中国省级财政体制必须走向分权--以福建省为例_转移支付论文

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      中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2014)03-0029-09

      一、引言及文献回顾

      2013年11月，党的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将财税体制改革提升到“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度。全会通过的《决定》对深化财税体制改革作了详细说明：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性(新华社，2013)。[1]以上改革部署涉及财税体制改革自身，更关联一系列深化改革中的重大难题与协调配套问题。

      1994年分税制财政体制改革至今，中央对地方的财政体制基本稳定，中央政府和省一级政府的财政收入分配关系得到梳理和规范。同时，各省、自治区、直辖市也形成了各自的省以下财政体制，进一步规范了省以下各级政府的财力分配关系。然而，省以下各级政府并没有形成统一的省以下财政体制，各省根据自身的经济发展情况和历史特点，采用不同形式的省以下财政体制。

      从目前的地方经济发展与财政资源分布看，财政界普遍认为我国地方政府面临的最主要问题是地方财力苦乐不均和基层财政困难问题，省以下财政体制应重点解决这两方面问题(财政部，2002)。[2]一般认为，我国省以下财政体制的主要弊端在于基层财政的财权与事权的不对称，即基层承担了过多的事权，却没有匹配对等的财力保障，使得地方的一级政府难以发挥其应有的政府职能，有效足额地提供公共产品。因此，贾康和白景明(2003)主张省以下财政体制应以建立“一级政府、一级事权、一级财权”，以加大地方各基层政府的可利用财力，实现公共服务的基本保障；而地区间的财力差异则主要通过上级政府的转移支付进行调节，促进基本公共服务均等化。[3]有学者黄凰(2010)认为，即使是地区发展不均，也是各级政府间财力分配的纵向问题，而非地区间的横向分配问题所导致的。[4]周东明(2012)利用省级面板数据分析财政分权对经济增长的作用，得出财政分权有利于经济增长，且对东中西部各地区效果不同，并提出完善财政分权的相关法律制度，要求宪法明确规定各级政府间的财政关系。[5]也有学者从其他角度提出了省以下财政体制的改革方向。比如，为了节省行政成本，贾康和阎坤(2005)认为应该创造条件减少政府级次，鼓励通过“省直管县”和“乡财县管”，减少财政体制层级。[6]赵大全(2010)基于我国国情，分析了虚化乡镇和地级市不具有可行性。[7]李一花(2013)则认为，应谋求有利于中央与地方财力健康均衡的中央集中度，需要在政府间收入以及支出上进行更为规范和彻底的改革。[8]杨之刚和张斌(2006)认为，评价地方政府规模的标准应当是这种规模是否有利于更好地满足地方辖区居民的公共需求偏好，因此主张对经济发展水平不一的地区允许存在不同模式的财政体制，而不应该自上而下地统一减少政府财政级次。[9]从我国构建公共财政的目标来看，由于政府的基本职能就是为市场提供公共服务，因此，地方政府规模、层级等的确定应以公共产品的有效提供为标准。从这个角度来说，杨之刚和张斌(2006)的观点更具说服力。[9]从根本上来看，省级财政体制改革的最终目标是为了实现“一级政府、一级财权”。但各省如何根据各自的发展水平，结合自身的发展特点，采取各自的、符合市场经济发展的财政体制来实现这个目标，财政理论界并没有给出具体的建议。

      本文认为，省以下财政体制指的是省以下各级政府如何从纵向上和横向上对全省财力进行分配。所以，探讨省以下财政体制的改革方向，尤其是从短期来看，应注重探讨省以下财政体制的财政资源分配模式。当然，省以下财政体制与政府层级密切相关，且政府层级的改变很容易改变省以下财政体制的具体内容。但本文认为，探讨省以下财政体制，应主要就当前的各省政府已形成的行政管理体制来讨论全省财政分配关系的改革问题，并从经济发展或者公共服务均等化的角度来提出有效的可持续性的省以下财政体制。

