改革行政区域管理体制促进城市群结构优化&以长三角城市群为例_中国城市群论文

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       中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1003～3947(2015)04～0100～08

       我国促进区域协调发展的战略经历了三个重要阶段，即由1986年的东中西分类指导，到2005～2014年间以经济区、改革试验点为主的、具有目标针对性和区域适应性的战略指导，再到2014年以后为重塑区域发展格局、推动区域间联动发展的战略新选择，在此轮战略新选择中，强调以城市群为主体形态的新型城镇化战略，促进区域协同发展。城市群是特定区域范围内不同性质、类型和等级规模的城市，通过密切的社会经济联系所构成的功能性城市“集合体”。城市群也是基于社会分工深化、市场深度扩张、要素自由流动及集聚而演化的区域空间形态。行政区划则是国家权力的空间或者地域的分割和配置，包括地域范围、等级层次及行政中心的划分等。城市群与行政区在形成机理、功能定位和运行机制上存在较大差异，我国的行政区划体制在某种程度上又制约了城市群的形成，如何调整行政区的功能定位和管理体制，促进城市群结构优化是当前区域经济研究领域中的重要问题。

       有关城市群与行政区之间关系的研究主要分为两类：一是主要通过行政区划调整推进城市化进程。行政区划调整是推进城市群一体化进程的重要手段之一(杨牡丹等，2012)，未来我国需理顺撤县(市)设区后的城市管理体制、市辖区范围调整、城市群的行政区划调整与管理体制(魏衡等，2009)；2000年以后，长江三角洲城市群县级以上的行政区划调整变更，使得上海和南京作为长三角中心城市的地位不断增强，而杭州市的影响相对削弱，与此同时，长三角城市群的空间分布逐渐趋向均衡(徐梦洁，2011)。二是通过渐进的行政管理体制创新促进城市群区域整合。具有代表性的是贺曲夫等(2013)，以长株潭城市群不同发展阶段行政管理体制改革为例，提出了在未来短期、长期及远期改革中的可用模式。由此可见，行政区必须在功能定位、体制机制、权力划分、组织结构、甚至行政区划等方面适时调整，促进城市群这种高级区域空间形态的形成。但是，上述方面如何调整以适应城市群形成却没有达成统一的共识。因此，本文在维持城市群内各省市行政区划不变的情况下，对城市群结构优化与行政区功能定位及管理体制改革进行研究，具有重要意义。

       一、城市群演进与城市群结构优化

       城市群作为空间组织形式的高级形态，具有系统性和复杂性，在内外部多种因素的影响下，其形成具有一定的规律，把握和遵循城市群演进的规律是实现城市群结构优化的基本保证。

       (一)城市群演进规律

       从演化经济地理学的视角分析，城市群的形成是一个动态演进过程。企业及个人相当于城市的“细胞”，产业、部门、组织相当于城市的“器官”，在人流、物流、信息流、资金流等要素流动的作用下，逐渐形成类似于“生物群落”形态的城市群(邓元慧，2015)。在城市群发展初级阶段，城市群规模较小，城镇体系并未形成，城市之间的分工协作水平较低，城市群的基础设施不完善；在城市群快速发展期，城市群规模扩大，城镇体系不断完善，分工进一步细化，基础设施网络不断形成；在城市群发展瓶颈期，城市群规模变化不大，但城市群内部会出现分工不协调、体制不协调、设施不匹配等一系列问题；进入再发展阶段必须克服瓶颈期的一系列问题，城市群才能充分发挥优势和充满活力。

       (二)城市群结构优化的制约因素

       当城市群由快速发展期步入瓶颈期时，城市群的结构基本形成。城市群结构一般主要包括城镇体系结构、产业结构、交通及信息网络结构和公共服务体系结构。城市群结构优化是指城市群城镇体系合理完善、产业分工协作水平高、交通与信息网络结构完善、公共服务体系健全。

       在这个漫长的演化过程中，城市群内部多种条件的变化和影响，促进或者制约着城市群的演化和结构优化，如体制机制和政策、技术创新、生态环境、基础设施等。①体制机制和政策。在城市群结构优化过程中，体制机制和政策因素直接影响着城市群演进的整体环境，间接影响城市群内部各要素的演化及流动。国家行政区划格局影响城市群内部各城市的规划布局及衔接；土地政策、人口流动政策影响生产要素的流动与城市间的优化配置；产业政策影响城市的产业结构变迁，包括创新和升级。②技术创新。从演化经济学角度看，技术创新是产业演进和城市空间演化的重要动力。3D打印技术的出现、机器人技术在各领域的应用、4G技术在许多城市的迅速铺开、智慧城市接踵出现，这些技术变革将深刻影响企业的生产方式、区域产业布局、城市管理模式、要素流动速度等等，技术创新也影响着一个城市的崛起和衰落，改变着区域产业分工格局，推进城市群结构优化。③生态环境。城市群结构优化受到生态环境承载力的制约，城市群不可能“无限制的扩张”，要求城市群在完善与优化过程中必须考虑生态环境的容纳能力。④基础设施。基础设施相当于城市的“血管”，设施网络的健全，人流、物流、信息流等更加畅通，才能充分发挥城市群的“扩张力”，城市的“涓滴效应”才能有效发挥，优化区域间资源配置。由此可见，推进城市群结构优化的要素很多，行政区划体制是重要和决定性因素之一。

