我国财政体制改革的目标模式，本文主要内容关键词为：体制改革论文,财政论文,目标论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，解决现有中央与地方财政关系中存在的基本问题，使非规范化集权与分权并存的局面走向规范化，必须走出对原有体制修修补补的老路，从简单地放权让利到“制度创新”，重塑中国的现代财政体制。
一、对财政体制演变的基本认识
体制演变中存在的问题较多，但其基本问题是非规范的集权与分权并存，而不是简单的集权过多或分权过多。因此，我国中央与地方财政关系变动频繁，却又始终没有跳出集权—分权—集权的怪圈。
形成非规范的集权与分权并存的状况，其原因是多方面的，有历史的、政治的、经济的、体制转换中的偏差等。但政治体制上的民主法制严重缺损是其关键成因。
二、现行分税制有待于进一步完善
现行体制的出台，其动机主要是为了加强中央主导地位。因而除在税收划分上有较大变化以外，仍带有相当程度的旧体制问题。
（1）分税制的基础缺乏科学性。1994 年我国进行的财税体制改革主要是在维护地方既得利益的前提下进行的，没有从科学划分中央和地方的事权出发，解决政府间纵向和横向财力分配的合理和平衡问题。政府的职能没有重新界定，事权划分依然如故。在此基础上建立的分税制，其财权的划分必然缺乏牢固的基础。
（2）目前体制中设计的分配格局是以现行税制划分为基础， 随着各税种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的。比如企业所得税和个人所得税以及新设置的一些税种，当前的收入规模还是较小的，但潜力却比较大，将来的发展必然引起分配格局的变化，从而要求重新划分税种。
（3）税收返还和补助制度尚不规范。 税收返还仍未考虑区别及因素。还是受基数法的制约。现行体制是在保既得利益的前提下，继续运用基数法。这作为权宜之计，虽然有利于消除新旧体制过渡中来自地方的阻力。但这种以1993年为基数对地方给予返还的作法，不仅使现行体制显得极不规范、不科学，同时也没能有效地解决由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题。
（4）按隶属关系划分企业所得税，带有明显的旧体制的痕迹。 这一问题需要同整个企业所得税制和产权制度的改革配套加以解决。
（5）此次分税制改革是与整个税制改革配套进行的， 为了避免全面税制改革一齐出台对经济生活造成较大冲击，所以地方税制改革方案不得不滞后实施。由此带来的问题是，整个地方税体系仍显得薄弱。
（6）增强中央的宏观调控能力， 提高中央财政收入占整个财政收入的比重，是分税制改革的一项重要目标，但它与保地方既得利益相矛盾，且在操作中所采取的渐进式、变通式方法更与目标有较大差距。也就是说只在增量上做文章，而不调整存量，是很难达到分税制设计目标的。而若中央财政无较多的财力，则缓解地区间苦乐不均的状况，转移支付制度的实施将搁浅。
要解决现行体制存在的问题，要防止新体制扭曲和旧体制复归，出路在于深化改革，逐步向分税分级财政目标模式逼进。
三、确立目标模式的基本指导思想：集权为主，分权为辅
如果说在处理政府与企业之间关系问题上，要以分权为主，改变政企不分的状况，减少政府干预，而在处理体现政治、经济体制交汇点的各级政府间财政关系上，不论从我国原有的特征来看，还是从正在“进行时”的经济转轨及未来社会主义市场经济体制上看，则要确立集权为主，分权为辅的指导思想。
我国是单一制国家，是发展中国家，同时又是社会主义国家，这些是我国原有的基本特征，这些特征都要求在建立中央与地方财政关系模式时，应以集权为主。那么在市场经济中，国家干预仍是经济发展的基本前提。国家政府在市场经济中的作用与职能包括资源配置、分配、稳定，如提供公共支出、进行公共投资、均等收入与财富、稳定宏观经济。这些都是市场无法替代的。而且除资源配置职能是由中央和地方分担，地方发挥较大作用外，其余均由中央政府承担主要责任。为了履行这些责任，就必须在处理政府间财政关系上，体现集权为主的精神。