      本文以福建省为例，这是因为福建省自2002年起就已经实现了较为彻底的省以下分权模式——县级收入自留，这种财政体制模式在国内较为罕见。同时，这一彻底分权的省以下财政体制模式符合以分财权解决基层财政困难的这一基本理论观点。此外，2002年至今已有十余年，财政体制对社会经济发展的影响完全能够体现出来，因此，可以直接利用福建省的情况来分析省以下财政体制走向分权后出现的情况。虽然各省份的实际情况不一，但是，福建省的分权结果至少代表着财政分权后的一种可能结果。在当前基层财政困难的背景下，针对省以下财政体制是否一定要走向省以下财政分权，分析福建省采取这一财政体制后经济和财政发展状况能够对未来改革方向提供重要的借鉴意义。

      二、福建省以下财政体制及其作用

      (一)福建省以下财政体制的发展

      1993年福建省根据中央分税制改革的具体措施，制定了对地市、县的分税制财政体制改革方案，这是各省具有自身鲜明特点的省以下财政体制的开端。1996年，福建省发布《福建省对地市县过渡期转移支付办法》，根据省内各级财政经济状况，实行纵向财政转移支付制度，确保地市、县级政府的基本行政能力和公共服务水平，促进各级财政平衡，缩小地区差距。2002年1月1日，为适应中央所得税分享改革，福建省对省以下财政管理体制进行调整：为了刺激发达地区的经济持续发展，同时提高困难地区的基本公共服务水平，保证省级政府适度的宏观调控能力，合理配置各级政府财力，省以下财政体制进行较大范围的调整，同时在全国首先进行“县级收入自留”形式的省以下财政体制分权形式。下面比较1994年福建省以下财政体制与2002年之后福建省以下财政体制，具体内容如表1所示。

      从表1中的纵向对比不难看出，2002年福建省以下财政体制进行调整的主要内容是省级财政的分成收入部分，即省、市两级财政对县级财政收入不进行任何分成，实行了较为彻底的省以下财政分权制度。除了中央政府的税收和共享税外，县级收入自收自留自支。这是全国各省省以下财政体制中最为彻底的分权模式。

      

      (二)福建省以下财政体制的贡献

      从2002年至今，县级收入自留的财政体制促进了县域经济发展，对县级财政收入的稳定增长也提供了制度保障。这符合财政分权的基本理论。从两方面看：一方面，财政分权给予了地方更多的财政收入制定和保留权，因而各层级政府可用财力明显增多，提供的公共产品增多，经济发展得到增长；另一方面，财政分权提高了地方财政的激励强度，地方行政官员具有很强的内在动力发展地方经济和财源建设。图1为2001-2011年以来福建省县级一般预算收入情况和县级财政收入情况。其中，一般预算收入主要包括税收收入和非税收入，即一个地方根据自身经济发展和税收制度中能够从经济中获取的财政收入。而财政收入则主要包括一般预算收入和上级转移支付收入等，它是指一个地方政府根据经济发展和上级各项财政转移支付制度等所筹集的财政收入。它代表着地方政府的可用财力，接近于地方政府财政支出规模。一般预算收入能够反映一个地区的经济发展水平，而财政收入能够反映一个地区的公共产品提供水平。

      从财政层面看，按可比价格计算，2002年福建省县级人均一般预算收入为337.2148元/人，2011年福建省县级人均一般预算收入为1417.452元/人，年均增长率18.03%。这反映了县级自身可用财力纵向上得到了大幅度提高，基本公共产品提供水平也有了显著的进步，说明了当前福建省以下财政体制能够刺激地方发展经济的积极性和各级地方政府增收创收的动力。同时，2002年福建省县级人均财政收入为544.5774元/人，2011年为3650.73元/人，年均增长率为23.54%。这意味着县级政府提供公共产品的能力不断增强，居民享受公共服务的数量不断增加。财政收入年均增长率大于一般预算收入的增长率，说明目前福建省转移支付的力度也在逐年加大，转移支付规模不断扩大，省级政府越来越重视利用转移支付发挥政策性作用。