       二、行政区划体制与城市群发展的路径差异

       行政区划体制是影响城市群发展的重要制约因素之一，行政区经济主导的城市群经济制约了人口、资本等要素向非城乡城市流动，阻碍了技术外溢、基础设施互联互通和生态环境一体化保护，究其原因是行政区经济与城市群发展的路径存在差异。

       (一)发展方式的差异。行政区划体制下区域是以“单体式”发展为主。行政区划体制下，发展空间区域被分割成多个“单体”，是单个区域的“单打独斗”，会造成区域内资源、生产要素的浪费和低效率配置，政策激励的引导容易导致爆发性发展并使城市质量提升陷入困境。城市群则是以“群体式”推进为主。城市体系是建立在分工协作基础之上的，围绕着中心城市或城区，形成一系列规模不等、分工不同，联系密切的城镇系统。城市与城市之间的分工与合作、人员和贸易的往来不断密切城市之间的经济社会联系。

       (二)资源配置方式的差异。在行政区划体制下，政府在配置资源中起到重要作用，资源配置能力与政府行政级别呈正相关。一般特大城市和大城市的行政级别较中小城市的行政级别高，大城市政府通过压低资源要素价格降低产业集聚成本，使产业向中心城区集聚，政府主导的规划项目也促使优质公共服务资源向大城市集聚。城市群发展则是市场在配置资源中起决定性作用，这样能够促进资源和要素在更广泛的空间有效配置。

       (三)目标导向的差异。行政区域以行政边界范围内区域利益最大化为主，这样就会导致由于对区域空间的自然功能的分割和嵌套所引发的区域间的空间冲突，例如区域间国土、环保、发改等部门规划的不相容，难以执行，导致城市空间管理无序、资源浪费和环境污染等一系列问题。城市群则是以城市间共同利益的最大化为目标，可以适当改善由于行政区划导致的空间自然功能分割等问题。

       三、行政区划体制对城市群结构优化的制约——以长江三角洲城市群为例

       2010年6月国务院批复《长江三角洲地区区域规划》，规划范围包括上海、江苏和浙江“两省一市”，2013年4月长三角城市经济协调会第三次市长联席会议召开，正式吸收徐州、芜湖、滁州、淮南、丽水、温州、宿迁等8座城市为长三角城市经济协调会成员，至此，长三角城市群包括上海、江苏省和浙江省的全境，以及安徽的合肥、马鞍山、芜湖、滁州、淮南共30个市。长江三角洲城市群总面积约30万平方公里，人口超过1.7亿元，以仅占全国2.1％的国土面积，集中了全国1/5的经济总量和1/4以上的工业增加值，是中国最具活力的城市群，也逐渐成为具有世界影响力的重要城市群之一。长江三角洲城市群基本形成了以上海为核心的圈层和以苏州、杭州、宁波、无锡、南京为次核心的多核心圈层结构，以上海为单一中心的圈层“一城独大”，第二圈层涌现出南京、杭州等多中心城市格局。各城市的产业之间存在一定差异，也存在相关互补性，各城市具有优势的产业具体见表1。长三角城市群目前已形成以上海、杭州、南京、苏州、金华等地为重要枢纽，以铁路、高速公路和江河运输为主的交通网络。城市群各城市内部也已形成公共服务体系，但是城市间的共享还未形成。

      

       在当前我国的行政区划体制下，长江三角洲城市群结构优化受到明显的制约。

       第一，行政区阻碍了各种要素跨省区流通。地方政府的目标是实现当地利益的最大化，而城市群要实现要素的自由流动，隐性和显性的障碍都不利于要素在城市群内的优化配置。长江三角洲城市群虽然是我国第一大城市群，市场配置资源的效率较高，但是，在第二圈层的城市之间，还是以省域为主形成了上海、南京和杭甬三个凝聚团。究其原因是行政级别在城市群的资源配置中发挥了较大的作用，政府通过对大城市资源要素价格的优惠，降低了产业集聚成本，产业向省会城市集聚。