然而，我们也应看到我国的社会主义市场经济是市场起资源配置基础作用的经济，从而改变了计划经济条件下政府在资源配置中的垄断地位。资源配置方式的转变，对政府职能的转变及中央地方之间职能作用的再分工，是有一定影响作用的。合理分权有益于因地制宜和体现人们偏好，有利于在政府间形成竞争机制和提高公共产品的供应质量与效率。即地方政府在承担政府配置资源的任务方面与达到优化配置的目的方面，有其自身的优势。况且我国是一个多民族、人口众多、土地面积广阔的大国，客观上要求将整个国家划分成许多不同层次的地区，相应地形成各级地方政府机构，由地方政府逐级行使国家职能。尽管世界上许多小国内部也有多层次的行政区划和相应的机构，但是，那里的地方政府与中国的地方政府不可同日而语。大国自然是大国，人口、面积等数量指标大到一定程度，是会发生某些“质”的变化的。这也是我们在确定中央集权基础上地方分权程度时所必须注意的。
集权为主，在中央与地方财政关系上，主要体现在纵向与横向上的财力的集中与财权的集中。从纵向上看，财力的集中指中央掌握财政收入的大头；财权的集中指中央在财政立法权、管理权方面，对涉及宏观经济稳定、公平分配、全国范围内资源配置的税收、支出要有决策权。尽管我们说中央与地方财政关系上的集权与分权重点是纵向，但是我们也不能忽视横向的集权与分权。从横向上看，无论是中央一级，还是地方一级，均有财力集中与分散，财权集权与分权的问题（包括立法、执行、监督权），特别是在执行方面在我国表现的部门林立、政出多门、财力与财权分散更为突出。因而从横向上，也要强调集权。应该指出的是，政府分配的唯一代表是财政部门，而不是其他部门。预算分配权必须集中而不能共享。
分权为辅，绝不是分权就不重要，它是与集权相对而言的。分权也有纵向与横向之分。但无论纵向分权，还是横向分权，都是对集权的制衡，用权力制约权力。当然在中央与地方财政关系上，重点依然是纵向分权。根据地方政府在资源配置与地方公共产品供应上要发挥较大作用的原理，地方要拥有较大的财政支出使用权，拥有提供地方公共产品的权利、拥有制定与国家法律不相冲突的地方税法律的权力，实行各级预算对同级人民代表大会负责制。从横向分权看，财政立法、执行、监督权应该分离，以便互相制约，但应注意在执行管理方面的分权要谨慎。
四、财政体制改革的目标模式
（一）目标模式的基本表述
根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外的成功做法，要理顺中央与地方财政关系，必须深化财政体制改革。笔者认为改革的目标模式应是：中央集权下的地方分权，分税制为主、补助制为辅的分税分级财政。其要点如下：（1）按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；（2）将税种统一划分为中央税、 地方税，并建立健全中央税收和地方税收体系，完善中央与地方两套税务机构的征管制度；（3）科学核定地方收支数额， 实行规范的政府间转移支付制度；（4）建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
经过努力逐步形成科学、规范的、相对稳定的中央与地方财政分配关系。这就是突出中央财政的主导地位，确立地方财政的利益主体地位，集权与分权相互制约，相互弥补的制衡机制。
（二）财政级次划分：主次与虚实
财政作为政府的分配，其级次的划分与一国政权机构的设置相关。通常是一级政府，一级财政，一级预算，而从大的范围上说，分为中央与地方两大级次。在这一点上，世界绝大多数国家均是如此。由于政府级次的划分一般是在每个国家初建时争议较多并有历史定论，所以对其现实探讨较少。因而现实争论较多的是中央与地方政府间事权、财权、财力如何划分。