      从经济层面看，2002年福建省各县人均GDP为10533元/人，2011年该指标达到28802元/人，年均增长率为11.83%。规模以上工业总产值指标最能反映一个地区的市场化程度，2002年福建省规模以上工业总产值的县级平均值是26.7149亿元，而2011年为214.9592亿元，年均增长率为26.07%。这表明在福建省实行县级财政分权后，各县的经济发展迅猛。此外，农村居民人均纯收入这一指标能够反映经济发展给公众带来的实际利益，2002年福建省农村居民人均纯收入为3625元/人，2011年达到6879元/人，年均增长率为7.38%。

      以上可以看出，2002年福建省以下财政体制进行分权化改革后，福建省的经济得到了迅猛发展，财政状况得到好转，公共产品提供水平不断提高。

      三、当前福建省财政体制的困境及成因

      (一)福建省以下财政体制面临的困境

      根据一般财政理论，这种最为彻底的财政分权模式应该能够有效解决基层财政困难问题，甚至能够缩小地区间的发展差异。然而，福建省的情况并非如此。以2011年为例，福建省人均一般预算收入最大的县市为石狮市，达到7558.24元/人，而最小的为寿宁县，仅有606.65元/人，相差10倍以上；人均财政收入最大的县市为平潭县，达到12489.5元/人，而最小的为仙游县，仅有2232.3元/人。以上数据说明各地区之间的经济发展水平不一，人均可用财力和公共产品提供差距十分巨大。

      进一步利用离散系数检验县市级人均财政收入的差异程度，即：

      

      

      图2 2001～2011年福建省县市级一般预算收入和财政收入的离散系数变化

      资料来源：根据2001-2011年《福建省统计年鉴》和《福建省财政年鉴》的数据整理而得到。

      从图2可以看出以下几点：首先，一般预算收入的离散系数从2001年的0.6左右上升至2005年的0.8以上，最后平稳回落在0.7左右。较大的一般预算收入离散系数说明目前福建省各县市经济发展差异较大，这种差异程度与2001年相比提升幅度较大，且趋于稳定。这说明分权并没有减少地区间的发展差异。其次，财政收入的离散系数要明显小于一般预算收入的离散系数。这说明目前福建省转移支付制度在一定程度上缩小了县域经济发展不平衡和财政收入差异，转移支付致力于减少地区间的发展差异，促进基本公共服务均等化。最后，县级财政收入的离散系数基本保持在0.4左右，而2009年以后，财政收入的离散系数处于上升态势。这意味着各县市之间实际提供的公共服务水平差异在不断拉大，说明在目前的福建省以下财政体制下，在省级财政的可用财力下，难以通过转移支付进一步解决各县市可用财力差异扩大问题。

      上述的分析结论与在当前的省以下财政体制下省级财政比例不断下降有关。表2为2001-2011年福建省各级地方财政收入分级构成。

      

      从表2可以看出，县乡级财政占全省财政比重逐年上升，从2002年的49.2%上升至2011年的56.6%；而省级财政的比重一直处于下降趋势，在2005年和2009年两年下降幅度较大，特别在2009年这一比例下降至10%以下，2011年下降至8.7%，省级财政的比例严重降低，宏观调控能力变弱。随着省级财政比重的逐渐降低，各地区财力差异很难通过足额的省级转移支付得到有效控制，因而出现图2中2009年之后福建省各县市的财政收入差距不降反升的现象。

      进一步看，各县市提供公共产品的水平虽然因为财政分权带来的经济发展而得到提高，但是，在经济学尤其是财政实际情况中，贫困的定义是相对的。一般说来，如果一个国家贫富差距越大，那么处于贫困线以下的地区就越多。因此，尽管财政分权带来了经济的发展和财政收入的增长，但是，并没有彻底解决基层财政困难问题，尤其是贫困地区的基层财政困难问题仍较为突出。所以，在当前经济背景下，这种体制并没有给福建省县域经济带来相对于其他省份的发展优势。