       第二，在同一层级的城市体系中产业趋同，分工有待明确。以服务业为例，除了上海、南京、杭州在服务业发展上各具特色之外，其他城市的服务业并没有明显的特色和优势。上海主要发展高端服务业，租赁和商务服务业发达，是国际交流的重要窗口；南京已建立了全方位、立体化、大运量的交通运输网络，成为服务华东的长江航运物流中心；杭州是著名的旅游城市，同时创新创业氛围浓厚。而其他城市的产业分工并未形成明显特色。长三角城市群在行政力量的作用下，核心城市的高端产业很难在城市群内部形成带动作用，然而，外围的城市由于资源配置受限，又很难对核心城市高端产业形成产业、市场的支撑。

       第三，由于行政区划的限制，城市群内部合作呼声高、但行动缓，公共服务、交通物流等资源设施共享严重滞后。目前，我国的行政区划层级太多，机构庞杂混乱，这不仅给中央命令的传达造成阻碍，更带来了地方管理的混乱。此外，以经济发展为主要考核标准的体制使各地的发展定位趋于一致，不少官员致力于大力推动开发区建设以展示其政绩。在这样的体制和政绩观的影响下，城市群发展和行政区的矛盾成为必然，而由此产生的不良后果自然也不可避免。

       四、以行政区管理体制改革促进城市群结构优化：区域事务分类治理

       城市群结构优化无法完全脱离于区域的行政区划体制，任何国家及地区的城市群发展都是建立在一定的行政区划体制基础之上的，现有的行政区划体制或者促进、或者阻碍城市群发展的进程，长江三角洲城市群的行政管理体制在某种程度上制约了城市群的进一步优化，改革的重要方式是实现区域事务分类治理。

       行政区区域事务分类治理是将行政区的事务管理在功能定位、职能分工、权力划分、组织结构等方面的分工区域管理组织充分明晰，将部分职能或权力让渡给区域管理组织，专门、统一治理，以促进城市群结构优化。这种方式可以充分发挥城市群的功能，避免行政区对城市群发展的制约。选择这种方式主要是参照国外城市群行政管理体制，国外城市群区域事务治理大致存在科层制、邦联制和联邦制三种制度。其中，科层制是将城市群内的地方政府组成区域行政管理机构，统一行使权力，治理区域公共事务，这种制度模式以韩国首尔都市圈为代表。韩国首尔都市圈由中央和地方政府共同组成首都圈整合委员会，统一制定都市圈发展规划，这种方法操作起来具有相当的难度也容易导致机构膨胀，同时也违背了我国简政放权的改革取向。邦联制是跨区域的非政府行政的联合组织治理城市群公共事务，这种模式以纽约大都市区为代表。我国长江三角洲城市群的各政府部门定期或不定期的召开联席会议，也具有邦联制的特性。但是，这种方式对各地区的约束力不足，各城市主要以自身利益发展最大化为目标，对整个城市群的结构优化影响作用并不明显。联邦制是各地区行政主体适度让渡部分公共权力，治理城市群公共事务，这种模式强调了水平合作，消除了邦联制松散、约束力弱的缺陷。该模式以大温哥华地区城市群为代表，大温哥华地区专门设立了大温哥华区域局，协调区域性公共事务，为居民提供包括供水、污水处理、空气质量监测等区域性基本服务，各市保留地方性事务的独立权。我国城市群结构优化需要参考国外城市群联邦制的区域事务治理方式，进行行政管理体制适度改革。

       以行政区区域事务分类治理促进城市群结构优化，首先需要明确区域事务分类。根据区域事务的内在属性(非排他性和非竞争性)和城市群功能完善及发展的要求，将区域事务分为：第一类是区域行政事务，以城市群为单元由法定的行政组织管理跨区域的行政事务；第二类是区域经济事务，协调地方政府产业及城市定位及分工；第三类是区域公共服务事务，提供跨区域的公共产品，如基础设施建设、医保统筹等。除此之外的涉及地方政府的相应职能不变，这样就将跨区域的部分事务从行政区事务中剥离开，建立高一级别的行政管理机构(以下简称专门行政机构)，专门协调、沟通及执行。