从国际惯例和我国的实际出发，在政权与财政机构设置方面，尽管划分为中央政府及其财政、地方政府及其财政，但要重视两者的主次之分，尤其是在单一制国家。分清主次，对进一步划分事权、财权、财力有指导性作用。同时在地方政府体系中，又有虚实之分。尤其是对于我国这样一个大国，地方政府体系中包括省、市、县、乡。可以说每一级政府所管辖的地域、人口、事务都比其它国家同一级的政府大得多。特别是在经济发展与增长中，城市化进程较快，城市作用愈来愈大。我国又实行市管县体制，更使得城市作为城乡经济网络的枢纽，是条块的天然结合部，它联结宏观，更接近微观，城市政府是完成国家担负的为企业创造良好投资环境和为人民提供舒适生活环境任务的重要环节。因此，在地方政府体系中，省级政府应是“虚”的，而市级政府应是“实”的。相应缩小省级财政经济权限，扩大城市政府财政经济管理权限，应是我国分权的一条重要原则。在设计中央与地方财政关系目标模式时，注意改变在处理中央与地方财政关系上偏重中央与省划分收支的传统，遵循方便管理和注意效率的原则，把处理中央政府与地方政府财政关系的重心放在中央与城市财政上来实为上策。这既符合经济市场化进程，又利于突出中央主导地位，客观上起到一种“削藩”的作用。从这一意义上说，计划单列市的做法可以借鉴。
（三）事权与支出的划分格局
按照政府职能分工和公共产品受益范围原理，应将涉及宏观经济稳定、社会公平的、全国范围受益的公共支出划归给中央政府及其财政；将涉及资源配置、区域范围受益的公共支出划归给地方政府及其财政。
随着经济体制的转换和政治体制的改革，各级政府的事权划分和支出职责划分必须做相应的调整。首先是根据政府职能的转换对财政职责范围重新界定。对过去保障不足的支出，比如对基础教育、基础科学、卫生保健、社会保障以及农业投入等要适当地增加；而对“越位”的部分，比如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴和价格补贴等，有的要逐步减少，有的要逐步退出。其次，在明确财政职责范围的前提下，重新划分中央与地方的支出职责。从财政支出的角度，可以分为两个方面：一是行政事业支出，基本上是清楚的。但也可能出现相互挤占的情况，如中央出政策，地方出钱，或由于支出职责不清地方借故向中央要钱等。二是投资支出职责的划分，在我国这是事权划分和支出职责划分的关键。在我国的财政支出中投资支出的比重相对较大，主要是要明确地方政府的投资方向和重点。一般而言，中央政府的投资应侧重全国性能源、交通、电讯投资，大江大河治理和水利设施投资，自然资源和环境保护投资以及新兴产业和高科技产业投资等；地方应侧重教育、卫生保健、农业、城镇建设、公共设施以及地方性的基础产业投资等；跨地区的大型投资项目，或由中央出资，或由中央与地方共同出资，或按受益出资。
总的说来，中央财政主要承担国家安全、外交、中央行政及实施宏观调控的必需支出。具体包括：国防支出、外交支出、中央级行政支出、社会保障支出、重点建设支出、国债还本付息支出、中央政府对地方政府的转移支付支出及中央本级负担的公安司法、科教文卫支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及协调本地区经济建设、社会发展的支出。具体包括：地方行政支出、公安司法支出、城市基础设施建设支出、地方文化教育卫生支出及地方政府上下级间的转移支付支出。
需要说明的是，随着市场经济的发展，基础设施、文化教育卫生投资也不一定由政府包揽。这些均属于准公共产品，有可能通过市场独立加以提供或与政府区别不同情况合作提供。
（四）税收划分的格局
按照政府职能分工层次标准和公共产品受益范围标准，将涉及到全国范围的、宏观经济稳定的、收入分配公平的税种及税基分布极不均匀的税种划给中央政府；将涉及地方性的、便于地方管理的、受经济周期影响较小的税种划给地方政府。
总的说来，我国的分税制应为以分税分率制为特征的彻底分税制。即将税种划分为中央税、地方税，而不设置中央地方共享税。
中央收入主要包括：增值税、消费税、资源税、社会保险税、国债收入、中央企业上缴利润等。
地方收入主要包括：营业税、房产税、车船使用税、印花税、农业税、城市维护建设税、屠宰税、契税、地方企业上缴利润及地方债务收入。