      (二)福建省以下体制面临困境的成因分析

      财政分权并不是没有对福建省的经济和财政起到作用，然而，由于其在一定程度上促进了县域间经济和财政差距的扩大，因此，导致目前的基层财政困难问题仍然较为严重。这个问题不仅仅是表现在绝对规模上地方公共产品投入的缺乏，而且表现在相对规模上。从理论层面上看，随着对县级财政彻底的分权，县域经济的发展使得各县能够根据自己的经济发展成果获得相应的财力。然而，由于地理位置、资源禀赋、初始政策差异等的不同造成了经济发展的不同，这种较为彻底的财政分权则必然导致富裕的县市能够组织相对更多的财政收入来提供公共产品，而贫困县市只能获取相对少量的财政收入。富裕县市用于弥补市场失灵、提供公共产品的财政资源大于贫困县市，这进一步拉大了地区间的经济发展差异。如果缺乏适度的省级财政进行宏观调控，则这种自我发展的绝对分权模式与基本公共服务均等化将背道而驰。因此，基本公共服务均等化要求省级政府能够对困难县市提供必要的转移支付。然而，省级财政收入比例由于这种彻底的分权不断下滑。因为县域经济是一个省份的经济基础，县级财政收入也是省级财政的重要来源，如果省级财政无法从县域经济发展中获益，那么只有县级财政不断增长，而省级财政缺乏可持续增长来源。所以，省级财政的比重和省级的宏观调控能力不断降低，制约了转移支付规模的增长，地区间财政收入差距的扩大无法凭借有限的省级转移支付规模，基本公共服务均等化目标最终难以达到。这种地区财政状况的差异一旦稳定下来，随着省级财政宏观调控能力的减弱，在市场经济条件下，资本、劳动等生产要素向回报率高的地区流动，地区间的差异将会越来越大。因此，在这种绝对分权的情况下，富裕地区与落后地区的财政状况差异将会日趋增大，且难以得到有效遏制。

      一般财政理论认为，为了解决地方尤其是基层政府过多的事权与过少的财力这一主要矛盾，省以下财政体制应当注重适当的财政分权，刺激地方发展经济的积极性，确保地方提供公共产品的相应财力。这种主流财政理论具有合理性，财政分权促进了基层政府发展经济、财政增收的动力，同时也有利于基层政府拥有足够的财政资源。然而，这种观点却忽略了以下几个现实因素。

      1.省以下财政体制中的分权并不意味着分财政资源，更不意味着基层政府一旦分权了，就一定能获得更多的财政收入或者可用财力。财政分权带来的只是基层政府能够凭借自己的权限依法对一定的经济基础开辟更多的财源，获得更多的收入。但在市场经济下，资源禀赋、地理位置、初始政策等的不同决定各地区经济发展程度的不同。在所有县市都面对同样的财政分权时，沿海县市的经济发展速度更快，而内陆县市，尤其是地理位置较为偏僻的山区县市由于难以寻找经济增长点，经济很难得到相同比例的发展。如2009年，中央财政按照“保工资、保运转、保民生”的目标，建立了县级基本财力保障机制，其中福建省58个县市中共有46个县市的实际保障水平达不到全国水平的基本财力保障需求，需要得到省财政的第一档补助，即补助财力缺口的80%到各个县市。①因此，财政分权并不一定能够带来更多的财政资源和更多的财政收入。解决基层财政困难问题，尤其是在目前地区发展差异已经相对稳定之后，是很难通过分权来解决的。

      2.财政分权削弱了宏观调控能力，转移支付规模的增长缺乏持续性。财政收入由一般预算收入和转移支付收入等构成，经济不发达或者经济难以快速发展的地区，在很大程度上需要依靠上级转移支付来维持本级政府的政权运转。以2011年为例，人均财政收入与人均一般预算收入之差最大的为平潭县，其人均财政收入为12489.46元/人，而人均一般预算收入仅为2023.555元/人，相差10465.91元/人，即平潭县公共产品的提供主要依靠上级转移支付收入，而并非依靠自身经济发展带来的税收和非税收入。而过度的财政分权，或者过弱的省级宏观调控能力，将无法维持省级的转移支付支出，转移支付尤其是一般性转移支付的规模很难持续性增长。由于一些地区的经济并没有因这种绝对的财政分权获得相应的好处，而转移支付收入也没能得到持续的增加，因此，地区间财政收入的差异将继续扩大，基本公共服务均等化很难推行。这种与公共服务均等化背道而驰的状况反而增加了该省份的贫困地区数量，基层财政越发显得困难。