       (一)城市群城镇体系优化与区域事务分类治理

       将行政区内区域性经济事务剥离，由专门部门协调城市定位及分工，有利于城镇体系的完善。首先，在长江三角洲城市群内，上海作为核心城市(大城市)的辐射力及吸引力是巨大的，治理的重点是强化核心城市作用，增强核心城市的辐射带动作用。在长江三角洲城市群城镇体系优化过程中，上海市发改委和经信委等部门适当地将涉及城市群整体协作的功能让渡，由高一级的专门行政机构统一协调制定了上海等这样的核心城市产业定位、功能定位、发展战略和城市规划，使核心城市充分发挥带动城市群发展的功能。其次，完善省级区域性中心城市功能，高一级的专门行政机构统筹谋划，促使城市功能错位发展。南京、杭州、宁波、无锡等地是城市群体系的中坚力量，完善区域性中心城市的交通运输、信息、中介咨询、金融保险、娱乐休闲、教育医疗卫生等服务功能，为生产要素的自由、全面、高效的流动提供便利。完善省级区域性中心城市的科技创新、体制机制创新功能，为城市发展注入持续活力。省级区域性中心城市的创新功能要具有区域特色、根植性，例如，杭州市的创业环境和文化氛围优越，已逐渐成为互联网创业的“梦工厂”，影响着整个浙江甚至全国的电商创新创业氛围，引领着我国“互联网+”时代的方向。第三，积极培育特色小城镇，形成有机城镇体系。2015年6月，浙江省第一批省级特色小镇公布，全省10个设区市的37个小镇入围，计划在未来三年里将重点培育100个特色小镇，聚集信息、高端装备制造等新兴产业的同时，也兼顾青瓷、石雕、丝绸等经典传统产业。浙江省的做法是一个很好的尝试，可以适当在长三角城市群中逐步推开。

       (二)城市群产业结构优化与区域事务分类治理

       城市群产业结构容易出现趋同，区际产业分工不明确、合作不足，因此需要高一级的行政管理机构加强城市群产业发展定位、分工合作的协调。第一，垂直型与水平型产业合作并重。大中小不同层级城市之间根据城市功能定位的不同，明确产业发展重点。长三角城市群大城市与二级城市之间的功能定位已形成差异，关键是中小城市之间产业发展的趋同，在地方行政体制分割下，不利于跨区域的产业合作，需要高一级的行政管理机构协调，既要进行基于产业链，在新产品开发、关键技术的研发、原材料供应、生产环节、市场拓展等不同环节不同模式的合作，也需要上海、杭州、南京等地与宁波、舟山等地加强技术、金融、咨询服务等水平合作，加快核心城市对周边城市的技术溢出和要素流动。第二，培育跨区域的产业集群。产业集群是实现区域间产业协作发展的最有效的方式之一，可以通过产业上下游的联动打破行政壁垒分割，实现要素在合理空间的有效配置。长三角各地区已形成多个特色产业集群，传统产业集群的跨区域转型升级和新兴产业集群跨区域培育是优化城市群产业结构的重要途径之一。

       要素自由流动是城市群产业结构优化的基础，跨区域市场一体化是必然要求。共同培育区域统一市场，促进城市群资金、技术、人才等要素充分流动，高一级的行政机关需要协调城市间的市场壁垒，促使在市场开放、战略协调、资源整合方面达成共识。区域行政事务改革是城市群产业结构优化的保障。涉及跨区域的行政审批，需要进一步清理、规范，逐步取消跨区域行政审批壁垒，提高区域行政效能，营造良好的社会环境。

       (三)城市群交通信息网络完善与区域事务分类治理

       层次不同、等级不同的节点和轴线形成的基础设施网络是城镇空间体系构建的基础，长三角地区交通信息网络完善的关键问题主要是基础设施建设统筹协调不足，导致不同交通方式和配套衔接不顺畅、港口过度竞争和重复建设、信息网络建设水平不均衡、城市路网疏密不均效用降低等一系列问题，长三角地区距离世界级城市群还有一定差距。因此，在涉及省际之间交通信息等基础设施网络建设的衔接和协调方面，必须由高一级的专门行政机构处理这些专门性和综合性的事务。加强城市群跨区域的综合性规划和实施监督，促进城际铁路、高速公路、港口、城际轨道交通等交通方式的无缝化衔接，适当疏导城市交通网络密度建设，加快部分地区信息网络建设，实现城市群内设施的共建共享。

       (四)城市群公共服务体系完善与区域事务分类治理

       目前城市群内各级政府在社会公共事务管理方面的协作，包括教育、卫生医疗、社会保障、就业等社会公共服务领域的合作有待加强，区域事务治理的关键是构建政府、企业、公民、社团组织等多边参与的管理体制，由专门的行政机构推进城市间公共资源的共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营。参与主体的多元化有利于营建共同的价值观，满足公共、私人和非盈利机构的一致需求。鼓励各城市提供优势资源共享，根据投入比例确定收益分配，促进跨区域治理实现良性循环。区域间应建立及完善信息系统，利用大数据的全面、快捷、准确优势，实现信息及资源的共享及交换。为防止区域间合作的机会主义，适当建立相互监督及制约机制，实现合作共赢。城市群公共服务体系的完善涉及诸多民生问题，考验着政府组织管理能力，各城市群也需要根据自身特色探索适合的路径。

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