对企业所得税、个人所得税应实行中央与地方同源课税，分率计征。这样一方面对有利于打破行政隶属关系，促使中央与地方共同关心企业的经营管理和经济效益，消除各级政府对不同级次企业亲疏厚薄的心理与行为。另一方面也是顺应市场经济发展形势必然带来的要素流动和收入分配变化的趋势，因为企业所得税与个人所得税均涉及到收入再分配和再投资的问题。
这样的税收划分格局与现行体制的区别在于，一是取消了共享税，将增值税划为中央税，以增加宏观调控能力。将税基分布不均衡的资源税划为中央税。二是改变按企业隶属关系划分所得税的模式，实行中央与地方同源课税，将个人所得税划为中央与地方同源课税的税种。现行的体制把增值税、资源税、证券交易税划为共享税，主要是考虑中央与地方利益，使利益调整循序渐进，减少改革震荡。将中央企业的所得税划归中央财政，地方企业的所得税划归地方财政，显然是对中央和地方利益的一种兼顾，也是对企业隶属关系现状的一种考虑。用发展的眼光来看，在市场经济条件下，各级政府的职能将发生转变，政府职责不清、政企不分的问题将得到治理。无论企业的大小，都要按照市场经济规律求得生存和发展，从而割断各级政府同企业之间的脐带关系。将个人所得税划归地方财政，主要是考虑目前的税额较小，税源分散，也起不到“内在稳定器”作用。但从所得税包括个人所得税涉及收入分配、要素流动的本身特征和其发展前途来看，所得税是最富有收入弹性的税种，是不应该仅仅归属于地方财政的。随着国民人均收入水平的不断提高，所得税特别是个人所得税必将成为主要税种。
在税收立法权与管理权方面，应当适当下放权限，以体现集权为主与分权为辅的指导思想。中央与地方分别对各自所有收入行使立法和管理权。
在税务管理机构方面，为了适应分税制的需要，现已分设中央和地方两套税务机构，并已开始分别行使职权。根据我国过去的经验教训，按省级行政区划分设中央或国家税务局的做法，可能不一定有利于理顺中央和地方的分配关系，难免发生少数地方行政官员干预中央税务机构依法征税的问题。因此，从发展趋势上看，借鉴美国的做法，按经济区划，跨省设置大区中央税务机构，亦不失为一种有益的探索思路。
（五）转移支付制度的模式选择
首先，要使政府间转移支付有效地发挥作用，必须针对我国国情，选准目标。由于划分税种有意图地增大了中央可调控财力，因而出现了不利于地方的纵向不均衡；由于我国地区差别较大，横向非均衡也很明显；由于我国是发展中国家，又处于经济转轨时期，需要中央政府主导型强力推进。所以，我国政府间转移支付的总目标就是使各级政府享有相应的财力，以保证其能够提供大致相同的基本公共服务，体现分配兼顾公平与效率的要求。基于这一总目标，我国政府间转移支付的基本目标可分解为三：一是弥补地方财政经常性收支缺口；二是缓解横向非均衡；三是体现国家政策导向。
其次，为达到转移支付目标，必须选择适当的手段。根据我国的情况，应采取三种补助形式：一是用一般补助弥补财政缺口。一般补助是提高地方政府可用资金额度的主要方法，其分配应与各地的支出需求成正比，与税收能力成反比。二是用有条件补助缓解横向非均衡，其中重点是保证地方政府提供最低公共服务水平。在调节横向非均衡方面，就其资金筹集与投入方式上，国际上有两种做法：其一是多数国家采取由中央政府出面的做法；其二是德国采取的由富裕的州直接出面的做法。就我国实际来看，中央政府出面协调为宜，所以应借鉴多数国家的做法。三是用有条件的配套或非配套补助体现政府政策导向，同时用于办理中央承担的或中央委托地方承担的事务。一般地说，此类补助对于不同的项目和地区，其补助比例应是不同的。补助比例的高低应与补助项目的重要程度成正比，而与补助地区的富裕程度成反比。
五、目标模式实现的环境与条件
采取什么样的中央与地方财政关系模式，是与一国的政治体制、经济资源配置方式有密切联系的。中央与地方财政关系目标模式的建立，是一项长期的、系统的、复杂的、有条件的工程。它既要力求财政体制自身的规范化，又要使之与其他方面的改革相配套。中央与地方财政关系的变革，涉及到历史传统的制约，观念的更新，特别是政治体制与经济体制改革的深化。