      3.财政分权促进资源有效配置需要一定的条件，而我国地方经济发展基本上不是依靠这些条件。财政分权存在三个优点：首先，基层政府相对于上级政府对公民的需求具有信息优势，能够克服信息不对称缺陷。信息优势的实现需要民主表达的一个过程，即公共选择过程。然而，目前的行政体制决定了地方政府很难根据当地民众的需求提供相应的公共产品，有些地方政府甚至为了短期绩效大搞形象工程，浪费财政资源，更勿论实现这种信息优势。其次，蒂布特“以脚投票”模型说明了分权能够使地方政府之间形成竞争，提供优质的公共产品，但模型并没有考虑投票成本，即认为纳税人可以在不同地区自由流动。而在现实中，尤其是我国，不考虑“以脚投票”成本是不现实的，如户籍和住房等问题。最后，政府层级越低，当地居民偏好的异质性越小；当政府层级越高时，居民偏好的异质性越大。这种状况与信息优势一样很难在我国得到发挥。实际上，我国基本上并不是依靠这些条件来实现财政分权对经济的促进作用，而是单纯地依靠财政资金的投入，即财政资源多的地区通过大量的财政投资发展地方经济，提高经济环境质量，吸引经济资源要素的流入，这反过来又使地方政府获得更多的财政收入。这是受我国当前的市场与政府关系影响的结果，目前政府的活动并没有真正受到市场的根本约束和决定，反而往往是政府的活动约束和决定着市场的活动。因此，在财政资源普遍供不应求的情况下，各级政府财源的建设和财政增收是财政资金分配的重要目的，目前我国进行省以下的财政分权并不能够使地方或者基层政府的财政资源实现优化配置。

      4.财政分权基本前提是地方政府存在潜在的主体税种。在目前的税收环境下，基层政府难以发掘出主体税种。财政分权的最终目的是各级政府能够根据自身经济的发展筹集到提供相应公共产品的财政收入，即“一级政府、一级财政”。这个目的能够达成的一个基本前提就是各级政府存在潜在的主体税种，财政分权之后地方政府能够依靠这类税收作为本级财政收入的主要来源。然而，从目前来看，这个条件难以成立。首先，地方政府尤其是基层政府的最大比例的财政收入往往是转移支付收入类，且远远大于一般预算收入；而一般预算收入中非税收入往往大于税收收入，地方根据目前的财政经济状况很难培育出主体税种来。其次，目前我国仍然是一个以流转税为主的国家，而中央已经拿走的这类税收的大部分，剩下的需要在四个层级政府中分配，较难实现。最后，根据西方国家经验，一般基层政府可以将财产税或者所得税作为主体税种。但是，目前我国财产税体系还不健全，房产税等属地原则税收尚在试点扩围阶段，真正进入到基层政府并作为基层政府的主体税种，无论对管理体制还是技术手段都是一种挑战。因此，在目前的经济技术条件下，我国省以下财政体制实行财政分权不应自上而下地进行构建，必须具体情况具体分析。

      总的来说，当前的福建省财政体制对增加县级财力上起到重要作用，为推动县域经济发展起到了基本财力保障作用。然而，随着经济的不断发展，省级财政由于难以从县域经济发展中获得相应比例，必然导致省级财政比例的下滑和省级财政宏观调控能力的降低。因此，当前省以下财政体制是很难可持续的。

      四、改革省以下财政体制的建议

      从福建省以下财政体制对社会经济的影响以及可持续性的分析来看，省以下财政体制必须根据各省份自身的社会、经济、历史等情况，选择适应地方经济发展、符合共享发展成果的财力分配模式。就目前中央对地方的分税制相对集权这一现状而言，困难地区和一些基层地方政府的财政处于短缺状态，基本思路是对这些地区适当加大转移支付的力度，以分收入取代分权模式，而分收入则客观要求省级政府拥有一定的宏观调控能力。

