协定，但进行环境合作仅仅依靠政府是不够的，因为建立一种相互信任的关系需要各国公民的直接参与和关心，也需要各国科学家和非政府组织的持续合作。
展望未来，东亚地区在环境合作方面通过进一步的个人行动、发展网络和联合活动，通过加强相互间的合作，有可能赢得协同、和谐的合作效果。同时，我们需要形成“东亚环境合作机制”的观念，以确保每一个国家的参与和民间社会的协作，从而全面、及时地解决东亚国家的环境问题。
注释：
①《日本政府发展援助宪章》的第二部分“基本方针政策”中有如下说明：“人的安全”是“为解决直接威胁到个人的诸如冲突、灾害、传染性疾病等威胁，‘人的安全’考虑的重点是个人，而不仅仅是从传统安全的全球、区域和国家的观点来考虑安全问题。据此，日本将实施官方发展援助，以通过人力资源开发加强当地社区的能力。为确保人类尊严的可持续性（从冲突阶段到重建和发展阶段），日本将扩大援助，用于保护和增强个人”。
②其中列举的“恐惧”包括：争端、恐怖主义、犯罪、人权侵犯、难民、传染病蔓延、环境污染、经济危机和灾难。列举的“匮乏”包括：贫穷、饥饿，以及缺乏教育和医护服务。
③该委员会由阿马蒂亚·森教授及日本国际合作署现任主席余贞子担任联席主席。
④参见Factual Record Tarahumara Submission(SEM-00-006),Prepared in Accordance with Article 15 of the North American Agreement on Environmental Cooperation,July 2005。
⑤可参见目前正在推动的GPPAC（预防武装冲突的全球伙伴关系，以创造地方和平机制为使命，网址：www.gppac.net）的一项主题为“建立一个当地环境合作框架”的倡议。
⑥EANET是以日本为首的多边环境合作组织，包括了中国、印度尼西亚、日本、蒙古和俄罗斯在内的12个会员国，在这个框架下已经形成了对话和协商的合作网络。
⑦关于EANET的评介，参见Miyazaki,Asami,"A Consideration on Environmental Governance Supply:Japanese Environmental Support Strategy and Network Construction though the Acid Deposition Monitoring Network in East Asia(EANET) ",Master's Thesis at the School of International Public Policy,Osaka University,2005。