1.为改革非规范化的集权与分权并存的局面，必须开创政治民主法制新局面，在充分认识“党”与“国”不能同一的基础上，实行党政分开，建立以权力制约权力的纵向与横向分权机制。强调中央的主导作用，并不意味着无限扩大中央权力，中央权力必须受到制约。不受制约的权力就会产生腐化，绝对权力会绝对腐化。中央权力制衡机制包括纵向和横向制衡。这一机制的完善将标志着中国政治制度走向规模化。同时，中央政府必须率先进行改革，使之适应于现代市场经济的运行机制。
2.为规范政府行为，必须政企分开，转变政府职能。以往的中央与地方财政关系错位、越位、不到位的基本症结，就在于政企不分，政府职责不清。
3.在界定政府职能行为的基础上，按政府职能层次标准和公共产品受益范围合理划分中央政府与地方政府的职责，尤其是在经济管理方面的责任，从总体上看，中央在经济管理权限要大些，而地方政府在公共服务方面的责任应大些，并将其用法律形式固定下来。
4.为突出中央主导地位，必须纵向集权，弱化省级经济管理权限，划小省区，适当扩大城市在地方政府体系中的地位与作用；为集中财力、财权，必须横向集权，整顿“条条”。有些部门纷纷打着同级政府的旗号，窃取财权和财力，轻者是分散财权、财力，重者是谋部门之利益，对此也不可等闲视之。分管财政经济的部门林立，且权责不清，绝不是市场经济的要求，恰恰是旧体制下的产物。政府体制改革重点是如何理清这些部门的职责。
5.以分税制为主的目标模式，要求有一个较完善的税制体系，中央与地方各自拥有一套税收制度，且拥有自己的主体税种。因此，完善现行税制是十分重要的，从中央财政角度，开征社会保险税实属必要。从地方财政角度，建立主体税种成为当务之急。营业税、财产税可望成为地方主体税种。考虑到分级财政的趋势，税源培养、征收成本、征管效应、地方政府中观调控杠杆诸因素，建立健全地方税系。当然这些条件的具备，同时也有助于逐步缩小、取消共享税。
6.改革现行税收返还制度与建立补助金制度。要抓紧对各地财政经济历史和现实资料的整理，积极进行按因素法调整收支的测算准备工作。据悉国家税务局现已着手选择部分省市进行税收能力的调查。与收入能力评估相比，对支出需求的评估要复杂得多，涉及对大量影响支出需求因素和经费开支差异因素的分析。可在初始阶段不必求全，只对部分支出需求按因素进行评估。在项目选择上，可以挑选一些支出比重大，公共产品属性明显的领域如行政管理、公安司法、义务教育、公共卫生保健等，使其能够在实现公共服务水平均衡方面起到某种保障和示范作用。对中央财政1994年后的新增收入，除部分由中央直接用于全国性的最急需的开支以外，应拿出一部分解决地方提供公共产品最低服务标准问题，这就需要选择和规定公共服务最低标准的尺度。尽快改变现行体制，以1993年为基数对地方给予无区别地税收返还办法，这种办法只能作为保持地方既得利益而采取的特殊的过渡性措施。
7.重组政府活动资金。随着政府职能范围的界定，政府财政收支由不完全到完全，预算内外资金要统一化解，这将有助于支出的合理划分。财政预算应统一而明确地反映政府在社会中的作用。非政府活动资金应从财政预算中剔除出去。将由企业完成的政府活动资金，如社会保险，列入政府预算。将现行预算内与直接生产相关的支出分离出去，将现行的预算外资金中与企业直接相关的资金彻底还权给企业。将现行预算内与预算外资金中和实现各级政府职能任务密切相关的部分统一起来，形成统一的政府活动资金。这样不仅可以反映政府活动资金的全貌，缓解财力分散的状况，有利于统筹安排有限的财力，而且维护了企业的正当权益。应该看到，在现行体制下，企业拥有的预算外资金，是滋生地方政府各种摊派的“温床”。企业往往只是拥有名义上的财力，实际上财力被名目繁多的摊派所吞食。
标签：地方财政论文; 企业经济论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 分权管理论文; 中央财政论文; 财政分权论文; 财政补助收入论文; 财政制度论文; 经济学论文; 财权论文; 财政学论文;