      (一)不能一味强调财政分权，目前省以下财政体制应以分收入为主

      解决基层财政和困难地区的财政不足问题，仍然需要通过改革财政体制的收入分配模式。财政分权分的只有权，而对这些地区来讲，收入很难有实质性的提高。这就好比放手让婴儿和成年人去奔跑，婴儿只可能不断摔跤，而成年人往往跑得更远。同时，财政分权意味着省级政府较难享受发达地区的经济发展带来的好处，省级宏观调控能力容易受到削弱。因此，省以下财政体制改革不应过多地强调财政分权。相反，对经济先发展起来的县域，省级财政还应适当从中获得一部分收入，用来补助其他欠发达地区。省以下财政体制应以分收入为主，对困难地区和基层财政予以体制性保障，促进公共服务均等化，提高整体服务水平。

      (二)提高省级财政比例的同时，应配套规范的转移支付制度，提高均衡性转移支付比例

      转移支付制度是财政体制的重要内容，是各级政府财力分配的重要配套制度。提高省级财政的比例，是为了加强省级财政的宏观调控能力，致力于调节地区间提供公共产品的不平等，而并非是为了省级政府自身提供更多的公共产品。省级财政比例的上升使转移支付获得稳定的可持续的收入来源，再将这些收入返还给困难和基层地区，以确保这些地区提供公共产品。例如，可以根据本省经济发展状况，确定各县市的基本财力保障水平，对于无法达到这一水平的县市给予一般性转移支付支持。

      (三)健全我国的税收体系，培养各级政府的主体税种

      无论是经济发达还是欠发达的地区，无论是省级财政从中获取还是给予，最终的目的都是为了能够促进该地区的经济发展，财政收入最终能够自给自足，给当地民众提供满意的公共服务水平。这要求各地根据自身经济发展的特点来培养主体税种，为一级政府的基本运转提供稳固保障。然而，我国税收体系尚不健全，财产税类收入比重较低。同时，根据目前我国以流转税为主的税收环境，很难存在为省、市、县、乡各级政府确定不同的主体税种。借鉴西方国家经验，可以培育财产税和所得税作为未来潜在的主体税。尤其是我国的财产税税源充足，收入十分稳定，且具有收入再分配等功能，有条件成为地方政府尤其是基层政府的主体税。

      进一步看，在当前中央对地方财政体制以及税收制度不进行大的变革的情况下，省以下财政体制可以采用“增量分成”的方法。即存量仍然给予原来的地区，保住其既得利益，而省级财政适当对增量部分进行提成。这既能提高省级宏观调控能力，也有助于可持续转移支付来源的实现，最终将这部分新增的省级财政收入用于给困难地区和基层地区提供公共产品。这种抽肥补瘦的方法符合公平原则，也符合福利经济学中的效率原则。此外，随着省级财政规模和比例的不断扩大，转移支付的规模也不断加大，而福建省的县市绝对多数是贫困县。这对于财政部门如何科学、合理、规范地使用这部分转移支付资金提出了挑战。因此，在采用“增量分成”方法时，应配套以科学完善的转移支付办法，注重转移支付的民主决策和规范实施，加强决策过程中的透明度，避免形成贫困地区不满意、富裕地区又反对的财政分配体制。

      实现党的十八届三中全会提出的“明确事权，完善税收制度，建立事权与支出责任相适应的制度”要求，需要中央政府与地方政府各方面的努力。解决基层财政困难和地区差异问题，不仅关系到市场效率和社会公平等基本价值伦理取向，更是公共财政的基本要求。根据对福建省财政分权的结果和影响分析，我国省以下财政体制不一定要走向财政分权，各省不同的财政经济状况决定了省以下财政体制不可能自上而下地进行制度架构，以福建省以下彻底分权体制带来的影响为当前各省省以下财政体制改革提供了一个具有代表性的案例。各省在确定解决财政困难的办法时，不应该过多地依赖财政分权体制。在目前的社会环境状况下，省级适当的宏观调控仍然是解决基层财政困难和地区差异的主要手段。同时，解决财权与事权不对称的问题，不再仅仅是一个财政问题，不能仅依赖财政分权改革来缓解地方的财力紧张，而应以规范事权分配为主、加大困难地区转移支付为辅的基本方向来进行相应的制度构建。总之，目前我国省以下财政体制不宜走向财政分权。

      ①参见福建省财政厅办公室编写的2012年《福建财政要情》第33页。

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